新中国成立70年来职业教育学生资助制度的变迁与经验

[摘要]教育公平是社会公平的重要基础，通过国家资助保障每个公民的受教育权利，是实现国家长治久安、建设社会主义和谐社会的本质要求。新中国成立70年来，国家在职业教育领域采取免学费、助学金、奖学金、贷学金、勤工俭学、顶岗实习、社会捐赠等多种资助形式，在不同历史时期通过不同组合，有效地保障了学生就学，构建起以人民为中心、同党和国家事业发展相适应，国家扶持与个人奋斗、公平与效率、继承与发展相结合的中国特色职业教育学生资助体系。

[关键词]新中国成立70年;职业教育;学生资助制度

[作者简介]高江（1976- ），女，吉林白城人，天津电子信息职业技术学院副院长，副教授。（天津  300132）

[中图分类号]G710[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）19-0032-07

新中国成立后，在计划经济体制下，国家对大中专学生在免学费的基础上实行人民助学金制度，通过统招统派、国家购买的形式，有效地保障了国民经济有计划按比例运行所需要的人才。党的十一届三中全会以来，伴随着经济体制和教育体制的变革，社会生产力水平和人民收入水平不断提高，我国职业学校学生资助先后经历了免学费、助学金和奖学金，免学费、奖学金，交学费、奖学金和贷学金三个阶段。进入新世纪之后，党和国家在注重生产力发展的同时，更加关注民生问题和教育公平问题。职业教育既是教育问题，也是更大的民生问题和经济问题，国家把大力发展职业教育作为促进就业、繁荣经济、消除贫困、保障公平、维护稳定的一项重要举措，对职业教育尤其是中等职业教育实行免学费和助学金等资助制度。通过多次改革完善，逐步建立了免学费、助学金、顶岗实习、勤工俭学、社会捐赠等资助体系。总的来看，职业教育学生资助制度实现了扶贫济困的经济功能、激励上进的教育功能、引导人才流向的调节功能和促進社会公平的教育功能。

一、新中国成立初期的资助制度

新中国成立后，作为临时性宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，中国的文化教育是新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育，教育的目标是有计划有步骤地实行普及教育、加强中等教育和高等教育、注重技术教育、加强劳动者的业余教育和在职干部教育。依据教育方针政策，1951年10月1日《政务院关于改革学制的决定》颁布，解决了中国旧学制的诸多弊端，特别是在学校系统中纳入工农、干部学校和各种补习学校及训练班，有利于提高广大人民群众的文化水平和工农干部的深造，有利于国家建设事业的发展。同时，国民经济实行计划经济体制，依靠国家职能部门的调控配置资源。为了加速新中国的工业化进程，农村实行农产品“剪刀差”，城镇实行低物价、低工资，许多产品实行供给制，城市教育和医疗实行免费制。

新中国刚成立时，全国大多数地区仍沿用解放前革命根据地“一度大范围实行的学生生活供给制或公费制”①。1952年对国民经济开始实行计划经济体制，大中专学校学生开始实行人民助学金制度。7月7日，《政务院关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》发布，决定从9月份起对全国大中专学生实施人民助学金制，并适当地调整人民助学金的标准。为落实政务院文件要求，7月23日《教育部关于调整全国各级各类学校教职工工资及人民助学金标准的通知》发布。这两个通知的发布，标志着人民助学金制度成为我国教育的一项基本制度。这一制度一直延续到1983年，在此期间进行过三次调整。第一次是1955年，对助学金标准进行了明确，主要是按照10类地区的生活水平进行划分，同时制定了农村、老少边穷地区和城镇困难家庭的助学金标准。第二次是1960年，对助学金对象进行了明确。1960年1月，国务院转发了《教育部关于改进工人、农民、干部、学生和研究生人民助学金标准问题的报告》和《教育部关于工人、农民、干部学生人民助学金标准的暂行规定》，规定工龄或劳动年限在三年以上的工人和农民、干部学生可以享受人民助学金，且高于一般的助学金，表明了国家对工农教育的重视。第三次是1963年和1964年，对资助的范围和幅度进行了调整。1960—1962年，我国经受严重的三年自然灾害和困难时期，为此从1960年开始对国民经济进行为期三年的“调整、整顿、充实、提高”，国民经济得以恢复发展。1963年8月，国务院批转了《教育部关于调整中等专业学校学生人民助学金问题的报告》，建议把中等技术学校人民助学金的享受面从原来的100%降为60%～80%。1964年国民经济状况有了根本改善，国家财政实力有所增强，非师范生的资助比例从原有的70%上升到75%，资助标准也有所增加。

需要指出的是，我国一直提倡勤工俭学，从1958年开始实行学校办工厂、工厂办学校，开展半工半读教育，积极倡导两种教育制度和两种劳动制度，极大地推动了勤俭办学、勤工俭学教育制度的实施。

十年“文革”，人民助学金制度停止。1977年，高考制度恢复，人民助学金制度也得以恢复。12 月17日，《教育部、财政部关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法》发布，恢复了人民助学金制度，并提出对特殊专业给予重点资助。例如，中专学校中的师范、助产、护士、体育、艺术和采煤等专业的学生享受100%助学金，其他专业的学生享受面与1964年相同，为75%。

这一阶段一是改新中国刚成立时的公费制和供给制为人民助学金制度，从全部免费上学转向免学费加助学金制度，并根据学生的家庭经济收入确定资助标准，这既与刚成立的新中国的国力相匹配，也符合社会主义制度。二是基本建立起“免学费+助学金+勤工俭学”的学生资助体系，学生的资助面几乎没有低于75%，反映了当时大多数人民群众不太富裕的客观现实，而且在保障一般民众接受教育的同时，关注弱势群体、紧盯紧缺人才，关注农村、老少边穷地区和城镇低收入家庭等。助学金制度虽有利于教育公平，但公平与效率是一对矛盾，这一时期的助学金制度没有考虑到学生的学业成绩、道德品质、社会表现等因素，不利于激励和引导学生发奋学习。随着收入和生活水平的提高，人民助学金制度激励功能不足的弊端开始显现，需要进行改革。

三、新世纪学生资助制度

经过20多年的改革开放，我国经济体制改革取得了巨大的成就，进入新世纪以后综合国力不断增强，人民生活水平不断提高，但发展仍然不平衡、不充分，尤其是城乡之间、区域之间还存在显著差距。“城乡居民收入差距由1984年的1.76∶1扩大到2006年底的3.3∶1，全国居民收入基尼系数从1982年的0.28上升至2001年的0.45。”②因此，必须转变国民经济发展方式，转变经济增长方式，努力使经济发展更有利于社会和谐，让改革发展成果更公平惠及所有民众。党的十六届三中全会提出科学发展观，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，党的十七大提出加快社会建设、着力改善民生。教育是民生之基，落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，必须解决好教育领域的民生问题。2006年8月，胡锦涛同志在中央政治局会议上指出，要进一步完善扶贫制度和补贴政策，支持贫困家庭学生上学，确保人民接受教育。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，完善高等教育和高中阶段教育国家助学金、奖学金制度，切实采取有力措施落实好助学贷款政策，重视发挥社会力量，鼓励社会各界捐资助学，全面构建学生资助体系。2007年3月5日，温家宝同志在《政府工作报告》中指出，从新学年开始，进一步完善普通本科高校、职业院校国家奖助学金制度，采取有效措施落实好助学贷款政策，使每一个学生不因贫困而上不起学。

2007年5月，《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》发布，要求中等职业教育建立以国家助学金为主，以在企业中的顶岗实习以及学校学费减免等为辅的资助体系。同年6月，财政部、教育部印发《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，要求加强中等职业学校的国家助学金管理，助学金经费由国家财政对三类地区给予不同的支持，新的资助政策于2007年秋季学期起在全国范围内全面实施。与以往的学生助学金相比，资助面比较大、资助标准高，把工学结合和顶岗实习纳入资助政策范围内，初步形成了以国家助学金为主，以学生顶岗实习、勤工俭学报酬，校内设立奖学金、对特困生减免学费为辅的资助政策体系。2009年3月，《政府工作报告》中提出中职学校实行国家免学费政策，对象是农村家庭经济困难学生和涉农专业学生，公办中职学校于2009年秋季学期开始实行。至此，中等职业学校形成了以国家助、免制度为主，社会企业顶岗实习报酬，校内奖、免为辅的三位一体的资助政策体系。此后，2010年秋季开始，将免学费政策扩展到有经济困难的城市家庭，免学费政策实现了城乡统筹，更加体现了客观性和公正性。

助学金政策和免学费政策的实施，有效地解决了贫困学生就学问题，增强了职业教育的吸引力，促进了中等职业教育的发展，受到广大民众的普遍欢迎，当时助学金的受益面高达90%左右，免学费的受益面为40%左右。实际上，免学费政策是公费教育制度的一种实现形式，具有普惠性质;而助学金是通过国家资助帮助贫困学生完成学业，是一种扶弱济困的行为，具有特殊性和局部性。为此，从2012年秋季学期起，重新诠释了免学费和助学金范围，免学费的资助对象为农村和县镇学生、城市家庭经济困难学生和涉农专业学生，覆盖一、二、三年级学生;国家助学金的资助对象为涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生，涵盖一年级和二年级学生，第三年由顶岗实习的报酬来资助。2013年，免学费政策又扩展到民办中职校。2019年，李克强总理在《政府工作报告》中指出，在中等职业教育中设立国家奖学金，奖励名额为每年2万人，额度为每生6000元;扩大高职院校奖助学金覆盖面、提高补助标准，国家励志奖学金和国家助学奖学金覆盖面提高10%等，一系列对职业院校学生利好的资助政策得以进一步完善。

总之，经过10多年的建设，我国职业教育已经建立起具有中国社会主义特色的学生资助体系。中等职业学校建立起以国家免学费、助学金为主，社会捐资助学、企业顶岗实习以及学校资助等多渠道为补充的学生资助政策体系。资助体系由六部分组成：（1）免学费。上学不用交学费，全国平均90%的学生上学免交学费，许多省份实现了局部和全部免学费政策。例如，2009年，四川省启动实施了藏区“9+3”免费教育计划;2012年，内蒙古自治区全面实现了高中免费教育。（2）国家助学金。资助对象为家庭经济困难学生和涉农专业学生，凸显了国家对家庭贫困学生的关注，支持学生爱农、学农并积极报考涉农专业。（3）顶岗实习。涉农专业和贫困学生第三年的助学金通过顶岗实习来获取，这一制度设计一举多得，既提高了学生实践能力和职业素养，也通过按劳取酬培养了学生的劳动观念。（4）奖学金。国家、地方政府、相关行业企业、社团组织、学校等安排专项资金，设立中职学生奖学金。（5）学校资助。学校每年拿出一定的经费，以学费减免、校内奖学金、勤工助学和特殊困难补助等方式资助学生。（6）其他资助。国家鼓励社会团体、企事业单位以及个人捐资助学。高职院校也建立了国家助学金、奖学金和贷学金以及社会、学校等其他资助制度。目前，高职奖学金、助学金分别覆盖近30%和25%以上学生。

这一时期，职业教育实现免学费加助学金制度，在形式上与经济体制改革前相似，但实施的条件发生了重大变化，从传统的计划经济体制变为当下的社会主义市场经济体制。计划经济体制下实行的大中专学生免学费和助学金制度是在生产力水平极低、国家配置资源条件下“三低”的产物，即低物价、低工资、低入学率背景下的产物。而当前我国实行的是社会主义市场经济体制，市场经济体制下政府和市场都不是万能的，需要二者相互配合，市场机制本身不能自发地实现社会公平，需要政府保护弱者。从目前我国职业教育学生资助来看，一方面，我国中等职业学校学生80%左右是农村生源，其余20%左右大多也是城市低收入家庭，受教育者大多是弱势群体;另一方面，社会鄙视职业教育的现象依然存在，职业教育吸引力不強，学生和家长在无奈的情况下选择职业教育，在教育领域属于弱势群体。而职业教育涉及数亿人的劳动力素质，是国家竞争力的基本力量，必须高度重视和支持。所以，对职业教育实行免学费和助学金制度是社会主义市场经济体制的必然要求。

四、职业教育学生资助制度取得的经验

新中国成立70年来，我国教育取得了巨大的成就，建成了世界上最完整、最大的教育体系。2018年，各级各类学校51.89万所，教师总量达到1673万人，学生总数高达2.76亿人;学前三年毛入园率达到81.7%，高中阶段教育毛入学率已经达到88.8%，高等教育毛入学率达到48.1%。高中阶段教育和高等教育毛入学率分别达到90%和50%就意味着教育的普及化，可见我国教育总体上即将进入全面普及化阶段。我国用70年的时间走完资本主义发达国家200多年走过的发展历程，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性，学生资助制度在这一过程中也发挥了非常重要的作用。纵观70年职业教育学生资助制度的历程，至少取得了以下几方面的经验。

（一）始终坚持以人民为中心的原则

新中国刚成立时，针对当时社会生产力水平低、人民群众普遍收入水平低的现状，对职业教育和高等教育采取普适性的免费教育。与此同时，实施助学金制度，且统一命名为“人民助学金”，很好地回应了《中国人民政治协商会议共同纲领》提出的“民族的、科学的、大众的文化教育”。随着社会生产力水平和人民群众收入水平的不断提高，为了使更多的人民接受教育，降低了非师范生助学金的享受面，即使在市场经济体制下适当收费与实行奖学金和贷学金并存的阶段，也采取勤工助学等多项措施资助贫困生，充分体现了以人民为中心的理念。

（二）坚持同党和国家事业发展相适应的原则

新中国成立之初，我国农民、工人、干部文化程度普遍较低，为了提高管理干部的文化水平和管理能力，国家开设了工农、干部学校和各种补习学校。为此，人民助学金制度也把在职脱产学习的工人、农民、干部纳入资助范围。改革开放初期，受十年“文革”对教育的严重破坏影响，出现了人才断层，各行各业建立管理干部学校和职业大学，对其学员实行“国家职工学生人民助学金”，体现了国家重视工农、干部队伍建设的导向。进入新世纪，针对我国经济社会发展需要大量的技术技能人才，而职业教育社会认可度不高的现状，国家改变了以往中等职业教育属于非义务教育的认识，率先在非义务教育领域实行免学费和助学金制度，体现了强化技术技能人才培养的国家意志。此外，长期以来国家对急需人才和毕业后在艰苦行业就业的学生给予重点资助，如招生并轨制度改革以前对师范、护士、助产、艺术、体育和采煤等专业给予全额助学金;新时期对涉农专业的学生给予全覆盖的免学费和助学金等，这些都体现了国家对重点事业和重点部门人才培养的支持。

（三）坚持国家扶持与自我奋斗相结合的原则

新中国刚成立时，由于社会生产水平和人民群众生活水平普遍较低，国家对大中专院校学生100%实行助学金制度，1963年开始把人民助学金的享受比例由原来的100%降为60%～80%，改变了国家全包的做法，经济比较富裕的家庭不享受或少享受国家助学金，体现了扶贫济困的原则。在改革开放以前，国家虽然没有实行奖学金制度，但一直坚持自力更生、勤俭办学、勤工助学的方针政策，加强劳动教育，提倡学校办工厂、工厂办学校、半工半读，既培养了学生的劳动观念，又把劳动所得作为办学收入和学生生活费，把免学费、助学金和勤工俭学有机结合。经济体制改革后，无论是免学费期间还是适当收取学费期间，奖学金制度始终没有改变，旨在培养勤奋好学、品学兼优的技术技能人才。此外，除了国家助学金、奖学金等，社会各界通过捐资助学等方式，学校设置勤工俭学岗位、设立校内奖学金等多种方式，帮助贫困生通过自我努力自强自立，树立正确的人生观和价值观。

（四）坚持公平与效率相统一的原则

公平和效率是一对矛盾，任何一个国家要实现经济社会协调发展，都必须处理好二者之间的关系。例如，改革开放初期，社会生产力水平较低，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，化解矛盾只能效率优先，加快发展生产力;但当我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾时，就要效率和公平兼顾。对职业教育学生资助制度也一样，在生产力发展水平和人民群众收入较低的情况下，实行免学费和助学金等资助制度，体现公平原则;当生产力水平和收入水平有了较大提高后，就可以实行适当收费、奖学金和贷学金并存的资助制度，兼顾公平与效率;当企业所需要的技术技能人才严重不足、出现技工荒时，意味着生产关系不能适应生产力的发展，就需要改革教育制度，建立职业教育免学费和助学金制度，增强职业教育吸引力，增加职业教育供给，通过调整生产关系更好地适应生产力的发展要求。

（五）坚持继承与发展相结合的原则

新中国刚成立时，学生资助制度沿用解放前革命根据地实行的学生生活供给制或公费制，以解决学生的生活困难。1952年国家开始实行计划经济体制之后，针对全部免费上学的弊端以及穷国办大教育的国情，创造性地实行了“免学费+人民助学金+勤工俭学”制度，有效地推动了职业教育的快速发展。2007年开始，则对中等职业学校学生实行助学金和免学费制度，在助学金制度中仅对全日制正式学籍一、二年级在校学生给予资助，第三年要求通过到企业等单位顶岗实习来获得一定的报酬，用于支付学习和生活费。这一举措不仅有效地实现了教育与生产劳动相结合，而且培养了学生的劳动观念，有助于树立按劳取酬、多劳多得的观念，与体制改革以前的勤工俭学异曲同工，是新时代勤工俭学的新形态。

[注释]

①陈有春，奉艷云.新中国高校学生资助制度的历史嬗变[J].湖南农业大学学报：社会科学版，2006（1）：69.

②李省龙.从转变经济增长方式到转变经济发展方式[N].金融时报，2007-11-19（8）.