新中国成立70年来职业教育产教融合制度的变迁与展望

[摘要]产教融合是教育与生产劳动相结合在教育领域的集中表现。新中国成立后，发扬解放区办学经验，党和国家一直非常重视职业教育的产教融合。伴随着经济体制的变革、社会生产力水平的不断提高，产教融合的表现形式不断演进，先后经历了传统计划经济体制下的学校办工厂、工厂办学校，有计划的商品经济体制下的校办工厂、以产养校，市场发挥资源配置基础性作用下的产教结合、校企合作，市场发挥资源配置决定性作用下的产教融合、校企合作等几个阶段。未来，我国产教融合应由简单结合走向深度融合，从职业教育迈入高等教育，从校企双元走向多元治理，从政策引领走向法制保障。

[关键词]新中国成立70年;职业教育;产教融合;校企合作;制度变迁

[作者简介]曹晔（1963- ），男，内蒙古丰镇人，天津职业技术师范大学职业教育教师研究院院长，教授。（天津  300222）

[基金项目]本文系2015年国家哲学社会科学一般项目（教育学）“应用技术型高校标准体系研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA150055）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）19-0019-07

教育与生产劳动和社会实践相结合是党的教育政策的重要组成部分，是马克思主义教育思想的重要内容。在各级各类教育中，职业教育与生产劳动和社会实践的联系最为紧密、最为密切。新中国成立以来，党和国家非常重视职业教育与产业融合，尽管产教融合的形式在不同时期有所不同，但它一直是新中国发展职业教育的重要制度之一。总的来看，我国职业教育产教融合与国家经济体制改革和经济发展阶段息息相关，在传统计划经济体制下经历了学校办工厂、工厂办学校，校办工厂、以厂养校两个阶段;在有计划的商品经济阶段经历了产教结合、校企合作;在社会主义市场经济体制下经历了校企合作、工学结合，产教融合、职普同构两个阶段。

一、计划经济体制下的产教融合

（一）专业依托厂矿、实习须有工厂

新中国刚成立时，百废待兴，由于多年的战争创伤，大约有400万失业人员需要安置。同时，旧中国文化落后，文盲充斥，80%的人是文盲，按照《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，在“有计划、有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育”的教育方针指导下，学习苏联的教育模式，将旧中国的职业教育改称为技术教育，在安置失业人员培训机构的基础上建立技工学校，初步建立起新中国的中等职业教育。开展职业教育需要加强实践教学，而新中国刚成立各方面都需要建设经费，因此在办学中突出产教结合和校企合作。对于中等技术学校，要求依托企业办学。例如，1953年，高等教育部印发的《关于中等专业学校设置专业的原则的通知》规定“各校所设专业，应与学校附近有专业性质相似的工厂、厂矿和其他企业机关为依据”，并且要求生产实习必须在企业进行;1954年7月，高等教育部制定的《高等学校与中等技术学校学生生产实习暂行规程》《中等工业学校在教学实习工厂内进行教学实习的办法的通知》和《发布中等农业、林业学校教学实习条例的通知》等文件中指出，工科类的教学实习须在教学实习工厂或企业中进行，农、林专业的教学实习须在农场、牧场、林场、实习工厂、附属兽医院中进行。需要指出的是，一方面，当时我国国民经济实行高度集中的计划经济体制，企业是政府的附属，办学体制是政府统一管理和各部门配合;另一方面，新中国成立之初，政府对学校投入有限，学校人才培养必须依托企业来完成实践教学。因此，指定一些企业作为学校的实习工厂，成为一种必然选择。

（二）学校办工厂、工厂办学校

我国从1952年开始编制实行五年计划，1957年顺利完成了第一个五年计划，全国形势一片大好，加之人民群众对美好生活的向往，1958年我国各行各业开始了“大跃进”，教育领域的“大跃进”就是调动多方力量办学，以解决办学经费、办学场所的不足，具体体现在两个方面：一是改变办学体制，实行两种教育制度和半工半读教育;二是各行各业办教育，学校办工厂、工厂办学校，自给自足。1958年1月31日，毛泽东同志在《工作方法六十条（草案）》中提出：“一切中等技术学校凡是有可能的，一律试办工厂或农场，进行生产，做到自给或半自给。”学校办工厂、工厂办学校不仅实现了教育与生产劳动相结合，而且把生产劳动与教育教学有机结合，加强了实践教学，培养了学生的劳动观念;既解决了教育经费的不足，也有针对性地培养了企业急需的人才，实现了教育供给和产业需求的对接;既满足了职业教育产教融合的需要，也为社会提供了产品，丰富了社会产品供应。

这一时期，从早期的职业教育依附企业厂矿举办学校，到后期的学校办工厂、工厂办学校，有效解决了发展教育所需的办学经费和发展经济所需的人才两大问题，不仅实现了教育与生产劳动相结合，而且实现了教育与生产相互支持和共同发展。学校办工厂解决办学经费不足，缓解社会产品短缺的矛盾;企业办学校扩大教育资源，推动工农教育，缓解人才供给严重短缺的矛盾。但是，十年“文革”浩劫，职业教育遭到严重破坏，技工学校变为工厂，中等技术学校几乎消失殆尽。

（三）校办工厂、以厂养校

党的十一届三中全会以来，全党工作中心转移到经济建设上来，我国进入一个新的历史时期，职业教育也进入一个快速发展的新阶段。1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上的讲话中指出：“现代经济和技术的迅速发展，要求迅速提高教育质量和教育效率，要求我们在教育与生产劳动相结合的内容上、方法上不断有新的发展。”这一时期，一方面，经济的快速发展需要各级各类人才;另一方面，十年“文革”对教育的破坏致使人才出现了断层，人才供求的严重失衡使职业教育迎来了快速发展的黄金期。同时，这一阶段国民经济仍处于计划经济体制时期，但国家开始了经济体制和教育体制的改革，从1984年开始实行有计划的商品经济体制，国有企业开始改革，乡镇企业和民办企业快速崛起，政府管理方式也在变革，企业作為政府的附属的关系开始松动。在经济体制改革不断深化、政府和企业关系出现新的变化的背景下，完全依托政府的行政力量实现校企合作越来越不适合时代的要求，新建学校，尤其是改革开放以后在传统体制之外建立的农村职业学校，依靠行政手段推动校企合作越来越难，因此学校建立校办工厂逐渐成为实践中的重要举措。当然，学校建校办工厂仍然体现了穷国办大教育的要求，以至于实践中总结提炼出“校办工厂、以厂养校”的普遍经验。1986年11月，《劳动人事部、国家教育委员会关于颁发技工学校工作条例的通知》中指出：“学生的生产（业务）实习，可以在校办工厂实习，不具备校办工厂的，也可以到工厂实习。”1989年5月，《劳动部关于技工学校深化改革的意见》中提出：“建立实习工厂（场）的学校要进一步充实和完善实习条件，还没有建立的学校要限期建立，难以建立的学校要建立必要的实验和模拟设施，强化训练学生操作技能。”

当然，现实中也开始积极探索校企合作的新路子。1986年6月，国家教育委员会等三部委印发了《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职工技术教育发展的意见》，要求对口的企业积极参与职业教育，接纳师生进厂生产实习和实践，熟悉企业生产过程，加强岗位培训，培养学生较强的实践动手能力，有条件的企业先行先试，总结经验，逐步推广。

这一时期，由于经济体制改革前僵化的计划经济体制导致产品短缺，许多产品实行供给制。十一届三中全会之后，经济体制改革和对外开放的步伐加快，极大地解放了社会生产力，人民群众的需求快速增长，但整个国民经济仍实行有计划的商品经济，许多物资仍处于短缺状态。校办企业既能解决学生实习问题，也能为社会提供产品，一举两得，有比较好的生存和发展空间。同时，职业教育发展规模和质量不能满足经济快速发展与人民群众接受职业教育的需求，迫切需要解决经费问题来扩大办学规模，提高办学质量。依托专业办产业、办好产业促专业成为解决这一问题的重要途径，发展校办产业、以厂养校成为这一时期产教融合的重要形式。

二、市场经济体制下的产教融合

（一）产教结合、校企合作

进入20世纪90年代后，国家开始建立社会主义市场经济体制，加快经济体制改革，实行政企分开。国有企业适应市场经济体制的要求开始转制，逐步成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营主体。政府对企业进行宏观管理，难以单纯采用行政命令的手段来管理，职业教育与企业的关系发生质的变化，必须按照市场经济平等协商、互利共赢的原则来重新构建新型的校企合作关系。当然，经济体制改革是渐进的，国有企业改革也并非一蹴而就，因此产教融合在经济体制改革初期采取两条腿走路的办法。1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》要求职业学校和培训中心应根据需要和可能，积极发展校办产业，办好生产实习基地，提倡产教结合。也就是说，发展校办工厂仍是重要渠道，但提出实行产教结合。1993年，《中国教育改革与发展纲要》也明确提出产教结合，要求各级各类职业学校要主动地适应市场需要和当地建设，在政府政策支持和引导下，树立大职教的观念，充分利用社会资源，开展联合办学，走产教结合的路子，拓展办学思路，更多地利用贷款发展校办产业，利用社会资本增强学校自我发展、自我提升的功能，逐步做到以厂（场）养校。在实践中，职业学校提出了“依托专业办产业，办好产业促专业”的改革发展经验。1996年9月1日实施的《中华人民共和国教育法》中规定“职业学校、职业培训机构开展职业教育应当实行产教结合，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者，为本地区经济建设服务”，以法律的形式明确了产教结合的地位。在世纪之交，我国加大了国有企业改革力度，开始大规模减员增效，企业办学活力显著增强，同时大量的民营企业走过了资本积累的初期，规模实力不断壮大，现代企业数量开始增多，校企合作的条件逐步改善。2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求“企业加强与职业学校的合作，与学校开展多种形式的联合办学，为职业学校提供实习场所和设备以及兼职教师，也可在学校建立研究开发机构和实验中心，依托学校对职工开展‘订单培训”，在产教结合的基础上提出了校企合作。

總之，适应社会主义市场经济体制改革的要求，企业逐渐成为独立的法人和市场经济的主体，计划经济体制下政企不分、依靠行政命令等手段维系的学校和企业关系不复存在，取而代之的是建立在平等互利基础上的校企合作关系。尤其是1998年国务院机构改革，把大量的部门或行业办的中高等职业学校下放到地方，使得产业和教育、学校和企业的行政隶属关系发生重大转变，需要重新构建新型关系，产教必须结合、校企必须合作成为职业教育发展的共识。

（二）校企合作、工学结合

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有企业减员增效逐步展开并取得了明显成效，民办和外资企业不断增多，企业现代化进程加速，社会经济快速发展，对劳动力的数量和质量提出了新的需求。一方面，适应国家工业化和城镇化建设的需要，农村大量剩余劳动力得以有效转移，经过多年的转移，出现了刘易斯拐点，2002年开始东南沿海地区出现了民工荒和技工荒，国家加大了对职业教育和培训的支持力度;另一方面，现代企业开发人力资源的能力不断提升，对技术技能人才也提出了新的要求。正是在这样的背景下，我国职业教育一改以往“校办企业、以厂养校”的做法，与世界职业教育接轨，提出了校企合作、工学结合的培养模式。2005年11月，《国务院关于大力发展职业教育的决定》中强调大力推行工学结合、校企合作的培养模式。2006年3月，《教育部关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》要求职业教育要密切与行业企业的联系，依靠行业企业办学;要加强校企合作来推进人才培养模式的根本性转变;加强与生产劳动和社会实践相结合，使传统的以学校和课程为中心的培养模式向工学结合、校企合作模式转变。

这一时期，校企合作、工学结合不断深化，集团化办学、订单培养、联合办学、前校后厂、前店后校、校中厂、厂中校等落实校企合作、工学结合的具体形式不断增多。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布，在进一步强调推行工学结合、校企合作、顶岗实习培养模式重要性的基础上，为了有效调动企业参与的积极性，鼓励各地制定和完善促进校企合作办学的规程，从制度化的角度来推动校企合作。2011年6月，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》要求进一步规范和指导行业在校企合作中发挥应有的作用。与此同时，一些地方政府和行业部门也相继出台了促进校企合作的法规。例如，市级层面，2009年3月1 日宁波市人民代表大会常务委员会审议通过《宁波市职业教育校企合作促进条例》，同时宁波市政府还出台了实施办法;省级层面，2012年4月18日河南省人大审议通过《河南省职业教育校企合作促进办法（试行）》;行业层面，2011年北京市教育委员会、北京市交通委员会联合制定下发《北京市交通行业职业教育校企合作暂行办法》。这些条例和办法对政府、学校与企业的职责、权利、义务都做了明确规定，校企合作有了法规性的保障。在地方实践的基础上，2019年教育部等六部门印发了《职业学校校企合作促进办法》，标志着国家层面的法规建立，校企合作全面走向了制度化。

这一时期，我国国有企业经过90年代中后期以来的改制、改组，逐步建起了现代企业制度，许多民营企业完成了资本原始积累，发展成为现代企业，加强人力资本开发成为加快现代企业发展的重要内容。同时，随着我国制造业大国地位的形成和确立，农村劳动力转移出现了刘易斯拐点，意味着劳动力市场上技能型人才不能满足现实需求，迫切要求大力发展职业教育。而扩大职业教育规模必须解决教育资源不足的问题，校企合作、工学结合、半工半读的培养模式把解决教育资源不足和企业用工需求有效地结合起来，实现了双赢，这也是2005年国家提出“工学结合、校企合作”的原因之一。校企合作、工学结合不仅成为职业教育的基本教学制度，也意味着中国职业教育与世界接轨，中国特色、世界水平的现代职业教育正在形成。

三、新时代产教融合职普同筑

（一）企业主体、校企双元

人力资源开发是现代企业重要的职能之一，企业也是重要的教育资源。经济越是发展，教育和经济的联系就越紧密，企业和教育的融合就必然加深。在传统计划经济体制下，国家作为资源配置主体，社会资源由国家分工明确的各个部门有计划按比例来配置，各个部门各行其职，各自按照自己的管理职能来培养自己所需要的人才。也就是说，职业教育和高等教育按照“谁办学、谁受益”的原则分布在各个部门进行管理，各部门各行业按照分工理论，把企业开发人力资源的功能集中分配给本部门管理的学校和培训机构来完成，以专业化的形式来提高办学效率，结果企业的人力资源开发职能逐渐丧失。而在市场经济体制下，市场在资源配置中发挥基础性作用，传统的计划经济体制下的部门管理逐渐向市场经济体制下的行业管理过渡。1998年以来，国家多次进行政府机构改革，取消了许多部委，他们管理的学校随着管理体制的变革也下放到地方管理。国家部委变为行业组织，传统的国家各部门办学就应变为行业企业办学，企业作为办学主体必然被提上议事议程。同时，随着我国市场经济体制改革的不断深化，现代企业制度日趋成熟，企业开发人力资源的能力已经具备，企业作为办学主体也必然被提上议事日程。正是在国民经济管理体制变革这一大背景下，2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中旗帜鲜明地提出企业也是重要办学主体，职业教育要回归企业，企业也是职业教育办学的一元，职业教育必须构建双元办学主体的格局，办学模式也要从校企合作逐渐走向校企协同育人。

（二）产教融合、职普同构

2013年，党的十八届三中全会胜利召开。这次会议是一次深化改革的会议，再一次吹响了新一轮改革前行的号角，提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的科学论断，要求政府进一步简政放权，充分发挥市场的力量，这为产教融合和校企合作提供了宽松的政策环境。迈入新时代，国家提出了一系列重大战略举措，迫切需要科技和教育的支撑。我国教育经过多年的不懈努力，已经建成世界上规模最大的教育体系，并正从大众化教育迈向普及化教育，职业教育和高等教育每年就业的毕业生占城镇新增就业劳动力的70%以上。教育不仅仅是教书育人的问题，也事关国家人力资源开发和配置的重大问题，已从边缘走向经济社会的中心，教育与产业必须改变“兩张皮”现象，走向相互支持、融合发展的新阶段。党的十八届三中全会就明确要求加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。2014年5月2日，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出了企业作为重要办学主体的科学论断，并对职业教育产教融合提出多方面的要求，强调研究制定促进校企合作办学的有关法规和激励政策。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，提出“深化产教融合，着力提高高校对产业转型升级的贡献度”。2017年12月5日，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》）站在国家人力资源开发和教育综合改革的高度来推动产教深化融合，并指出用10年左右时间，使教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局总体形成。配合《意见》的实施，教育部等六部门出台了《职业学校校企合作促进办法》，两个文件形成组合拳，共同推动产教和校企深度融合与合作共赢。

我国高等教育从1999年扩招以来，招生规模从1998年的108万人，扩大到2018年的近791万人，每年职业院校和高校毕业生大约1300万人，高校毕业生的就业问题越来越成为当前就业工作的首要问题。同时，2008年国际金融危机以来，我国经济从高速发展转变成当下的高质量发展，产业转型升级成为经济工作的重心，高校如何支持区域经济发展和人的全面发展被提上议事日程。在这一背景下，2014年国务院提出地方高校转型发展、培养应用技术人才的命题，而应用型人才的培养离不开工作场所教育，产教深度融合、校企合作必然从职业教育走向高等教育，以及整个教育领域。

四、产教融合制度演变趋势

新中国成立以来，伴随着职业教育和经济社会的发展，我国职业教育产教融合大致经历了双主体办学、校办工厂（农场）、产教结合、校企合作、产教融合五个阶段。其中，校企双主体办学是基于解决学校办学经费和企业技术技能人才严重不足而开展的;校办工厂既是计划经济体制下学校封闭办学、自我发展、自我完善的一种延续，也是国有企业转制难以参与办学的客观现实的反映;产教结合是发展市场经济的产物，要求企业和学校从计划经济体制下依靠行政手段的结合迈向平等互利的合作;校企合作既是世界职业教育普遍遵循的规律，也是中国职业教育走向成熟的标志;产教融合既是产业转型升级的要求，也是技术复杂化、岗位综合化、生产智能化的结果。总之，不同历史时期，产教融合的形式是多种多样的，但都是教育与生产劳动相结合、培养应用型人才的客观要求。产教融合形式的多样化和多变化，反映了其内涵非常丰富。但就发展现状来看，目前的产教融合制度还存在着认识不到位、企业参与度不高、结合层次较浅、实现途径有限、缺少法律保障、缺乏监督机制等问题。要保障产教融合的有效实施，还要在政府进一步出台相关政策加大支持引导力度的基础上，建立完善相关法律法规，破解产教融合的体制机制障碍，建立相应的组织机构，完善相应的监督体系。从国内外职业教育产教融合的实践与发展变化趋势来看，未来我国职业教育产教融合应加强以下几方面的工作。

（一）由简单结合走向深度融合

尽管国家出台了一系列深化产教融合、校企合作的政策与法规文件，但这些文件落到实处还需要做出艰苦的努力。受体制机制等多方面因素的影响，2005年至今我国职业院校和企业间的合作主要仍是人员交流、顶岗实习、职工培训等，还处于一种浅层次合作状态，企业作为重要人力资源开发主体的作用还没有充分发挥出来。进入新时代，国家提出产教融合，“产教融合”是较“产教结合”更高一层的形态，是表达产业与学校关系更加紧密且共在一个平台上相互影响的形式，“是两类具有高度互补性资源之间的全要素、全方位的集成整合和一体化合作”①。“融合”是教育要素和产业要素的共享共用，是校企建立起相互支持、相互渗透的体制机制，最终达到人才培养、产业发展的和谐共赢。近年来，国家积极倡导的集团化办学、现代学徒制、产业学院是产教融合实现形式的有效探索，在实践中还要进一步加大探索力度。政府在这一过程中要做的则是加大政策支持的力度，引导产教双方由简单结合走向深度融合。

（二）从职业教育迈向高等教育

长期以来，产教结合多指职业教育领域，高等教育一般提产学研结合。产教结合可分为宏观、中观和微观三个层次，即产业与教育的结合，学校人才培养与行业企业需求相结合，学校教育教学活动过程与实际生产经营过程相结合。而产学研结合一般指产业、学校、科研机构相互配合，以产业发展需求为导向，企业、学校和科研机构发挥各自优势，建立起研究、开发、生产一体化的运行机制，形成综合优势，使科研成果实用化、产业化。国务院提出深化产教融合，不仅指职业教育，也包括高等教育。《意见》指出，要引导高等学校的工程技术研究选题来源于企业生产一线的实际需求，与行业骨干企业、中小微创业型企业密切合作、协同创新。产教融合不仅仅是一个教育问题，更是一个重大的经济问题和民生问题。《意见》指出，产教融合要建立起“政府—企业—学校—社会”四方协同机制，促进经济社会协调发展，融入经济转型升级各环节，贯穿人才开发全过程。

（三）从校企双元走向多元治理

实践证明，产教融合是一个复杂的系统工程，随着政治经济、文化社会、体制政策的变化，职业教育产教融合的表现形式也在不断发展变化。总的来看，传统的计划经济体制下，政府单方力量主导，职业教育产教结合的形式比较单一，50年代依附企业建学校，60—70年代学校办工厂、工厂办学校，80—90年代校办工厂、以厂养校，形成了“产教结合、产教并举、以教促產、以产养教”的良性循环，营造了良好的产学结合氛围，这些都是在生产力水平低下的情况下，借助计划经济体制的行政力量或手段发展职业教育产教融合的有效形式。进入90年代后期以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，在市场力量的推动下，我国产教结合的形式表现为多样化、多元化。例如，工学交替、订单培养、冠名班、顶岗实习、教学工厂、引厂入校、引校入企、厂中校、校中厂、前校后厂、前店后校、校企联合建实训基地、企业办学、集团化办学、现代学徒制、产业学院等多种形式，不仅展示了产教融合不断深化的历程，而且参与主体也从校企双元合作走向了多元治理。可见，随着职业教育改革与发展的不断深入，产教融合的形式将更加灵活，主体将更加多样。探索灵活多样的办学形式、多元办学主体、多方共同治理，是产教双方从平面结合迈向深度融合的必然要求。

（四）从政策引领走向法制保障

新中国成立以来，尤其是进入新世纪以来，国家出台了一系列促进职业教育产教融合的政策，但由于职业教育与职业世界是两个不同的领域，学校教育突出公益性，而企业强调营利性，“把两个属性不同的事物有效结合起来，需要相关的制度加以保障”②。目前调节职业教育和产业之间关系的唯一法律是《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》），但由于颁布的时间早，且是初次制定，只从宏观层面对企业和学校开展合作做了一些倡议性的规定，缺乏可操作性。一些学者认为，《职业教育法》内容过于笼统，“虽然涉及了学校、企业、个人等方面，但对法律通常需要明确的责、权、利对等要素，却没有具体明确的规定”③。而像德国、澳大利亚等职业教育较为发达的国家，对参与主体法律上的责、权、利都有严格的规定。最近中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过了《国家产教融合建设试点实施方案》，必将进一步推动产教融合的法制化建设进程，明确各个参与主体的法律地位，约束校企双方的行为，并建立相应的评价和监督体系，最终形成产教融合、校企合作强有力的保障制度。

[注释]

①王丹中.基点·形态·本质：产教融合的内涵分析[J].职教论坛，2014（35）：80.

②曹晔，刘宏杰.职业教育校企合作的利益分享机制及保障措施[J].职业技术教育，2016（13）：23.

③程方平.《职业教育法》十年再思考[J].教育与职业，2006（19）：20.