市域社会治理现代化建设“善治”理念的新践行路径

王晓燕 周通

摘 要：当前在我国多个地市进行的市域社会治理现代化建设对“善治”理念进行了回应，为“善治”的实现提供了新的践行思路。市域社会治理现代化建设与践行“善治”理念具有耦合性：从治理空间维度看，“市域”是“善治”理念践行的理想范畴;从价值维度看，社会治理对“善治”要素具有自觉追求;从目标维度看，市域社会治理现代化建设以“善治”要素的实现为导向。针对市域社会治理现代化发展过程中存在的制度主义、技术主义、功利主义三种“善治”的背离倾向，应在理念建设中谨守公民本位，能力建设中革新运作机制，体系建设中坚持多元构建。

关键词：市域社会治理;“善治”;共享共治;现代化建设

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）16-0043-03

随着社会力量的壮大及其参与意识的不断觉醒，“善治”逐渐成为我国社会治理所追求的至高目标[1]，主要表现为公民权利保障的持续性、公民信息获取的便捷性、公民诉求回应的及时性以及公民个体治理责任的认知等方面。当前，在我国多个地市如火如荼进行的市域社会治理现代化实践根据以上要素对“善治”的要求进行了回应，为“善治”的实现提供了新的践行思路。

党的十九届四中全会强调，“加快推进市域社会治理现代化。”这为社会治理水平的持续提升和社会治理方式的进一步创新提供了思想指引。“市域社会治理现代化”是在公民参与意识日益提高、人口流动性持续增强导致治理情形日益不确定、社会阶层异质化引发治理风险日益加剧等背景下提出的[2]，体现的是国家推进社会治理现代化的总体要求在“市域”范围内的落实。

一、市域社会治理现代化与“善治”理念的耦合性分析

考察市域社会治理现代化的实践，可以发现其对“善治”要素的积极追求，主要表现在治理空间界定、价值关联和目标确立三个维度中。

（一）治理空间维度：“市域”是“善治”理念践行的理想范畴

社会治理选择市域范畴是实现“善治”追求并保障社会合理运作的客观需要，是对“善治”理念中“参与”“效率”等要素的积极回应。社会治理现代化建设中强调的“政治、自治、法治、德治”在市域层面“四治合一”，体现着对“善治”理念的践行。

各层级均以党建为引领，政治层面均符合治理要求。在“法治”要求下，拥有地方立法权的市最具灵活性和自主性;当前我国行政体制当中拥有自治权力的微观主体主要是村社区委员会。如果仅以村社为单位进行社会治理缩小了社会治理的边界，不利于政治的完全有效运行。而如果以乡镇街道单位为主体进行社会治理，又可能面临乡镇行政机构与街道派出机构属性迥异导致的经常性运转机制矛盾。此外，省级行政机关距基层较远，不利于自治参与。因此，市与县两级能够保障社会治理在“自治”基础上有效运行;党建引领和文明创建等相关工作的开展，使得市、县、乡三级能够对“政治”和“德治”要求产生积极回应。因此，在与“善治”理念相契合的“四治合一”要求下，社会治理的理想范畴界定为市级层面。

（二）价值维度：社会治理对“善治”要素具有自觉追求

尽管对市域社会治理现代化建设的研究近几年才逐渐兴起，但是社会治理层面对“善治”要素的自觉追求，却早已蕴含在社会治理的长期实践过程中。市域社会治理现代化作为国家治理能力与治理体系现代化在市域范畴内的体现，追求社会治理价值观念的过程也是对“善治”要素回应的过程。首先，市域社会治理现代化对“枫桥经验”的传承体现了对“善治”要素的追求。“枫桥经验”强调联系群众与矛盾化解，这与“善治”理念中“参与”与“稳定”的要素要求相照应。其次，市域社会治理现代化对“共享理念”的坚持体现了对“善治”要素的追求。坚持在社会治理过程中践行“共享理念”，才能让社会秩序和公共权威被社会成员自觉认可和服从，才能在社会治理环境中实现“善治”理念所要求的“认可”要素。最后，市域社会治理现代化对“简政放权”的践行体现了对“善治”要素的追求。通过“简政放权”，社会治理的有效性得以保障，“善治”理念之“有效”要素得以实现，切实提升了公民的幸福感与获得感。

（三）目标维度：市域社会治理现代化建设以“善治”要素的实现为导向

社会治理的目标取向决定了社会秩序和权威被自觉认可的程度，“善治”理念要求社会治理主体最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，从而使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可[3]，因而“善治”强调一种信息公开与公民参与的合作管理体系。当前市域社会治理现代化追求形成和完善共建共治共享的社会治理环境，强调尊重社会的主体地位，以协同共治的方式践行“善治”对公民责任和治理共识的要求，积极培育基层社会组织，不断提升社会治理水平，畅通社情民意表达的途径，使民众的参与感、幸福感、安全感更加充實。在鼓励公民参与的同时，市域社会治理现代化进一步明确政府自身定位，确定公共服务指向，共享社会治理信息，借助技术的客观性进一步保障自身清正廉洁，积极维护社会公平正义。可以说，市域社会治理现代化建设目标的确立就是以“善治”要素的实现为依据，是社会治理建设过程中对“善治”目标追求的题中应有之义。

二、市域社会治理现代化发展与“善治”理念背离的倾向

从性质上看，市域社会治理现代化是一种自上而下贯彻落实的新治理方式，这种方式创新往往会受到旧的体制机制、思想观念等因素的抵触，使得市域社会治理现代化展现出了与“善治”理念相背离的倾向。

（一）制度主义倾向

这种背离“善治”的制度主义表现在：一方面，在社会治理主体上重视单核主导而非多元协作，即政府仍然是以“管控”的思维主导社会建设，排斥社会力量，忽视民间组织，习惯于以政府权威处理社会事务，忽略了社会组织和公民团体的协调化解功能，忽略了对民间组织的培育和赋能工作。另一方面，制度主义倾向下的社会治理目标追求效率而非服务，政府习惯于运用行政手段、制度化手段以求更快更有力地解决社会问题。这种管理方法常常因其过于刚性的指导思想而形成政府干预社会的局面，忽视了公民的主观感受。长此以往，不仅社会服务化程度得不到提升，甚至加剧了一些社会矛盾和社会问题，例如农民增收缓慢、就业和社会保障任务重、违法违规占用耕地、社会公共产品供给不足、城乡低收入群体生活困难等。

（二）技术主义倾向

以市域社会治理现代化为典型代表的社会治理创新模式还存在技术主义倾向的干扰。首先，注重治理效率而非治理赋能。从实际作用上说，依托效力强劲的技术优势进行社会治理，无疑从客观上极大地提升了治理的效率，但是仍然有可能受到技术主义的影响，使得社会治理过程单纯重视技术应用层面的创新，而触及不到社会治理的本质，即公民的治理主体地位仍然没有得到应有的尊重，公民的社会治理参与主动性仍然没有得到充分鼓励。“善治”理念“责任”要素要求，治理主体应当拥有对自己治理义务、治理行为的自觉担负，在技术主义导向的冲击之下，更为本原的治理主体关系难以理顺，市域社会治理现代化中的多元主体协同治理机制被技术手段裹挟而难以发力，管理的失败仅仅只是得到推迟而非得到解决。

此外，以技术为应用基础的社会治理创新也存在着对服务对象的技能要求问题。既然是以技术为手段推进政府社会服务，就必须要考虑技术本身带有的应用门槛。例如在抗击新冠疫情期间，多地借助新兴技术以“健康码”“行程码”作为进出小区、农贸市场等公共场所的凭证，甚至是作为“唯一凭证”，事实上对一些老年人和儿童群体造成了技术歧视。

（三）功利主义倾向

功利主义倾向是造成社会资源配置不均衡现象出现的根源。这种倾向表现在：其一，社会资源分配不均，特殊利益群体产生。在功利主义的影响下，社会资源更多地向社会优势群体集中，社会政策更多地向特殊利益群体倾斜，这使得社会发展违背了“善治”要求的公平正义原则，激化了社会潜在矛盾，维持社会稳定发展的成本和难度增加。其二，对于治理主体内部而言，功利主义诱使各治理主体或按照职权或按照地域分裂成为一个个小集群、小团体，在部门利益的诱使下为了攫取更多的资源配置权，往往相互间会高筑信息壁垒，违反市域社会治理公开透明原则，“善治”目标更加难以达成。

三、“善治”理念对市域社会治理现代化建设的指引

市域社会治理现代化需要运用“善治”理念进行指引，进而克服背离倾向。

（一）治理理念建设：谨守公民本位

不论是依托效力更强的市级机构，还是基于共享理念和技术优势形成的信息汇集平台，市域社会治理现代化都无疑从客观上极大地提升了治理的效率。然而在更好更快地完成治理任务的同时，需要更为全面、更具公平性地保障公民权利、提升公民获得感和幸福感。因此，在“善治”指引下的市域社会治理现代化治理理念中，必须以公民本位为价值引领。谨守公民本位，促使社会治理权力的运用从“官本位”的管理转为“公民本位”的服务，摈弃管控思维，克服制度主义影响下“重效率，轻服务”的倾向，是追求“认可”“稳定”等要素的体现。通过公民本位的市域社会治理现代化实践实现“善治”理念中“有效”与“公平”要素的调和。具体而言，应当弱化治理主体从“功能”“权威”“结构”的角度处理各方关系的思维，提升社会治理对象对多元主体“使命”“公意”和“成效”的认同[4]，进而更好地贯彻公民本位、社会本位理念，彰显“善治”理念的基本价值。

（二）治理能力建设：革新运作机制

市域社会治理现代化的产生和实践在很大程度与新技术的应用有关。没有现代化的技术基础，就无法以低成本进行社会治理工作，但是目的和技术层面的公意性并不能抵消操作层面的人为性。当前不应片面强调技术投入和应用场景创新，而应该就公权力在社会治理过程中对数据信息的占有和使用加强监督，革新市域社会治理现代化运作机制。

1.构建信息获取权限分级准入机制。以治理主体身份和主要处理的社会事务性质，对信息获取的权限进行分级，按级别获取相应信息，如需获取更多信息，可以进行权限申请，没有获得相应权限就不能获得和使用对应信息。这样既保护了个人信息，又避免了信息霸权。

2.構建全过程信息监管机制。构建立体化、智能化的社会治理信息监管平台，对数据采集、数据整合、数据提炼与处理、信息获取、信息应用、效果反馈等环节进行监督，尤其是在现有监督机制上，完善对数据整合后与信息应用过程中的监督，防止数据泄露和信息滥用等现象的发生。

3.构建技术治理效果评估机制。以“善治”理念为指引的技术应用，不应只注重治理过程的效率，而是应当充分引入对技术应用质量与效果的评估，才能摆脱技术主义的不良倾向，进而确保新兴技术在市域社会治理层面应用的“善治”方向。

（三）治理体系建设：坚持多元构建

根据“善治”理念对透明、参与、责任与回应等要素的要求，市域社会善治目标的实现，需要进一步构建形成多元开放格局，实现治理主体间的相互协同与监督。

1.采用接近基层的市域范围进行社会治理实践，为鼓励形成多元治理主体、开放多种形式的治理路径提供了有利条件，这既是对公民自身权利的维护，也是对公民主体地位的尊重。以“多元”“共享”“共治”为鲜明特征的市域社会治理现代化模式就是要克服传统“经济人”假设前提下社会治理过程中出现的功利主义倾向，明确市域社会治理现代化模式并非通过“出售社会服务”以换取发展回报或是向特权阶级和既得利益者进行社会服务，而是应当充分考虑最少受惠者群体，以“善治”理念的公平正义追求为准则展开社会治理。

2.治理的产生就是源于管理的失效，我国管理过程中存在官僚制度下的条块樊篱使得信息与资源分散，难以形成合力，因此当前市域社会治理过程中，无论主体是政府、企业、民众还是社会组织，都应综合考虑社会整体利益，打破信息壁垒，把握共享理念，开展协同治理，才能在社会治理的各领域保障公民知晓社会事项、参与社会治理的权利，促使公民对社会治理责任的自觉承担，进而以自治的保障为基础，构建多元社会治理体系。

参考文献：

[1]  辛悦凯.新时代社会治理共同体构建研究[D].昆明：云南财经大学，2021.

[2]  陈静，陈成文，王勇.论市域社会治理现代化的“智慧治理”[J].城市发展研究，2021，（4）：1-5.

[3]  俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）：40-44.

[4]  潘博.党建引领城市基层社会治理的运作逻辑与实践路径研究[D].长春：吉林大学，2020.