“捕诉一体”运行机制实证研究

天津市河东区人民检察院课题组

摘 要：检察机关实行“捕诉一体”刑事办案机制是实现公正与效率的刑事司法价值和目标的重要方式。对比分析T市A区检察院实行“捕诉一体”办案模式前后的办案质效，可以发现办案效率明显提高、引导侦查效果显著等优势，以及检察机关内部监督难度增大、对外部监督弱化等实践问题。为解决上述问题，应建立有效的检察机关内部监督制约机制、完善强有力的侦查监督机制、提升检察队伍专业化能力等。

关键词：捕诉一体 侦查监督 内部监督 审查逮捕

“捕诉一体”刑事办案机制是指对于同一案件的适时介入、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等检察环节工作由同一承办检察官办理的办案模式。T市A区检察院2018年8月20日开始推行“捕诉一体”办案模式。本文选取2018年9月1日至2019年6月30日（以下简称“捕诉一体”后）实行“捕诉一体”模式期间的办案数据与2017年9月1日至2018年6月30日（以下简称“捕诉一体”前）未实行“捕诉一体”的办案数据对比，来检验“捕诉一体”办案模式的实践效果。

一、“捕诉一体”办案机制基本情况

T市A区院2018年9月1日至2019年6月30日受理审查逮捕案件共352件544人，进入审查起诉环节共计277件410人。[1] 相比之下，实行“捕诉一体”前受理审查逮捕案件共计364件502人，进入审查起诉环节共计314件425人。

（一）审查逮捕质效情况

1.不捕情况。“捕诉一体”后T市A区院不批准逮捕案件共95件174人，不捕率为32.0%。“捕诉一体”前不批准逮捕案件96件146人，不捕率为29.1%。

2.审查逮捕环节引导侦查情况。（1）逮捕案件书面提出继续侦查意见情况。“捕诉一体”后对于作出逮捕决定案件提出逮捕案件继续侦查取证意见书57份，占比为22.2%。“捕诉一体”前为15份，占比5.6%。（2）经审查逮捕环节后侦查期限。“捕诉一体”后经审查逮捕环节（含作出批准逮捕及各类不批准逮捕决定案件）移送审查起诉案件共277件，经審查逮捕环节后平均侦查期限为60天。“捕诉一体”前经审查逮捕环节移送审查起诉案件共314件，经审查逮捕环节后平均侦查期限为94.3天。“捕诉一体”后报捕案件侦查期限减少34.3天。

3.捕后不起诉、捕后撤回移送起诉情况。“捕诉一体”后未出现捕后不起诉、捕后撤回移送审查起诉案件。“捕诉一体”前捕后不起诉1案1人，捕后撤回移送审查起诉案件3件3人。

4.捕后判轻缓刑情况。[2]  “捕诉一体”后判处轻缓刑案件共6件6人，“捕诉一体”前分别为23件31人。

（二）审查起诉质效情况

1.办案天数。“捕诉一体”后，经审查逮捕环节，已审结案件在审查起诉阶段平均每件案件用时44.08天，之前为60.1天。

2.退回补充侦查、延长审查起诉期限情况。“捕诉一体”后，一次退查率、一次延长率与之前基本持平，二次退查率及二次、三次延长率下降明显。具体情形见下表1：

3.退回补充侦查情况分析。“捕诉一体”后，退回补充侦查案件在审查逮捕环节未书面提出继续侦查意见有66件，占比26.2%，之前该比重为27.4%。

4.量刑建议采纳率。“捕诉一体”后，量刑采纳率为67.1%，同比上升15.4%。

（三）侦查监督质效情况

1.立案监督情况。“捕诉一体”后检察机关受理立案监督案件31件，监督立案率为58.1%;受理撤案监督案件26件，监督撤案率为96.2%。“捕诉一体”前受理立案监督案件共18件，监督立案率为72.2%;受理撤案监督案件17件，监督撤案率为88.2%。

2.侦查活动监督情况。“捕诉一体”前后侦查活动监督情况见下表2：

3.检察环节前终结案件情况。[3]  “捕诉一体”后检察环节前终结案件共130人，其中报捕后未移诉127人，检察机关同意撤回移送审查起诉3人。“捕诉一体”前检察环节前终结案件共77人，其中报捕后未移诉62人，检察机关同意撤回移送审查起诉15人。

二、“捕诉一体”办案机制优势、实践问题及原因分析

（一）“捕诉一体”优势及原因分析

1.办案效率明显提升，诉讼进度加快。“捕诉一体”后，经审查逮捕环节后侦查期限平均减少了34.3天，审查起诉平均缩短了16.02天。检察官在审查逮捕阶段对案件情况已经掌握，节省了重新阅卷、制定讯问提纲等时间，避免了重复劳动。对于捕后提出继续侦查意见的案件，只需重点审查后续侦查过程中获得的事实和证据。因此大大降低了平均办案时间，提高了审查起诉办案效率。

2.持续引导侦查效果显著，能更好发挥审前主导作用。“捕诉一体”后对于作出逮捕决定的案件书面提出继续侦查取证意见占比为22.2%，相较“捕诉一体”前上升16.6%。“捕诉一体”后审查起诉阶段程序倒流大量减少，引导侦查效果良好。“捕诉一体”消除了审查逮捕与审查起诉割裂的缺陷，拉近了二者的距离。在审查逮捕阶段，承办检察官不仅要考虑案件是否符合逮捕条件，还要考虑之后的审查起诉工作，发挥审前主导作用，按照庭审证据标准引导侦查，使之更好地服务审查起诉和审判工作。

3.案件质量有所提升。“捕诉一体”后，T市A区院未出现捕后不起诉、捕后撤回移送审查起诉的情况，捕后判处轻缓刑率也大幅度下降，量刑建议采纳率提高，案件质量有所上升。从客观方面来看，是因为同一承办检察官全流程办案，能够在最好的侦查时机以庭审证据标准引导侦查，促使案件侦查质量提高。从主观方面来看，在司法责任制背景下，承办人全流程办理案件，其对案件质量终身负责，责任心更强。

（二）“捕诉一体”实践问题及原因分析

1.内部监督难度增大。在司法责任制改革背景下，实行“捕诉一体”办案模式后，赋予检察官更大的自由决定权，这增加了对检察官的内部监督管理难度。从T市A区院“捕诉一体”后实践效果来看，突出的问题是案件退查随意，自行补充侦查不足。“捕诉一体”后，一次退查率为28.6%，与“捕诉一体”前基本持平，且在退回补充侦查案件中，有26.2%的案件在审查逮捕环节未提出继续侦查意见。经对“捕诉一体”后退查案件进行评估分析，发现个别检察官退查案件比例明显高于其他检察官，且部分案件并无退回补充侦查的必要。其原因是“捕诉一体”后，审查逮捕和审查起诉案件交叉办理，在不能及时准确办结情况下，检察官将案件退回补充侦查来暂时缓解办案压力。

2.对外监督有所弱化。首先，立案监督效果未明显改善，未能充分发挥检察一体化的优势。目前，检察机关与侦查机关对案件信息掌握不对称，检察机关不能及时了解侦查机关案件信息及侦查活动情况，导致检察一体化引导侦查的优势未能最大化。其次，侦查违法活动监督力度明显减弱。尤其在纠正漏捕、漏诉、漏罪、排除非法证据等方面最为明显，相较“捕诉一体”前，各项数据下降幅度均超过50%。最后，检察环节前终结案件监督仍存在盲区。“捕诉一体”前检察环节前终结案件占比15.3%，“捕诉一体”后，这一比重为23.9%，比重上升。虽然这一情况受案件仍在侦查期因素影响较大，但侦查机关对这些案件是否继续侦查、转为行政案件或者撤销案件等处理，检察机关仍不掌握。

3.检察队伍专业化建设还需进一步加强。“捕诉一体”后，对检察官能力提出了更高的要求。一方面，检察官应具备快速审查能力，如在短时间内精准作出是否构成犯罪、是否符合羁押条件的判断，同时需具备对案件定性、精准量刑等分析能力及庭审指控、辩论等实战技巧。另一方面，审查逮捕案件与审查起诉案件交叉办理，要求检察官具备较强的办案节奏把控能力。实践中部分检察官办案节奏把控能力不足，由于审查逮捕案件处理时间紧，检察官只能集中精力处理审查逮捕案件，受理的审查起诉案件无暇顾及，造成审查起訴工作碎片化和低效化，且导致一些原本可以适用速裁程序的案件只能适用简易程序，无法快速办理。

三、“捕诉一体”办案机制完善建议

（一）建立检察机关内部有效监督制约机制

一是加强上下级监督力度。建立不予逮捕、不起诉案件检察长审批机制和起诉书、补查提纲等文书线下备案机制，由主管检察长对不捕、不诉案件统一把关，由部门负责人对起诉书、补查提纲进行把关审核，以遏制随意不捕、随意退查倾向。二是充分发挥检委会作用。制定不捕、相对不起诉等规范，明确适用情形，为检察官自由决定事项提供指引和规范。三是完善案件全流程、动态化监督机制。借助智慧检务、大数据等信息化系统加强流程监控，由事中、事后监督转为事前提醒、同步监督，加强重点环节和重点案件监督。另外，强化案件抽查和专项评查制度，探索建立省市区域内异地评查机制。

（二）完善侦查监督机制

为充分发挥检察机关审前主导作用，需建立同步监督机制，形成闭环监督。一是建立案件信息交流平台。实现检察机关与侦查机关案件信息共享。二是建立督促移送审查起诉机制。经检察逮捕环节后，检察官可以根据案件情况要求侦查机关在一定期限内移送审查起诉。三是建立跟踪监督机制。为保证检察引导侦查切实发挥实效，对于经过检察环节提出继续侦查、补充侦查意见的案件，应进行跟踪督促，落实侦查情况。

（三）加强检察专业化队伍建设

加大教育培训力度，完善人才培养模式。一方面，充分挖掘检察机关内部资源，由省级检察机关统筹协调，组建一支由理论素养高、办案经验丰富的检察官组成的实务培训教师团队，开展引导侦查、庭审指控、辩论等专题培训，增强检察官实务经验。另一方面，建立健全与法学院校、科研单位的长效合作机制，通过开展知识讲座、重点课题合作、委托培养等方式，不断拓宽检察人员知识广度与深度，优化知识结构。

（四）合理设置业务评价体系

建立以案件质效和监督实效为主线，包含容错机制的业务考核评价体系。一是注重考核案件办理质效。案件质量是案件的生命线。同时，注重办案效率考核，突出“案件比”指标评价。二是注重考核监督质效。“捕诉一体”制度改革后，检察监督工作落实在检察官个人，应建立监督履职的奖惩机制，提升检察官主动监督的积极性。三是遵循司法规律，建立容错机制。科学认定责任，对案件质量问题严格区分情况分别处理，保障检察官良好的履职环境。

注释：

[1]本文所有数据统计截止日期为2019年11月8日。

[2]轻缓刑包括有期徒刑缓刑、拘役、拘役缓刑、管制、单处附加刑、免予刑事处罚。

[3]检察环节前终结案件指刑事立案后未进入审查逮捕、审查起诉环节即终结的案件，以及进入检察环节后又退出不再回归的刑事案件。