我国土地储备机构组织管理体系重构研究

贾宾+薛珂+王丽艳

摘要：土地领域一系列改革措施的出台，使我国土地储备机构面临新的发展要求。梳理我国土地储备机构组织管理体系现状，基于依法治国、制度变迁及交易成本视角分析土地储备机构组织管理困境，从政府职能转变、供给侧改革等五个方面对新时期土地储备机构组织管理体系重构的内在逻辑进行思考，进而提出明确土地储备机构职能、完善法律体系、统一土地储备决策机构、加强储备机构间网络化联系及合理设置土地储备机构部门等有效路径，提高土地储备机构管理效率。

关键词：土地储备机构，组织管理体系，制度变迁，交易成本

中图分类号：F293.2 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）10-0003-09 收稿日期：2016-09-01

1 引言

自1996年上海建立第一家土地储备机构以来，土地储备模式得到广泛推广和应用。土地储备机构在规范土地市场、加快城市建设等方面取得一定成效的同时，也存在诸多发展困境。2016年四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》进一步对土地储备机构职责予以厘清，明确将其统一划为公益一类事业单位。新的时代背景下，如何更好更快地实现土地储备机构管理方式的转变、重构土地储备机构组织管理体系，使其能够在优化土地资源配置，加强地方政府性债务管理及增加社会公共福利等方面发挥重要作用，是当前土地储备制度变革的研究热点。本文从依法治国、制度变迁及交易成本视角对我国土地储备机构组织管理困境进行分析，并结合新一轮改革措施探讨土地储备机构变革方向，进而探索土地储备机构组织管理体系的重构路径，使其更有效发挥公益性职能，促进城市经济、社会和生态的协调发展。

2 我国土地储备机构组织管理体系现状梳理

为了实现土地储备目标，如何有效设置土地储备机构及划分层级是土地储备机构组织管理体系的重要内容。通过对上海、北京、广州、武汉、杭州等代表性城市的土地储备机构比较分析，从两方面将现有土地储备机构组织管理体系进行分类。

2.1 按决策和领导机制划分

2.1.1 以上海市为代表的复合制组织管理体系

上海市土地储备机构组织管理体系相对完善，主要特征为分层次市区两级管理（见图1），多层面是指决策、管理和执行层面。决策层面中，市土地管理工作领导小组主要负责协调解决土地储备中重大问题。管理层面分为两级，第一级是国土房管局，负责指导土地储备体系的相关业务；第二级是区县土地管理部门，主要负责监督本行政区域内土地储备计划执行情况。执行层面也分为两级，第一级是上海市土地储备中心，是市政府设立的土地储备机构，负责本市区域范围内储备地块的前期开发；第二级是各区县政府设立和经市政府批准设立的其他土地储备专门机构。

2.1.2 以杭州市为代表的单一制组织管理体系

杭州市土地储备机构分两级进行管理，第一层级是土地储备体系的决策机构——杭州市土地收购储备管理委员会。它是由分管城市建设的副市长和副秘书长领导，委员会成员包括市政府的经济、计划、城建、规划、财税、土地管理等相关部门负责人，主要工作是指导和监督土地储备中心的工作并协调有关部门之间的关系。第二层级是土地储备执行机构——杭州市土地储备中心，其隶属于市国土房管局。相较于复合制组织管理体系，两级管理体制更有利于土地储备制度的顺利实施和政府对土地市场的调控。

2.2 按管理地域划分

我国土地储备机构按管理地域划分为单一机构制和多机构制。在市辖区、县范围内只设立一个土地储备机构来负责全域范围内的土地储备就是单一机构制。在初期，如大连、青岛、杭州等，较小的城市也大多采用此类形式，多机构制是指除了市政府设立市级土地储备机构之外，各区县设立土地储备机构，如北京、上海、广州等大城市。按照市区两级间有无隶属或指导关系，又可将多机构制分为两种，一种是两者间无明确隶属关系，二者可单独或联合实施土地储备，如上海；另一种是市级机构指导或监督区级机构工作，并委托其在本区范围实施土地储备工作，如北京、广州。

3 不同视角下我国土地储备机构组织管理现实困境

我国土地储备机构经历了从无到有再到逐步规范的过程，取得一定绩效成果，但组织管理方面亦存在许多问题，从依法治国、制度变迁及交易成本视角对我国土地储备机构组织管理困境进行分析。

3.1 依法治国视角——土地储备机构法律定位模糊

我国的土地储备制度经历了自下而上、由实践到理论的发展过程，长期以来缺乏法律层面的宏观指导与约束，从某种意义上讲其变革是建立在“良性违法”基础之上。在土地储备组织模式设置过程中，土地储备管理委员通常会作为土地储备的决策机构，土地储备中心作为执行机构。从法律关系视角看，土地储备管理委员负责管理或协调土地储备相关行政机构的，二者之间这种内部行政法律关系实质是宪政关系。在我国，较大市及以上人民政府设立的土地储备机构行使权力源于行政规章，理应视为委托，而其他各级地方政府设立土地储备机构的行为，应理解为是对上级行政机关决定和命令的执行。土地储备执行机构可看作是“具有行政权能的组织”，其权力来源并没有明确的法律支撑。严格意义上讲，我国土地储备执行机构的法律地位并不清晰，而全国性法律法规的缺失也一定程度上造成了土地市场的混乱。

3.2 制度变迁视角——土地储备机构职能定位偏离

随着土地储备制度的不断完善，土地储备机构的性质及职能定位也不断发生变化。（1）分散探索阶段（1996-2001年）。这一阶段土地储备机构性质有事业单位或公司法人，突出问题表现在缺乏全国统一的管理制度体系。（2）中央政府主导试行阶段（2001-2007年）。期间，《关于加强国有土地资产管理的通知》《土地储备资金财务管理暂行办法》等文件的出台，标志着土地收储进入了由中央政府主导的试行开展阶段。但城市土地的公有制本质和潜在价值的驱动，使得土地储备机构逐渐成为地方政府经营城市的工具，集管理者与经营者于一身。（3）全面推行阶段（2007年至今）。这一阶段突出特点表现为：制度体系已基本完善，机构管理更为强化，融资管理日益严格与规范；突出问题则表现为土地储备机构“低进高出”的运营模式有悖不以营利为目的的初衷，存在潜在金融风险。纵观土地储备制度自下而上诱致性的变迁历程，究其实质表现为土地储备机构在土地一级市场供地垄断地位的强化，由于我国财税体制的局限、土地财政依赖、地方债务管理和集体建设用地入市等因素制约，土地储备机构公益性职能的转变任重而道远。

3.3 交易成本视角——土地储备机构组织管理成本过高

从横向看，土地储备过程中涉及经济、计划、城建、规划、财税、土地管理等许多职能部门，城市土地储备的运作成本与各部门间的配合互动程度直接相关。从纵向看，各区（县）虽相继成立了土地储备机构，但职能性质却不尽相同，市、区两级机构间许多关系还没有理顺，当涉及到利益分配时会出现矛盾。土地储备的外部交易成本较高，究其原因主要有以下几点：土地储备制度实行时间较短，操作运行缺乏统一的规范；土地储备组织管理体系设置不尽合理、部门权责划分有待完善；实施土地储备部门权威性不够。

4 新形势下土地储备机构组织管理体系重构内在要求

新形势下，政府职能转变、供给侧改革、“多规合一”等政策的推动，使土地储备机构组织管理体系面临着更加深刻的变革。

4.1 在政府职能转变中回归公益性本质

长期以来，土地储备机构作为政府委托或授权的主体，既是土地储备过程中的政策执行者，又是资产经营单位，兼有政府职能和企业经营双重角色，而这种自相矛盾的角色定位，使得政府难以有效对土地市场进行宏观调控，受短期利益的驱动，实际工作中往往追求土地储备机构的自身利益，甚至将部门利益凌驾于公共利益之上。新一轮全面深化改革进程中，政府职能应当以公共利益最大化为宗旨，实现由管理型政府向服务型政府的转变，因此，应进一步强化土地储备机构管理，明确其在土地收购、储备和供应各个环节中的责任、权利和义务，促进土地市场健康发展。

4.2 在供给侧改革中优化土地供应结构

我国土地储备制度仍处于探索发展阶段，相关体系还不太完善，同时由于对土地财政的依赖，各地政府大多重视建设用地的储备和供应，即土地供应结构主要是以工业和居住用地为主，而生活性服务业设施用地、绿化生态用地等占比较少。近年来，由于粗放的土地利用方式致使城市环境不断恶化，以及城市无序扩张导致的经济效率低下等问题愈发明显。与此同时，我国经济进入新常态，中央提出要加快推进供给侧结构性改革，为经济持续健康发展寻找新动力，而土地要素作为国民经济发展的基础资源，理应积极配合宏观经济供给侧结构改革，通过制定差别化供地政策，改革供应方式，调整供地结构，规范土地储备，从而提升土地资源配置效率。例如，加大土地政策引导支持，鼓励创新，增加新产业、新业态用地供给；合理调整居住用地供给结构，加速过剩地区库存消化等。

4.3 在“多规合一”中促进部门协同合作

土地储备规划是对城市土地资源进行有效控制和统筹安排的专项规划。在“多规合一”背景下，土地储备规划的制定应结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划及其他规划。土地储备计划则应根据土地储备规划、城市近期建设计划以及土地市场现状与趋势等统筹编制（见图2）。编制方式有以下三种：一是以北京市为代表的多部门联合审批；二是以上海、广州等为代表的规划、计划审批结合；三是目前大多数城市采取的国土部门为主导。计划编制的科学性需要合理组织形式，应 “自下而上”“自上而下”相结合，加强各部门间的分工与协作，进一步完善与健全城市土地管理体系。

4.4 在投融资机制改革中构建多层次融资体系

快速城镇化进程中，由于土地储备机构立足稀缺的建设用地且兼具政府背景，使得“土地财政”和“土地金融”为土地储备机构的良好运营与城市发展提供了持续的资金支持。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》明确土地储备机构只能从事土地储备职能，其他诸如融资、基建等职能一律剥离。未来土地储备与城市发展过程中，投融资机制将面临新的机遇与挑战。一方面，要求进一步改革中央与地方的财权与事权的关系，逐步摆脱地方政府对“土地财政”的依赖；积极推动政府改革，促使地方政府更节约和有效地使用公共资金，并引导社会资本投入城市建设。另一方面，要求土地储备机构创新融资模式，构建高效的多层次融资体系。如在风险可控情况下，可尝试建立土地基金、发行土地债券等方式来解决融资难题。

4.5 在集体建设用地入市中明确长期目标管理

表面上看集体建设用地入市打破了政府土地一级市场的垄断地位，将会与土地储备形成竞争，但长远来看集体建设用地入市可看做是广义的土地储备。随着城乡统一建设用地市场的构建，将从根本上逐步打破现行土地储备制度的运行基础，使土地储备机构供地范围缩减和能力萎缩。在此期间，土地储备机构需要尽可能完善其职能范围，将农村建设用地纳入储备范畴，增设“集体土地入市”等职能部门，并合理调整土地储备制度的目标、对象和内容，积极探索构建城乡统一的土地储备制度体系，促进土地储备机构从土地“供给者”向城乡统一建设用地市场“管理者与调控者”转变，最终实现城乡统筹、加强土地宏观调控、维护社会公平和城市可持续发展等多重目标之间的平衡。

5 我国土地储备机构组织管理体系重构路径探析

在全面深化改革的社会背景下，充分结合各领域改革成果与要求，促使土地储备机构更好地发挥其公益性本质，探索出适合我国土地储备机构组织管理体系重构的合理路径。

5.1 建立完善的法律体系，保障土地储备机构有法可依

新的时代背景下，土地储备机构的组织变革应当在法律规范的前提下探索，这就需要从法律层面明确土地储备各层级机构的性质与定位，使土地储备有法可依。首先应加快制定具有现实性、可操作性的土地储备相关法律、法规和规章，使土地储备组织管理体系内各机构、部门及以外相关利益主体能够在完备的法律框架内依法行政与经营；其次，健全土地储备制度法律体系，地方规章应当服从上位法律，确立严格层级管理体系；最后，严格划定土地储备的客体范围，规范土地收购、储备、供应等过程中的具体标准与办法，并对土地储备过程中的违法行为确定相应问责机制。

5.2 创新组织管理体系重构思维，明确土地储备机构职能

土地储备机构组织管理体系重构首先要转变传统思维，不断吸纳接受先进的理念。明确各层级土地储备机构职能范围，使各级政府、土地管理部门、土地储备机构等形成责权明确、相互配合与制约、高效运行的土地储备组织管理体系；试行土地储备开发“双轨制”，即除土地储备机构外，成立土地储备开发公司（二者不存在隶属关系），进一步剥离土地储备机构融资、基建等相关职能，增强土地储备开发公司对市场的敏锐度和专业开发能力；积极推动土地储备政府采购，加速城投公司市场化转型。

5.3 统一土地储备决策机构，由集权向多主体参与分权转变

我国大部分城市设有如土地资产管理委员会等类似土地储备决策机构，在传统高度集中的行政管理体制下，决策目标易偏离公共利益轨道。土地储备决策结构应向多主体参与的分权结构转变。组建以国土资源部、发展和改革委员会、规划部门以及土地储备机构为核心的决策机构，可以统称为城市发展委员会；以灵活多变的方式使公众及其他社会组织在决策过程中拥有不同程度决策自主权，实现民主化、科学化决策。

5.4 构建科学有效的信息化平台，加强储备机构间网络化联系

土地储备机构之间既有竞争又需要合作，在统一规划下协调行动，机构之间可以建立长效沟通机制，进行部门工作对接。构建土地储备信息化平台，可由用地规划系统、土地收储系统、土地出让系统、违法用地巡查系统等一系列系统构成。网络化既指依托互联网为平台构建数据信息管理系统又指土地储备机构之间建立良性互动竞争与交流机制，有助于加强土地储备机构在整体目标下各部门间的沟通和协作。

5.5 合理设置土地储备机构部门，构建城乡统一建设用地市场

土地储备机构可根据实际情况增设集体建设用地入市服务部，主要职责可分为三个方面：一是监督农村集体建设用地正常入市交易，对于违法现象依法予以打击；二是在推进城乡统一建设用地市场建设过程中，加强资金风险、收储风险、拆迁风险、流转冲击等土地储备风险预测，建立自我约束的土地收购储备风险管理机制；三是结合农用地定级估价工作与城乡建设用地增减挂钩的实施，建立兼顾公平与效率的集体土地入市收益分配机制，在保障农民权益基础上稳步推进集体建设用地入市。

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6.夏方舟 严金明.土地储备、入市影响与集体建设用地未来路径.改革.2015.03

作者简介：

贾宾，天津城建大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为土地与房地产经济。

薛珂，天津城建大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为城市与区域经济。

王丽艳，天津城建大学经济与管理学院教授、城市与区域经济研究所所长，研究方向为土地与房地产经济、城市住房。