良法善治：法治中国的价值追求

资金星 张恒业

摘要：良法为法治之前提，善治为法治之目的，两者统一于法治。当今时代，法治是时代的强音，选择良法善治是我国治国理政的客观使然，我们必须坚持党对全面依法治国的领导，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实现良法善治，构建法治中国。

关键词：良法;善治;法治中国

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）06-0058-07

法治是人类文明智慧的结晶，治国理政的良方，经过古代的孕育和近代的发展，到现代，法治以其制度框架和文化品格的魅力为大多数国家所追求。近代以来，中国的法治建设久经磨难，经过一代代中华儿女的不懈努力，今天，法治中国构建终于迎来了黎明的曙光，党的十八届四中全会对法治中国建设作出了顶层设计。我们知道，构建法治中国的目的是为了更好的治国理政，为了更好的為人民谋幸福，这就必然要求我们制定出来的法律必定是良法，且以良法为基础实现善治。可喜的是党的十九大对良法善治给予了高度的重视，报告提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”正是基于这一逻辑，构建法治中国必须以良法为依据，以善治为基础。

一、良法善治涵义的基本阐释

（一）良法涵义阐释

古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》里提出了一个关乎法治的著名论断：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[1]202，从此良法作为法治要件之一走上了历史舞台。古典自然法学派认为，法律可以分为两类，良法和恶法，符合自然法则（公平、正义等价值追求）的为良法，不符合的即为恶法，并主张恶法非法，人们不应当受到恶法的约束。与此相对，分析法学派则主张恶法亦法，立法机关制定的就是法律，强调法律的普遍适用性。因此，相对于恶法，良法在形式之外，拥有更多的实质要求，而且在不同历史时期，这种要求也会有所差别。习近平总书记一再指明：“推进当代中国国家治理体系和治理能力现代化的良法善治，不是抽象的良法善治，而是站在人民立场，以人民利益为核心价值标准的良法善治。”[2]有学者总结认为：“良法应当反映最广大人民群众的意志和利益，符合公平正义要求，维护个人的基本权利，反映社会的发展规律。立法要坚持以民为本、以人为本，努力反映社会发展的客观规律，反映国情民情。”[3]

众所周知，模糊性是法律允许且不可避免的特征之一，“良”本身就是一个模糊的价值取向，而良法在本质上亦反应了我们的价值追求，而无论是我们的价值追求，还是我们的立法逻辑起点，必然以人为本，其他法的价值都是围绕“人”展开的。例如公平正义作为法的价值取向，同时也是人民群众的利益需求。因此，良法本质上就是要反映人民群众的意志，维护人民群众的权利，促进人民群众的发展。正如党的十九大报告提出：必须深入贯彻以人民为中心的发展思想，积极发展社会主义民主政治，推进全面依法治国，将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。

（二）善治涵义阐释

徒法不足以自行，徒善不足以为政。法律的权威在于实施，法律的生命也在于实施，良法经过实施才得以善治。作为我国善治理论的倡导者，俞可平认为，善治指的是公共利益最大化的治理过程和治理活动。它是一种官民共治，是国家治理现代化的理想状态。并且认为除了法治以外，善治还包括公正、参与、责任、稳定、回应、透明、协商等等要素，而善治的任何一个要素都离不开法治。[4]俞先生对善治的定义虽然有利于我们理解善治这一概念，但其将善治的目的解释为公共利益的最大化，忽视了对个体权利的保护，并不完全符合善治的内涵，而且对善治的要素列举没有相应标准、难以穷尽。王利明教授认为“善治”中的“治”包含以下双重含义：一是指一种治理的方式和模式。作为一种治理模式，善治本身是良法之治。二是指一种秩序、一种状态、一种结果。所谓“天下大治”，指的就是善治，其最终目的是实现人民生活幸福、社会和谐有序以及国家长治久安。建设一个政治开明、经济发达、人民幸福、国泰民安的法治国家，就是我们要追求的善治。[3]王利明教授将善治从具体的形式和抽象的状态进行双重解读，使我们更加容易理解善治的内涵，但对“善治本身是良法之治”这一观点还是值得商榷。良法之治只是一种治理方式，是子概念，善治可以指好的治理方式，是属概念，因此可以认为良法之治是善治，而不能认为善治就是良法之治。而且，通常我们认为，我国古代文景之治、贞观之治亦或康乾盛世也达到了“天下大治”的状态，换句话说，虽然法治是经人类社会历史证明最为有效的社会治理方式，但不可否认“人治”也可能达到善治。

综上所述，我们更倾向于把善治理解为“天下大治”，原因有二，第一， “法律是治国之重器，良法是善治之前提”，如果将善治理解为一种好的治理方式，则易与法治含混不清。第二，把善治理解为一种良好的治理状态，有利于理清我国治理体系的逻辑关系，即法治中国的建设以依法治国为基本治理方式，以依法治国和以德治国相结合为基本原则，以良法善治为价值目标。

（三）良法、善治、法治的关系

良法善治作为新时代法治中国建设的价值追求，无论其内涵还是相互关系必是建立在一定社会物质条件基础之上的。探讨良法与善治的关系离不开我国的法治发展历程。从党的十一届三中全会前召开的中央工作会议上，提出的“有法可依、有法必依，执法必严，违法必究”到十八大提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的转变，意味着我国国家治理方式从形式法治到实质法治的转变。习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时讲到“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”，一方面要求我们要用良法治国，另一方面也要求我们不但要治国，更要治好国，即善治。在党第十八届中央委员会第四次全体会议上通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”党的十九大报告中在深化依法治国实践部分提出要“以良法促进发展、保障善治。”

从我国法治发展历程可以看出，当代良法、善治的概念是伴随着形式法治向实质法治的转变而产生的。在实质法治观的影响下，法治被赋予了更丰富的内涵，其中对法的数量要求转变为质量要求，要求立良法，依良法而治，而且不但要治，还要治好，即善治，因此，在现代国家治理语境下，三者的关系可以表述为，良法为法治之前提，善治为法治之目的，良法为善治提供制度保障，两者统一于法治。

二、良法善治选择的客观使然

中国特色社会主义进入新时代，法治已成为国家治理现代化的重要标志，而实现法治的真谛则在于“良法善治”，这是因为“良法善治”本身所蕴含了人民对公平正义的需求，总结了法治中国建设的历史经验，诠释了法治中国建设的实质所在，彰显了国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑。

（一）良法善治蕴含了人民对公平正义的需求

黨的十九大报告指明新时代我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要不但体现在物质上，而且还体现在精神上。过去我们强调物质上的需要，强调人民生活的改善，但是在我国成为世界上第二大经济体，人民生活水平极大提高的今天，社会上依旧存在许多问题影响人民的生活质量。强征强拆、地域差异、城乡差异加大，这些问题和这些矛盾客观上使得人民产生了对公平正义的需求，人民对公平正义的需求要求我们在制定法律、实施法律、出台政策、作出决策时不但要追求实体正义，还要追求程序正义，执法过程中不但要合法，而且要合理。司法裁判中要坚持以事实为依据，以法律为准绳，裁判结果要符合大众合理预期。可见，人民对公平正义的需求要求我们必须制定良法，实施善治。

（二）良法善治总结了法治中国建设的历史经验

从历史来看，秦在统一六国之前，严刑峻法，迅速提升国力，在统一六国后，仍旧沿用重刑，秦朝仅存14年。而汉朝建国后，因民生凋零，决定休养生息，最终成就文景之治。隋朝无视国情，大兴土木，民不聊生。而唐朝奖耕励织，完善法制，重视民情，最终实现贞观之治。近代以来，清政府在资产阶级革命派、立宪派和西方列强压力下仿行宪制，但其忽视人民利益，依旧奉行皇帝专权，最终被辛亥革命推翻，退出历史舞台。民国时期，北洋政府袁世凯无视历史潮流，恢复帝制，只落得匆匆而逝。国民政府时期法制虽得到完善，但其主要是为了维护资产阶级利益，忽视对人民权利的维护，最终失去民心，被历史淘汰。新中国建立初期，虽然国家经济萧条，但是法律体现了人民的意愿，人民翻身成为了国家的主人，社会一片祥和。十一届三中全会的召开，实行改革开放，国家开始平反冤假错案，重建法制。党的十五大更是提出了依法治国，体现出我国已经充分认识到法治的重要性。党的十九大提出以良法促进发展，保障善治，这是对法治的更高要求，也是对人民权益的至上维护。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。纵观历史，盛世王朝无不立足于国情，维护百姓利益，颁布良法，追求善治。

今日之中国，经历过法律虚无之乱。新时代的中国仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻，在这个重要的时间节点，中华民族的复兴对法治提出了更高的要求，不需要秦朝统一六国的严刑峻法，也不需要汉初的休养生息，更不需要照搬西方的治政模式，我们需要的是立足于基本国情，制定维护人民利益，利于国家发展的良法，达到理想的善治。

（三）良法善治诠释了法治中国建设的实质所在

2017年12月2日，江必新在中南大学就《新时代中国法治建设的出发点与走向》这一主题谈及“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，本质上就是建设法治中国。”法治中国区别于法制中国。相对于后者，法治不是静止的，而是动态的过程，是立法、执法、司法、守法的统一;法治不仅重视形式，更加重视实质。正如习近平总书记强调“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”，我们建设的法治中国，是要用良法治理国家，是要用良法治好国家，实现善治。

张文显教授认为“在现代国家，法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。”[5]当今中国，法德兼治是治国理政的基本方式，我们应该在强调法德兼治的前提下，致力于法治建设的完善。按照法治中国构建的逻辑，构建法治中国的基础首先应具备完备的法律体系，做到有法可依，但不是什么法律都可以用来治理国家，只有良法才符合要求，所以，我们必须科学立法，在此基础上，严格执法，公正司法，全民守法，也就是要立良法、依良法、行良法、达善治。

（四）良法善治彰显了国家治理体系和治理能力现代化的内在逻辑

党的十九大报告中将推进国家治理体系和治理能力现代化确立为我国全面深化改革的总目标。从逻辑上讲，国家治理体系和治理能力现代化包括形式上的现代化和实质上的现代化，形式上的现代化是指国家治理体系和治理能力的外在表现与现代社会的物质水平相适应，实质上的现代化是指国家治理体系和治理能力的内在涵养与现代社会的价值理念相适应。现阶段，国家、社会现代化进程其实质也蕴含了法治化进程。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要推进国家治理法治化，而国家治理法治化则要求提高立法质量，优化治理能力，以良法为前提，以善治为目标。因此，良法善治是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

三、良法善治实现的路径选择

在中国特色社会主义进入新时代法治建设的关键时期，要实现良法善治必须坚持党对全面依法治国的领导，在此前提下，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在全社会营造良好的法治氛围。

（一）坚持党对全面依法治国的领导

2018年8月24日，习近平总书记主持召开了中央全面依法治国委员会第一次会议，这是我国社会主义法治建设史上一个具有里程碑意义的大事。习近平指出，在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，要加强党对全面依法治国的集中统一领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

党的领导与社会主义法治建设是一致的，党的宗旨是为人民服务，而法是国家意志和人民意志的体现，因而，坚持党对全面依法治国的领导是建设中国特色社会主义法治国家的根本保障。党对全面依法治国的领导必须通过法定程序使党的主张成为国家意志，这是党在中国特色社会主义新时代实现正确领导的重要途径。正如党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中所提出，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。良法善治是党领导下治国理政的基本方式，也只有在党的领导下良法善治才能真正实现其应有的价值。

（二）加强宪法实施和监督，推进合宪性审查

列宁说“宪法，就是一张写着人民权利的纸。”但是宪法规定再多的权利，如果没有适当的救济途径和程序，也只是一纸空文。为此，为了维护人民的权利，实现良法善治，必须加强宪法的实施和监督，推进合宪性审查。

我国1982年宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会负责监督宪法实施，享有违宪审查权。“我国现阶段的合宪审查制度具有符合国家体制，审查具有权威性，权力行使具有统一性及公正性等优点，但审查主体不明确和多层次，审查范围狭窄，缺乏程序保障等。”[6]361因此有必要完善我国合宪性审查制度。相对于西方国家三权分立，我国的权力架构是以全国人民代表大会为最高权力机关，下设一府两院一委和国家主席，宪法作为根本大法，其制定权、修改权、裁决权都仅应由最高权力机关行使，否则将有损宪法权威，不利于对人民权益的保护。在当今中国，我们应当根据我国国情，以现有法律体系为基础，改良我国的合宪性审查制度。全国人大及其常委会享有违宪审查权的前提下，可由其下设的专门委员会具体负责审查工作，人民检察院作为法律监督机关，对涉及违宪的案件提供法律分析意见上报专门委员会，由专门委员会裁决是否违宪，专门委员会对全国人大及其常委会负责。

加强宪法的实施和监督，有利于维护人民的权利，一方面有利于制定更多的良法，剔除侵犯人民权利的不良之法，另一方面，宪法的实施也是追求善治的过程，宪法的监督同时也为善治提供了法律保障。因此，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查有利于实现良法善治。

（三）推进科学立法、民主立法、依法立法

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”党的十九大报告中在深化依法治国实践部分提出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”良法作为善治之前提，为实现善治提供保障。如何才能立良法直接关系着能否实现善治，能否保障善治。

党的十九大报告将依法立法与科学立法、民主立法并列为立法三原则，表明对提高立法质量的重视。科学立法和民主立法要求我们在法律的立项、起草、修改、审议等过程中，可以通过发布公告、走访调研、召开座谈会、组织专家学者论证等形式，征求各方面意见和建议，提高立法质量。而依法立法一方面规范了立法主体要依据法定职权并按照法定程序制定法律，另一方面也保障了立法主体必须依法定程序科学、民主立法。依法立法为科学立法和民主立法提供了有力的法律保障，规范了立法行为。从另一角度，依法进行科学立法、民主立法的过程也是善治的过程。综上，根据三项基本立法原则，可以极大提高我国立法质量，有利于实现良法善治。

（四）坚持依法行政，严格规范公正文明执法

明代张居正曾说过：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律制定得再好沒有实施也不可能称之为良法，没有得到好的实施也不可能达到善治。因此，可以认为执法就是良法通向善治的关键。

良法是善治的必要条件而非充分条件。良法一经颁布，即产生效力，必须坚持依法行政，如果在制定之后，并不遵循，则该法不但不能发挥应有价值，而且会损害其他法律的权威，降低人们对法律的信仰感，换句话说，不被遵循的法律其价值为负，该法律也不可能视为良法，更不可能实现善治。过去，我们在执法过程中强调有法必依，执法必严，违法必究。当时极大的目的是为了增加法律的权威性，强调法律的适用性，现在，我们反对暴力执法，强调公正文明执法，将公平正义作为价值取向，就是要求社会的治理方式越来越文明，整个社会越来越和谐，最终实现良法善治，因此，坚持依法行政，严格规范公正文明执法有利于实现良法善治。

（五）深化司法体制改革，做到公正司法

习近平总书记在十八届四中全会指出“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”，司法不公则会动摇整个社会的公平正义观，一次不公正的审判将会破坏成百上千个公正案件所建立的社会法治观念。司法公正是良法善治的重要体现，也是实现良法善治的必要前提，没有司法公正就不可能实现良法善治。

深化司法体制综合配套改革，是深化依法治国实践的重要部分，其根本目的在于努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。[7]人民群众感受到司法的公平正义，对司法裁判的满意就是善治的表现之一。司法体制综合配套改革的关键在于落实司法责任制，围绕司法责任制进行改革，努力落实“让审判者裁判，由裁判者负责”的核心机制。统筹推进司法人员分类管理、司法职业保障、省以下地方法院人财物统一管理、四级法院职能定位等重大改革，全面深化司法体制综合配套改革，有利于实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的承诺，从而有利于实现良法善治。

（六）加大全民普法力度，提高公民法治观念和守法意识

1986年，我们党决定在全体公民中开展普及法律知识宣传教育，推动全民族法治素养的提高。三十多年的普法教育使得我国公民的法治素养有了极大的提高，但基层百姓的法治意识仍有待加强，实现良法善治离不开每一个人的努力，现阶段我国全民普法任务依旧艰巨。

加大全民普法力度是新时代老百姓知法、守法、懂法、用法的关键一步，公民只有在了解一定法律知识的情况下才能更好地参与国家治理，其中包括通过民主立法参与制定良法，在公民法治观念提高后可以更好地监督政府的执法并提出意见。公民对法律的了解程度越高，用法律解决问题的可能性就越大，公民与政府之间的交互也会越加理性和频繁，从而使得社会的治理状况越来越好。因此加大全民普法力度，提高公民法治观念和守法意识有利于实现良法善治。

参考文献

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[6]周叶中.宪法（第四版）[M].北京：高等教育出版社，2016： 361.

[7]范明志.深化司法体制综合配套改革的时代意义[N].人民法院报，2017-11-17（7）.