服务自贸试验区临港新片区建设的检察实践探索

上海市浦东新区人民检察院课题组

摘 要：自由贸易试验区临港新片区以建立与国际通行规则相衔接的制度体系，建设特殊经济功能区为目标，是中国对标国际最高水平的自贸区。上海检察机关应秉持平等保护、谦抑司法的理念，准确把握法律界限，关注行政监管法律法规的调整给法律适用带来的影响，充分发挥“四大检察”职能作用，优化自贸检察对接机制，为临港新片区健康发展提供有力的司法保障和优质的检察服务。

关键词：临港新片区 检察监督 特殊经济功能区

2019年8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》。之后上海陆续发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理办法》《关于促进临港新片区高质量发展实施特殊政策的若干意见》，共同构筑起支撑临港新片区发展的政策框架體系。面对新形势，检察机关应找准服从服务大局和履行检察职能的结合点，充分发挥“四大检察”职能作用，为临港新片区提供更有力的司法保障和更优质的检察服务。

一、深刻认识临港新片区的重大使命

（一）临港新片区具有战略定位的“新”

临港新片区是在投资贸易自由化便利化等试点政策的基础上，打造成为“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”。其特殊性主要体现在：一是深化差别化探索，发挥改革开放试验田的作用。主要是选择国家战略需要，国际市场需求大，对开放度要求高，在其他地方尚不具备实施条件的重点领域，实行具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度;二是作为加大开放型经济风险压力测试的主阵地。临港新片区对标国际上公认的竞争力最强的自贸区，不仅是各类改革最前沿的政策集中地，更是各类改革压力的集中地;三是构建与国际通行规则相衔接的制度体系。临港新片区是以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，聚焦强化经济功能，形成更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区;四是临港新片区要建成我国最大的海绵城市建设试点区域。临港新片区促进产城融合，鼓励国际优质资本进入教育、医疗、文化、体育、园区建设、城市运行等公共服务，加强各类基础设施建设管理，打造开放创新、智慧生态、产城融合、宜业宜居的现代化新城。

（二）临港新片区具有战略意义的“新”

临港新片区不是简单的原有自贸区扩区，也不是简单的现有政策平移，而是全方位、深层次、根本性的制度创新变革，承担了更高的使命。临港新片区肩负着上海改革开放再出发、建设全球卓越城市的重任。临港新片区在上海自贸区其他片区主动服务“一带一路”建设和长江经济带发展国家战略基础上，强调服务和融入长三角一体化发展战略，增加加强与长三角协同创新发展、带动长三角新一轮改革开放的内容。

（三）临港新片区具有监管模式的“新”

临港新片区监管模式的“新”体现在以下方面：一是具有更大的自主创新权。临港新片区参照经济特区管理、授权新片区管理机构自主开展贴近市场的创新业务，涉及调整法律法规的，按照法定程序经全国人大或国务院统一授权实施;二是运用监管的底线思维，实施精准监管。在防范重大风险的基础上，大多数情况下市场都放开，根据数据分析，开展精准监管;三是市属市管。临港新片区管委会系上海市政府的派出机构，负责具体落实新片区各项改革试点任务。临港新片区的管理是在市政府的统筹指导下，与浦东新区辅助管理相结合的模式，即“管委会职责范围外的其他行政事务，仍然按照现行管理体制各负其责”。

二、更新检察办案理念，积极保障打造特殊经济功能区的司法需求

（一）坚持“在办案中监督，在监督中办案”，体现“打击”与“保护”并重

检察机关要始终牢记主责主业，在特殊经济功能区办案，注意把握法律政策，严格遵守罪刑法定原则和刑法谦抑性原则，特别重视区分经济纠纷与经济犯罪、工作失误与渎职犯罪、违规违纪与违法犯罪、合法收入与违法犯罪所得等概念之间的界限，给予市场主体明确预期和较强的投资信心。如在办理科技创新领域案件的过程中正确把握科研人员合法兼职获利与受贿界限，既突出刑事打击重点，又体现了对科研人员凭自己的聪明才智和创新成果获取合法收益的保护，有利于司法实践中真正做到打击和保护双到位，旗帜鲜明地惩治犯罪、支持改革，保护创业者、教育失误者。

（二）树立双赢多赢共赢理念，着力突出监督重点

检察机关要密切关注自贸试验区内外，特别是新片区与原自贸区法律法规的衔接，在执法时重点关注政策差异。要密切关注法定犯的认定，在认定法定犯时应注意相关法律、法规的变化给定罪量刑带来的影响，严格遵循从旧兼从轻的原则。加强对前沿科技产业、新型国际贸易、高航运服务、跨境金融服务等领域法律问题的前瞻性研究，着眼于临港新片区的电信、保险、证券、科研和技术服务、教育、卫生等重点对外开放领域，充分发挥检察机关对一类问题的跟踪调研和检察建议作用。

（三）秉持平等保护、客观谦抑原则

临港新片区改革创新政策集中、各类市场主体聚集，要牢固树立并坚持各类市场主体在法律面前一律平等的理念，坚持诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律保护和法律服务平等。更加重视平等保护国有企业、外资企业、民营企业的合法权益。要创新打破常规、突破现状，司法机关在守住法律底线的基础上，用发展的眼光看待企业在经营过程中存在的“合规”问题，依法用容错的态度对待企业家合法经营中出现的失误以及企业在创新创业过程中的“合规”问题。坚决防止因执法不当影响企业正常生产经营活动，让市场主体卸下思想包袱，轻装上阵。

三、充分发挥“四大检察”职能作用，持续优化临港新片区法治化营商环境

（一）注重发挥刑事检察的正向引导作用

1.严厉打击侵犯人身、财产类犯罪，打造和谐稳定的宜居环境。一是密切关注临港新片区建设中刑事犯罪新动向，及时调整办案重心，坚决惩治侵犯平等主体合法权益及经营者人身安全、财产安全的犯罪活动，依法严惩黑恶势力以暴力、胁迫等方式欺行霸市、强买强卖等犯罪，严厉打击以商业贿赂、金融诈骗、虚假诉讼、强迫交易等不法手段破坏公平市场营商环境的犯罪。二是关注临港新片区内外政策不同带来的法律适用困境。如临港新片区优化“中资方便旗船沿海捎带”政策，“沿海捎带”不可避免地会带来航运市场主体的平等保护、海事司法中的法律冲突、沿海捎带政策与海商法的规定冲突等问题，对未能享受该政策优惠的企业对交通主管部门提起的行政诉讼亦应提前加以研判。三是警惕不法分子利用新政策实施犯罪。如临港新片区对境外进入物理围网的货物、物理围网内企业之间的货物和服务实行特殊的税收政策，对无视物理围网界限实施的走私、税收类犯罪应予以重点关注。

2.筑牢防范金融风险底线，依法保障和促进金融领域开放创新。首先要准确把握金融创新与伪金融创新的区别，重点关注临港新片区内跨境人民币创新业务、自由贸易账户、离岸贸易等金融创新业务，以防范金融风险、守住不发生系统性金融风险的底线为原则，注重把握临港新片区内金融案件办理的策略，注重案件办理的法律效果、社会效果和政治效果的统一。其次要适时关注金融犯罪案件，重点针对自贸账户本外币一体化功能试点，支持金融机构按照国际惯例为新片区企业和非居民提供跨境金融服务等新金融创新业务，在法律适用时着力审查贸易的真实性。再次要密切关注金融大数据、金融云计算、人工智能和区块链等新金融科技的发展与应用给金融监管带来的新挑战，立足于检察办案，关注案件背后反映出的监管漏洞，适时制发检察建议，参与金融风险防控。

3.创新知识产权保护机制，营造良好的创新创业环境。在特殊经济功能区，知识产权保护是一项系统的工程，要进一步完善与临港新片区管委会、知识产权行政部门的行政执法和刑事司法衔接机制，实现违法犯罪线索双向流动的常态化，一方面，由行政机关向司法机关主动移送涉嫌犯罪线索，另一方面，对在案件审理过程中发现的违法但不犯罪的线索，也应及时移送相关行政执法机关处理，从而形成知识产权保护的闭环。同时，要优化权利告知程序和内容，通過邀请参加庭前会议等方式引导知识产权权利人实质性参与刑事诉讼;要探索开展知识产权刑事诉前和解工作，引入人民调解员参与知识产权刑事案件赔偿机制，推进知识产权领域犯罪案件认罪认罚从宽工作。

4.慎重把握单位犯罪，慎用查封、扣押、冻结等强制性措施。一是严格认定单位犯罪，综合权衡单位内部的权利分配和业务运作流程等，以维护单位合法权益。二是继续探索单位犯罪认罪认罚从宽制度，对涉嫌经济犯罪的企业，情节相对轻微、单位认罪态度好的，启动单位犯罪认罪认罚从宽工作。建立单位犯罪认罪认罚从宽制度专家智库，充分吸收人民监督员、人大代表、行业专家、高校教授等入库，从经济安全、公共利益、市场秩序等方面综合评估社会危害性，提出可行性整改建议，检察机关限定涉案单位在一定时间段内进行整改，对整改到位、符合不起诉条件的，依法作出不起诉决定。三是对涉案企业能采取较为轻缓、宽和措施的，不使用限制人身、财产权利的强制性措施。对确需查封、扣押、冻结的，一般应为企业发展预留必要的流动资金和往来账户。对涉案企业正在投入生产运营或科技创新、产品研发的设备、资金和技术资料等，原则上采取拍照、复制等方式提取证据，不予扣押。

（二）坚持问题导向，依法开展民事检察监督工作

特殊经济功能区的打造，必定会带来因法律规定和规则的特殊性出现大量的新型案件，检察机关应做好充分准备：第一，对标临港新片区内支持加强国际商事纠纷审判组织建设的相关规定，检察机关应着重加强对国际民商事案件的知识储备和调查研究，积极布局力量配备;第二，加大对虚假诉讼等严重损害司法公信力案件的检察监督力度;第三，关注因临港新片区法律政策调整可能带来的民事案件“同案不同判”问题，加强监督的精准性、有效性，严格落实办案程序和检察官办案责任制，提高办案质量和效率。

（三） 运用检察智慧，履行好行政检察的法律监督职责

特殊经济功能区的行政检察工作要求高，检察机关要立足实际，积极探索行政检察工作对政府依法行政的支持与监督领域。临港新片区目前已建立起涵盖管委会、行政主管部门、区内企业和相关运营主体的一体化信息管理服务平台。行政检察在此背景下，一方面应完善行政规范性文件司法审查衔接机制，对在临港新片区内依法调整、暂停、创设的相关制度规定，加强行政规范性文件审查，继续依托“意见征询机制”“会商通报机制”“涉诉规范性文件材料共享机制”“协同配合机制”“数据平台对接机制”“业务培训交流机制”等，积极参与临港新片区规范性文件审查工作，进一步提升行政规范性文件质量，提高检察贡献率。另一方面应探索在行政诉讼监督中进行“穿透式”审查，建立对行政机关违法行使职权或不行使职权行为的检察监督机制，努力在行政检察新的工作实现路径和相关监督规则建立等方面先行先试。

（四）树立正确的办案监督理念，充分履行公益诉讼职能，作为检察机关参与城市管理、社会治理的切入点和发力点

全面履行检察公益诉讼职能，激活检察公益诉讼正能量。一方面应充分发挥行政公益诉讼对政府依法行政的促进与保障作用，落实诉前协商机制，力求实现公益维护的最佳状态。另一方面应积极、稳妥、慎重的在安全生产领域、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益“等”外领域探索公益诉讼工作，为临港新片区迈出优化营商环境最快步伐提供法治保障，助力临港新片区打造产城融合、开放创新、智慧生态、宜业宜居的现代化新城。

四、进一步优化对接机制，提高执法工作的协同性

（一）加强上海检察机关内部联动

建议市检察院加强自贸检察领导小组建设，领导全市检察机关协同聚焦发力。而作为临港新片区所在地的基层检察院，浦东新区检察院要在上海市检察院统一领导下，就临港新片区执法标准、法律适用重点与难点等问题，主动加强与相关区域检察机关对接合作，建立涉临港新片区案件通报机制，确保法律适用统一。

（二）优化临港新片区内政法机关协作机制

加强与公安、法院在临港新片区的工作合力建设，在自贸检察五年来服务保障自贸区相关工作经验基础上，深化与公安、法院对接机制，统一执法标准，进一步提升公、检、法三家执法工作的协同性，更好地服务保障临港新片区建设。

（三）完善长三角自贸检察工作联盟

建议在检察机关已有的长三角检察工作协作机制的基础上，加入自贸要素形成长三角自贸检察工作联盟，就司法政策、执法协同性等问题形成跨区域协作机制，更好地服务长三角一体化发展战略。比如根据“在临港新片区内设立物理外围区域，依法设立洋山特殊综合保税区”的规定，加强临港新片区与舟山地区就小洋山深水港刑事案件办理过程中的信息沟通，促进检察监督协同发展。

五、加大人才培养力度，建设与临港新片区发展相适应的高素质专业化检察队伍

（一）优化临港新片区检察服务保障组织建设

目前临港新片区内的检察职权由浦东新区检察院、虹口区检察院、奉贤区检察院、市检察院第三分院四家检察机关分别承担，而自贸检察室（非编部门）作为上海市检察院的派出机构，以业务指导、政策协调为主，对应市属市管的临港新片区管委会，对标特殊经济功能区，上海市检察院需在全市层面进一步优化对自贸检察工作的组织领导和协调推进机制建设，协同全市检察机关聚焦发力。

（二）加快自贸检察人才国际化、专业化培养进程

选拔培养一批精通国内外法律，具有国际化视野、丰富检察经验的专家型、复合型检察人员，特别要加大金融、知识产权等领域检察人才培养，建设更加适应特殊经济功能区法治需求的高素质专业化检察队伍，充实于自贸检察办案一线。开展和鼓励自贸检察官前往高校、法院、行政机关学习交流、挂职锻炼和实务培训，切实提高自贸检察工作能力，努力打造一支充满激情、富于创造、勇于担当的高素质自贸检察官队伍。

（三）有效发挥自贸检察专家智库作用

围绕服务保障临港新片区对外开放的重点领域，特别是推动形成集成电路、人工智能、生物医药、航空航天、新能源汽车、高端智能装备等产业聚集的要求，应聘请相关领域的行业专家、高级法务人才，充实自贸检察专家智库，并通过法律沙龙、典型案件研讨、课题合作等形式，充分发挥智库专家的智力支持作用。