基层民事检察监督工作的困境与出路

周武松

摘要：新《民事诉讼法》及最高人民检察院颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》等法律、规则的实施，无论是在民事检察的监督范围、监督方式、监督程序等方面较之前都有很大程度的完善，极大推动了民事检察监督工作的发展。这也对基层民事检察监督工作提出了新要求，基层民事检察监督工作人面临着案源匮乏、检察队伍建设非专业化、检察管理行政化不足等问题，严重制约着民事检察监督工作的发展，为完善该项制度，本文试指出困境并对出路作作简略分析，权为抛砖引玉。

关键词：检察监督；困境；出路

中图分类号：DF832文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0105-01

我国检察制度从1949年开始，发展年轻，历经无数波折，从1949初创，到1954年的发展与波折，再经1967年全面中断，最后经历1978年的重建至今，其得以在《宪法》、《人民检察院组织法》、《民事诉讼法》中确立。在新一轮的司法改革热潮中，民事检察监督看似被推上一个新高地，但围绕民事检察监督制度的争论从未停息；《民事诉讼法》对民事检察监督所采取的暧昧态度更是让基层民事检察监督工作陷入困境，新一轮的司法改革在某种程度把基层民事检察监督工作推上风口浪尖，使原本缺乏的案源变得枯竭，举步维艰。①而基层检察队伍建设、检察监督方式的唯一性也让工作开展陷入困境。

一、案源困境

影响基层民事检察监督工作案源的因素有很多，本文仅从以下三方面作探讨：

（一）抗诉权上移。

根据目前的司法现状来看，检察机关开展民事检察监督的方式包括抗诉、检察建议、督促起诉、支持起诉、公益诉讼等。②除抗诉、检察建议之外，其他方式未能在法律上得到根本的确立，在确立的两种方式中，长期适用且行之有效的方式是抗诉。而提及抗诉制度，又必须论及我国的审级制度，自2007年民诉法修改，其第128条改变了以前民事诉讼所确立的再审制度同级再审和提级并存模式为单一的提级再审一种模式，再审案件移及上级法院，致使抗诉权上提一级，形成“上级抗、上级审”的模式，这样的问题在实践中产生“倒三角”问题，使抗诉案件集中在市级检察院、省级检察院甚至最高检察院，这样不仅增加上级检察机关的工作，同时造成基层检察院民事检察监督案源的枯竭，致使基层民事检察监督工作开展如无源之水。③

（二）监督主体多且行为失范。

依据现行的法律规定来看，在民事诉讼领域，对诉讼的监督主体包括：法院依职权监督、当事人申请监督和检察院抗诉监督。而在这些法定的监督主体之外，现行实践中还存在人大的监督，这种监督严格意义上，不属于司法内部的监督，但其发挥的效力丝毫不亚于前三种监督，因为其无严格的监督规范和程序设置，监督可能从类案监督变为个案监督、集体监督变为个人监督，在一些案件中可能成为当政者地方保护或者以权谋私的工具，不仅造成司法资源的不必要浪费，同时构成监督权对审判权的入侵，④严重阻碍审判独立，影响司法公正与权威。这种监督局面表面上是保护当事人诉权，实则犹如“踢皮球”，不仅分散了基层检察监督工作的案件来源，更让当事人诉权得不到可靠保障。

二、检察队伍之困境

民事检察监督工作是检察工作的组成部分，但受“重刑轻民”思想的影响，其发展迟缓，且处于边缘化的危险状态。较其它内设部门相比，人员配置相差甚远，在多数基层检察院人员配置数量上，从事民事行政检察监督工作的人员多为2-3人，其中不乏有内勤人员。而在这极小的比例中，队伍素质也显得参差不齐，尽管很多人实践中积累了非常丰富的实践经验，但仍然有相当大一部人未受过专业的法学教育，这很难在有限的申诉准确认定事实和适用法律，监督案件的质量高低又在某种意义上打击着检察人员的积极性，在面对复杂疑难案件时除当事人申诉以及面对与法院的博弈理论中，更多情况都疲于监督、惧于监督。在新一轮的司法改革背景和新的司法环境必然对检察人员业务素质和业务技能有更高的要求。

三、检察行政化偏向

现在对于检察权的定位，理论上存在较大争议，有司法权说、行政权说、双重属性说、法律监督权说、独立权说等等，且更多主张司法权说。⑤但上述各观点有其自身局限，我国实行议行合一制，“一府两院”下属于最高权力机关，所以西方“三权分立”无法解释我国检察权的性质。它具有法律监督权、司法权、司法和行政等属性，⑥上面任何一种观点都无法涵盖检察权，在我国宪政体制下，检察权就是检察权。⑦而对检察权定位的不准确致使检察管理行政化，有违检察规律和司法规律，对基层民事检察监督维护司法公正，确保法律统一实施可能相违背。

四、基层民事检察工作的出路

检察监督以维护司法公正与权威，维护法制的统一实施为目的，虽然案件监督的数量不是衡量检察监督工作效果的唯一标准，但无案可监也未必全然是司法的进步。随着司法体制改革的深入，司法人员业务素质、业务能力、职业道德的提高，必然预示着一支高素质检察队伍的形成，基层民事检察一样可以胜任抗诉工作。抗诉权的下放不仅可以确保基层检察院有案可监更可以缓解上级检察机关和上级法院工作，实现“检察院同级抗、法院同级审、当事人同级申请的最佳效果”，最大限度节约司法资源。⑧同时，面对众多隐性监督主体其对个案都有不可逾越的藩篱——对个案认识的非专业性和非程序性，⑨而法院依职权监督，看似可以有效节制司法资源，实则不仅违背当事人处分权原则和申诉分离原则，同时造成社会角色与法院本质特征的不可调和，同一案件与检察院监督相重叠，造成司法资源浪费。检察机关作为法律所确认的专门的法律监督机关，其监督与其他监督相比具有专门性、专业性、程序性，随着检察干警的精英化和专门化，其自身能够有效实现监督，将民事监督权统一路径，由检察院民行机构统一监督，不仅可以保证监督质量，减少不必要的司法干预，且可最大化实现监督的有效性。

检察监督的质量也受制于监督者自身素质，检察干警招录的必须走专业化、精英化路线，这对实现民事检察监督，尤其是基层民事检察监督工作至关重要。同时，检察权的独立行使也是实现有效监督必由之路，检察独立，应包括整个检察系统行使检察权的独立和检察官行使职权独立两方面的内涵，现行民事检察监督工作亦应趁司法改革之风，势如破竹，加强自身管理制度建设，完善管理方式。现行的绩效评估制度虽然必要，但简单的“数字上管理”不符合案件多样性、复杂性特征，⑩受社会时空条件影响，容易造成监督行为的扭曲。完善检察管理，防止基层民事检察监督权行政化偏向，须建立健全确保民事检察活动主体能够独立实施监督行为，建立健全检察办案活动中决策者亲历案件事实的工作机制。B11

注释：

①刘晓楠：《基层民事检察工作的困境与出路》，辽宁公安司法干部管理学院报。

②刘东平等编著：《民事检察制度研究》，中国检察出版社2013年12月出版，第128页。

③汤维建：《审判监督程序立法修改五题》，载《法律适用》2011年第10期。

④蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年5月出版，第109页。

⑤邵俊武：《论民事检察监督的归位》，载汕头大学学报2004年第2期。

⑥龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第92-93页。

⑦张学武：《检察权性质辨析》，载东岳论丛2008年7月第4期第29卷。

⑧汤维建：《民事检察法理研究》，中国检察出版社2014年8月版，第241页。

⑨蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年5月出版，第198页。

⑩龙宗智、陈光中：《关于深化司法改革若干问题的思考》，载中国法学2013年第4期。

B11向泽选、曹苏明：《检察规律及其启示》，载华东政法大学学报，2010年第6期。