检察机关参与基层社会治理的实证分析

潘勇 钱地虎

摘 要：近年来，各地检察机关基本上形成了以办案为中心、以职能延伸为触角的总体框架。乐清市人民检察院结合本地实际，探索出有效参与基层社会治理的“巡回检察”工作模式。同时，发现实践中也存在对检察职能有认识误区、基层执法监督体系不健全、犯罪预防协同性不够、信息化等新型手段运用不足等问题，提出四项对策建议：精准把握职能定位、完善基层检察执法体系、提升普法工作协同性、推进基础社会治理网格化和信息化。

关键词：检察参与 基层社会治理 巡回检察 问题对策

从党的十八大提出建设平安中国的目标，到党的十八届三中全会明确完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标，再到党的十九届四中全会作出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，有效提升参与社会治理能力，是新时代检察机关必须履行的职责使命和必须面临的挑战。近年来，各地检察机关基本上形成了以办案为中心、以职能延伸为触角的总体框架。[1]国家和社会治理的基础在基层，基层治理的现代化水平将直接影响国家治理的整体效能，基层社会治理走向法治化、现代化，也需要检察机关的积极参与。

一、检察机关参与基层社会治理的理论和现实依据

（一）检察机关参与基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

检察机关是党领导下的法律监督机关，从司法与政治互动的层面来讲，服务于国家的政治功能，贯彻落实党和国家的重大战略部署，实现推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标，是包括检察机关在内的国家政治权力体系都必须履行的职责。基层社会是整个国家和社会的基石，基层社会治理的好坏最终将决定国家治理的水平，影响整个国家和社会的和谐稳定。古人讲“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”因此，检察机关积极参与推进基层社会治理，也就成为了参与推进国家治理体系和治理能力现代化，提升国家治理效能的必然要求。

（二）检察机关参与基层社会治理是贯彻落实全面推进依法治国战略的必然要求

党的十八大以来，党中央从关系党和国家长治久安的战略高度，把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，提出“建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”[2]的总目标，运用法治手段推进国家治理的深刻革命。新时代，国家治理体系和治理能力现代化最重要的特征，无疑就是法治特征。构建鲜明的现代法治社会，则是基层社会治理迈向现代化的重要路径和目标。作为国家法律监督机关、司法制度的重要主体和法治建设的重要参与者，充分履行检察职能，积极推动基层社会治理走向法治化，是检察机关贯彻落实全面推进依法治国战略的必然要求。

（三）检察机关参与基层社会治理是检察履职防范社会风险的必然要求

进入新时代，全面建成小康社会进入决胜阶段，中华民族百年复兴的伟大目标近在咫尺，中国特色社会主义事业取得了无与伦比的成就，呈现出前所未有的美好未来和光明前景。但同时，随着世情国情党情的深刻变化，经济发展步入新常态，国际形势波谲云诡，改革发展稳定任务艰巨繁重，这些都使得新时代风险隐患增多、挑战加大，防范化解重大风险成为了新时代的一项艰巨任务。随着经济和社会转型发展的急剧变化，社会矛盾不断爆发，经济领域特别是金融领域风险不断向司法领域传导等问题日益突出，其突出表现就是刑事犯罪长期高发。“检察权作为一种常态化的国家反应，保障和促进生活共同体安全、及时应对各种风险管理问题是其一项重要的任务。”[3]打击刑事犯罪，维护社会和谐稳定，以司法手段防控化解重大风险，维护经济转型发展的良好秩序，是检察机关的重要职责。

（四）检察机关参与基层社会治理是维护社会公共利益和保护弱势群体的必然要求

基于对公权力天然具有的强制性和扩展性特征的认识，现代法治理论普遍认为，应加强对公权力运行的监督制约，检察权就是因这一需要而产生的，是对公权力进行监督制衡的权力。正因如此，检察机关不直接救济私权利，而是通过监督公权力运行，保护社会公共利益和国家利益，并通过监督公权力行使实现私权利救济。[4]从司法实践来看，检察机关对弱势群体的保护，主要是通过办理具体案件，运用侦查监督、公诉、民事行政检察等司法职权，对侦查、审判以及行政机关执法活动进行监督，从而实现对公民、法人或其他组织合法权益的救济。对社会公共利益的维护，当前则是集中体现在公益诉讼方面。随着民事诉讼法、行政诉讼法等法律的修改，我国公益诉讼制度随之诞生。当前司法实践中，检察机关办理的公益诉讼类案件90%以上都是行政公益诉讼，即检察机关通过诉前检察建议等诉前程序，有效督促行政机关正确履行职能，维护国家和社会公共利益。由此可见，检察权通过对公权力进行监督，有效防止和及时纠正公权力越界、越位损害公民、法人的权利或国家利益、社会公共利益的情形，确保公权力不偏离依法行使的运行轨道，这本身就是现代社会治理的应然要求。

（五）检察机关参与基层社会治理是继承和发展“枫桥经验”的必然要求

上世紀六十年代发源于浙江省诸暨市的“枫桥经验”，经过长期发展，已成为我国基层社会治理的典范。“检察机关参与社会治理的历程很大程度上是检察机关参与和对接‘枫桥经验的过程，其经历了由小变大、由弱变强、由零散到系统的演变过程。”[5]从最初的贯彻“少捕慎杀”方针，到“打、防、教、管”于一体的社会治安综合治理经验，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的调解经验，检察机关都是重要的参与主体。在这期间，检察机关主要依靠党委政府，立足检察办案职能，通过办理信访申诉案件，开展犯罪预防警示教育和普法宣传活动等途径，发挥了在维护社会治安综合治理方面的重要作用。特别是在2009年以后，各地检察机关相继设立了直接派驻乡镇的基层检察室，在进一步延伸法律监督的触角，积极参与基层社会治理方面打造了基础平台。进入新时代后，特别是2018年11月在浙江绍兴举行的纪念毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”15周年大会后，继承和发展“枫桥经验”，既是各级党委政府推进社会治理现代化的基本遵循，也是检察机关参与基层社会治理的必然选择。

二、乐清市人民检察院参与基层社会治理的“巡回检察”工作实践

（一）重点打击和化解矛盾相结合，确保社会和谐稳定有序

基层社会治理是一项系统性工程，涉及内容繁杂，面临的形势也较为复杂，而打击刑事犯罪，维护社会和谐稳定，提升人民群众的安全感，无疑是检察机关的首要任务和司法实践中的重要工作内容。如乐清市检察院近3年来，平均每年办理审查逮捕案件1534件2151人，审查起诉案件2400件3331人，有效打击各类刑事犯罪，有力维护基层社会的和谐稳定。尤其是2018年以来，通过深入推进扫黑除恶专项斗争，2年共办理审查逮捕“套路贷”、把持基层政权、欺行霸市等涉黑涉恶案件183件469人，审查起诉118件600人;监督公安机关立案8人，追诉漏犯11人。[6]一批严重危害基层社会稳定的黑恶势力犯罪案件得以集中快速办理，为推进基层治理营造了良好的法治环境。此外，在立足办案的基础上，乐清市检察院还注重运用恢复性司法工作理念弥补社会创伤，修复社会关系。通过成立工作室，组建基层司法调解队伍，采用检调对接、公开审查、司法救助等方式，2年共促成因邻里纠纷等引发的轻微刑事案件达成刑事和解128件，不起诉713人，办理司法救助案件42件，有效化解因刑事犯罪引发的社会矛盾，促进社会和谐。

（二）维护司法公正和维护社会公共利益相结合，有效提升人民群众对社会公平正义的获得感

检察机关对公权力进行监督，防止和纠正公权力履行不当从而损害公民权利和社会公共利益的情形，实现依法治权，维护司法公正，这也是现代社会治理模式由管理型向治理型转变的必然要求。“检察机关参与社会治理的主要方式是通过行使侦查监督权、公诉权、诉讼监督权等方式对审判和执行活动、侦查活动、刑罚执行活动以及刑事强制措施、行政执法活动进行监督，通过检察职能的开展，促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为。”[7]如乐清市检察院近两年共监督公安机关立案34件55人，撤案10件12人，追捕追诉漏犯62件121人;提出刑事抗诉18件，发出刑事再审检察建议7件;纠正“判实未执”、减刑不当、强制医疗不当、财产刑执行不当、社区矫治监管不当、脱管漏管等刑罚执行活动违法300余人;办结民事生效裁判监督案件55件，对120件环保类非诉行政执行案件开展专项检查，立案行政非诉执行监督案件10件，发出检察整改建议22份;应当立案而未立案、不该立案而立案、侦查活动违法、刑事、民事审判、执行活动违法等情况得到有效监督。对于公共利益的保护，则以公益诉讼制度全面推行为契机，综合运用诉前程序、支持起诉、督促起诉、行政执法监督等手段，积极参与社会公共利益保护的治理。如乐清市检察院近两年共立案办理生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全、英烈荣誉保护等五大领域行政公益诉讼案件335件，刑事附带民事公益诉讼案件4件，社会公共利益的司法保护质效明显。

（三）因地制宜和注重特色相结合，积极打造多位一体的立体化工作平台

由于职能设置等原因，基层站所少、与基层一线对接的平台缺乏，一直是检察机关参与社会治理的一个短板，如乐清市检察院仅在柳市镇设有派驻检察室。与行政机关、公安、法院等单位相比，检察机关与基层社会相对远离，这也是基层人民群众长期以来不怎么了解检察机关职能的一个重要原因。如何有效延伸检察触角，向基层社会拓展法律监督职能，是基层社会治理现代化转型过程中检察机关面临的重要课题。乐清市检察院于2018年初出台“巡回检察”工作办法，以“巡回检察为民司法”为检察党建服务品牌，以“网格+检察”的方式组建25支覆盖全市各乡镇街道的巡回检察组，建立对全市各乡镇街道专人定点定期网状联系工作机制。同时，根据乐清本地实际情况，有针对性地在各主要片区设立特色检察工作站点。如围绕服务和保障“两个健康”先行区建设，在民营经济发达的柳市片区，联合全国知名企业正泰集团设立派驻该集团的“知识产权检察工作站”，并以点带面加强对全市经济领域创新成果的法律保护。在服务基层促发展方面打造点对点平台，进一步完善了位于基层检察室的“农村干部犯罪预防基地”，增设涉企犯罪预防基地。在推进生态环境检察和公益诉讼检察工作中，在乐清北部雁荡片区，根据国家5A景区重点保护的需要，在雁荡山管委会设立生态检察工作站。

（四）司法公开和普法宣传相结合，有效提升司法公信力和法治教育效果

新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在全面推进依法治国的当下，这一主要矛盾则集中表现为人民群众对司法公正和司法公信力提出更高的要求。“阳光是最好的防腐剂”，推进司法公开是新时代高质量司法工作的必然要求，也是提升司法公信力的有效途径。乐清市检察院成立了“巡回检察”工作组，除定期向人大代表、政协委员通报检察工作外，还通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员及基层村干部等代表直接参与监督重点案件办理，将司法公开延伸至办案过程，检察公信力明显提升，同时还收到了直接向基层“以案释法”的良好效果。仅2019年在全市各乡镇举办不捕不诉案件公开听证、公开宣告会29次，涉及案件达36件47人。此外，立足检察办案，加强重点人群、重点领域的犯罪预防和治理工作，也是检察机关落实普法责任的一条重要途径。如乐清市检察院联合该市教育局出台文件，在全市25个乡镇街道45所主要中小学举办“法治进校园”系列巡讲活动，犯罪预防教育覆盖近万人。

三、检察机关参与基层社会治理存在的问题及原因分析

（一）对检察机关参与基层社会治理的认识存在误区

当前，由于对检察机关及其职能不了解，基层人民群众以及部分基层职能部门的工作人员对检察机关参与基层社会治理，在认识上还存在一些误区。如前文所述，检察机关长期以来与基层社会相对远离，检察工作较为神秘的认识在基层群众中还较为普遍存在。实践中，不仅普通群众不了解检察机关及其职能，很多基层人大代表、政协委员对检察机关的职能也缺乏相应的了解，检察机关参与基层社会治理的群众基础较为薄弱。此外，部分基层职能部门工作人员对检察机关参与基层治理工作职责也存在认识误区，这一问题突出表现在处理信访问题上，一些职能部门工作人员将涉法涉诉信访事项和普通信访事项混同，在检察机关深入基层走访时，将普通信访事项向检察机关提出，要求或希望检察机关帮忙化解相关矛盾。在检察机关内部，部分检察人员对检察机关参与社会治理的职能边界也存在认识不清的问题，特别是对利用法律咨詢培训、法治宣传教育功能、行政辅助功能等非司法化手段解决社会治理中存在的问题，实现跨界治理，尚有一定的争议。

（二）基层检察执法监督体系不健全

作为国家的法律监督机关，对执法部门进行监督，督促其依法、规范执法，是检察机关的基本职责。但从实践来看，“检察机关长期在乡镇缺乏固定的‘阵地，没有派驻相应的机构和力量，导致乡镇行政执法活动监督主体力量分散，监督手段和监督力度不够。”[8]同时，作为被监督者，不愿被监督、被动监督，甚至抵触监督是其天性。实践中，基层执法部门在面对检察机关监督时，同样也存在上述问题，检察机关推动健全基层检察执法监督体系的努力，往往会遇到较大的阻力。如近年来，全国各级检察机关在积极推进的对公安派出所派驻检察制度，旨在通过提前介入、引导取证等方式，促进派出所提高办案质量，有效打击犯罪，同时通过把法律监督触角延伸到基层，促进派出所规范执法活动。但从实践来看，这一制度推进起来阻力较大，工作质效不明显。

（三）在犯罪预防方面的协同性不够

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。这一制度的优势在于，明确了所有执法机关的普法责任，为各执法机关立足自身工作实际，开展丰富多彩、有特色、有针对性的普法工作提供了可能，为推动全民普法提供制度保障。但同时，普法主体的多元化也极易造成各普法主体各自为战，普法工作重叠的问题，有的甚至会给普法对象造成负担。如乐清市检察院联合该市教育部门开展“法治进校园”系列巡讲活动时就发现，由于各普法主体之间沟通协作不够，一家学校重复上法治教育课的问题普遍存在，部分学校反映一定时间内要先后安排检察院、法院、公安、司法局等部门的法治宣讲课，原本提高学生法治意识的法治宣讲课，反而成为了普法对象的负担，使得普法工作的效果打折。

（四）信息化等新型手段运用不足

随着互联网的普及和以网络为载体的新媒体应用的井喷式发展，网络正以开放、包容的姿态迅速成为大众信息交流的重要平台。互联网时代，平台治理的多元化和动态化，使得社会治理的格局受到深刻影响。“‘互联网+背景下，强化智慧检察应用，提高检察监督环节‘枫桥经验的信息化水平，便成为当前迫切的课题。”[9]而从基层实践来看，检察机关对互联网的应用主要以检察宣传和普法为主，检察环节互联网应用手段单一，信息化水平不高等问题还普遍存在，智慧检察建设亟需加强。

四、推进检察机关参与基层社会治理的对策建议

（一）精准把握检察机关参与社会治理的职能定位

检察机关的法律监督权是监督公权力的权力，同样也应该把准职能定位，不能越界越位，这是检察机关参与基层社会治理必须把握的职能边界。“检察机关以公权力监督为中心，以社会公共利益保护与弱势群体司法保障为两翼参与社会治理”，[10]这是检察机关参与社会治理的基本遵循。此外，检察机关还应立足监督职能，“延伸检察服务，以司法化方式解决非司法问题的治理方式为主，延伸法律服务的跨界治理方式为辅，形成科学有效的检察治理体系。”[11]在精准把握参与基层社会治理职能定位的基础上，检察机关还应加大宣传力度，让基层群众和基层干部了解检察职能，知悉检察机关参与基层社会治理的职能边界，及时厘清认识误区。

（二）完善基层检察执法监督体系

加大对执法机关基层站所的法律监督工作，充分发挥检察机关在推进依法行政，保护公共利益和国家利益方面的重要作用。完善对基层站所执法活动的监督机制，依托基层检察室和巡回检察工作组，建立监督线索收集、个案监督和专项检察相结合的工作机制，积极开展对公安派出所、人民法庭、司法所等基层站所司法、执法活动的监督，重点纠正司法不公、執法不严等问题。积极推进行政公益诉讼，监督纠正行政机关违法行使职权或者不作为，及时救济受到侵害的国家利益或者社会公共利益，充分发挥行政公益诉讼在促进国家机器有效运转、补充行政监管体系漏洞、重构社会公共秩序等方面的独特作用。

（三）提升普法工作协同性

在落实“谁执法谁普法”责任的基础上，进一步加强检察机关与法院、公安、司法等部门的沟通协作，制定相互协调配合、分工明确的普法工作规划和实施细则，不断提升普法工作的协同性。同时，积极加强与律师、企业等社会组织的合作，推进形成参与主体多元、责任明确、特色鲜明又符合基层实际的普法工作格局，切实推进全面普法。

（四）推进基层社会治理网格化和信息化

进一步完善巡回检察工作机制，通过“巡回检察”工作组促进检力下沉至基层，延伸检察机关参与基层社会治理的触角。进一步完善检察机关“公益诉讼和诉讼违法举报中心”这一平台，实现与市长热线、政法综治网格平台、行政执法与司法衔接平台等信息资源平台的对接，完善线索收集、分类梳理、排查等工作机制，完善检察机关参与社会治理的信息收集和大数据研判平台，建立“互联网+”检察机关参与基层社会治理工作模式，用网络化、信息化手段提升检察机关参与基层社会治理的质效。

注释：

[1]参见程曙明、林越坚、陈文雅：《检察机关参与社会治理的定位及路径思考》，《人民检察》2017年第17期。

[2]中共中央宣传部：《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社2019年版，第95页。

[3]王由海：《“枫桥经验”视野下检察机关参与基层社会治理的路径》，《法治社会》2019年第3期。

[4]参见谢鹏程：《检察规律论》，中国检察出版社2016年版，第88-90页。

[5]同前注[3]。

[6]相关办案数据均来源于《乐清市人民检察院工作报告》。

[7]同前注[1]。

[8]同前注[3]。

[9]同前注[3]。

[10]同前注[1]。

[11]同前注[1]。