政府治理能力现代化的主线思路与治理模式研究

2018-05-14邓子云

湖南行政学院学报 2018年6期

邓子云

摘要：政府治理能力现代化是国家治理能力现代化中的一个重要组成部分，已成为政界、学术界共同关注的热点。针对政府治理能力现代化的模式研究已有一定基础，但缺乏系统的总结。为此，需要在分析政府治理能力现代化的研究与应用现状、动因的基础上，根据政府治理的主要对象、工作范围、原则，提出政府治理能力现代化的主线思路。政府治理能力现代化的核心是“综合运用多种政府治理模式，总体上以中间模式为主，以其它模式为辅”。

关键词：政府治理能力现代化;主线思路：治理模式;应用总图;应用建议

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）06-0014-09

政府治理能力现代化作为国家治理能力现代化中的一个重要组成部分，已成为政界、学术界共同关注的热点[1]。形成了一些政府治理能力现代化的模式，做出了不少的实践创新，但缺乏系统的政府治理能力现代化模式理论与应用总结。为此，本文课题团队按图1所示的研究工作路线，在总结国内已有研究与应用基础上，提出政府治理能力现代化的主线思路，归结出各种政府治理能力现代化模式并做出比较分析，从行政区划、治理需求、模式分析三者结合的视角提出政府治理能力现代化模式的应用策略。

一、政府治理能力现代化模式的研究与应用现状

（一）对一些政府治理能力现代化模式的研究认为，政府治理能力现代化未来会发生巨大变化

学术界普遍认为，这种变化体现在“一元到多元、集权到分权、封闭到公开、管制到服务”。对政府治理能力现代化的方向上有三种偏向，也即三种模式，第一种是多元主义模式，认为将朝着政社分享、社会自治方向发展，将来会以自主的治理为主[2];第二种是法团主义模式，认为社会组织机构会被政府机构整合进来，仍以政府治理为主[3];第三种是国家主义模式，认为将来仍然会是目前主体的做法，即纵向式的政府全面统筹主导。不过，政府全面统筹明显已疲于应付突出显现的社会矛盾和复杂的公共事务问题[4]，这就需要做一些改进或提出新的模式，这些新的模式包括有参与式治理、合作型治理、协同治理、PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）治理、网络化治理、多元共治等[3]。在一些政府治理的工作领域，也有一些治理模式提出，如体育公共服务项目的PPP模式[5]、用协商式行政执法改造传统行政执法[6]、政府行政工作的“國家主导”+“多元参与”策略[7]、制度化的协商民主治理[8]、制度框架下的治理[9]、法制前提下的治理[10]、心治与非正式制度结合的未来模式[11]。此外，有学者认为中央政府与地方政府在治理现代化上偏好不同，需要结合各地特色来形成不同的治理模式[12]。

（二）许多地方政府已在政府治理能力现代化模式应用上做出了实践，模式各有不同并取得了良好成效

在地方政府的实践应用主要有“上海模式”，该模式在国家主义的基础上作了一些技术性的修复[5];“沈阳模式”较多地吸收了多元主义模式的做法[3];山东省新泰市创造的政府和社会组织的“携手共治”模式，其模式是，在体制内实行综治部门一体化办公，体制外依托平安协会协同各种社会力量。为化解凸显的社会矛盾，一些基层政府做出了有益探索，其中基层社区的协商实践有湖南衡阳的“四会四议工作法”、浙江温岭的“民主恳谈会”、广东惠州的“社区约请制度”、湖北武汉的“社区对话”、四川彭州的“社会协商对话会”等[13]，此外还有湖北武汉汉阳社区的探索，他们认为社区治理的关键是要构建居民代表组织的有效参与机制[14]。

（三）在政府治理过程中应用新一代信息技术加快了现代化的进程，已有先行省、市做出实践

新一代信息技术以“大物移云”（大数据、物联网、移动互联网、云计算）为代表，在政府治理能力现代化中发挥了重要的作用。比较典型的是经济相对落后的贵州省，在寻求地方经济发展的良方时选择了发展大数据产业为先导，并利用大数据实施了“数据铁笼”计划，将政府的工作监督关进制度和数据的“铁笼”里。有学者认为利用信息技术，特别是大数据技术，可以为公众提供更多简便、低廉的公共服务。浙江省宁波市搭建了“81890”公共便利店服务平台，采取“政府搭台、市场运用、社会参与”的“政民互动”模式，平台中的加盟企业、志愿者、非营利性机构负责服务供给，突出体现了利用新一代信息技术下的多元参与的治理特征[12]。

二、政府治理能力现代化的动因

（一）复杂的国情提出了现实的需求

我国国土面积大、历史底蕴深厚、民族众多、改革开放时间不长，但近年来呈现出异常复杂和矛盾凸显的现象。归结起来，复杂的国情对政府治理能力现代化的需求来自两个方面。其一是复杂的现状对治理能力提出了更高的要求。如对紧急事件处理的响应迅速时效要求和公开信息需求，医疗条件的不均衡与贫富不均导致医患矛盾时有发生而需要给出解决的方案等。其二是解决问题需要用治理的思维来采用一些新的手段和构建亲民的渠道。如，证办不下来怎么办？土地补偿方案不满意怎么办？经常可见，民众解决问题的办法不是通过正常渠道，而是偏向于找人情、对抗拆迁，因此，需要有新的手段和亲民的渠道。

（二）民众的诉求提出了迫切的希望

从我国政府作为人民政府及发展型政府的定位来看，民众的诉求就是政府的职责。现实中诉求并不能得到及时的满足，表现在以下三个方面。

1.民众对政府的特殊情感导致心理落差，而出现需求与响应的不对称。新中国成立以来，广大民众就对政府有着特殊的信任，经过六十多年的变迁与发展，可以确定的是，我们的政府不是万能、全能型的政府，在有限政府的情况下，广大民众仍然希望政府可以对问题大包大揽，这就产生了需求与响应的不对称。

2.表达不畅和问题未解决，导致出现畸形沟通。在表达解决问题的诉求上，有时由于正常有序的信访、网络渠道得不到及时的表达或解决，有的民众就借助于Internet、移动通信等网络渠道，甚至有时故意夸大事情，以求问题得到快速解决。

3.有的民生问题短期内还找不到合适的解决方案。社会资源供给不足与需求旺盛的不匹配、民众之间的贫富差距较大等问题注定有的民生问题短期内不能彻底解决。

（三）自身的发展提出了内生的动力

当前，政府自身的内生动力来源于三个方面。其一，新的形势下要求政府要做出快速而精准的响应。无论是处理突发事件，还是面向复杂的社会、经济实情做出果敢的判断，看准政府投资项目、出台有效政策等既需要有贤能之士在政府任职，又需要有机制能应对快速而精准响应的要求。其二，新的技术，特别是新一代信息技术的应用，内在要求政府治理走向现代化。其三，政府自身的职责注定要实施政府治理的现代化。如，要出台战略新兴产业发展政策的文件，则需要先用现代化的手段（如大数据分析）分析出产业发展的现状怎样、存在什么问题、企业需要什么、哪些事情是政府可以做的但又不影响市场经济的正常运转。

三、政府治理能力现代化的主线思路

下面在给出政府治理能力现代化的主要对象、工作范围、原则的基础上，分析提出政府治理能力现代化的主线思路，如图2所示。

（一）治理的主要对象

政府是开展治理现代化的主体，那么治理的对象（客体）呢？笔者认为，对象有三。一是经济发展。我国作为发展型政府在当今阶段的中心任务除了意识形态领域的工作之外，就是要想方设法促进经济的发展。二是要解决的问题。政府需要切实解决社会、经济发展中的现实问题。三是工作生态。为了完成经济发展、解决问题等治理工作任务，政府需要构建起清正廉明的工作生态。

（二）治理工作的范围

要划清政府治理的工作边界并不容易，可根据治理现代化的主体和对象来将政府治理工作的范围框定在促进经济发展、开展行政执法、加强自身建设、实施治理工程四个方面。“促进经济发展”是指政府的治理工作就是要促进国家经济发展;“开展行政执法”是政府为保障正常的社会、市场秩序而在法制条件下采取的强制性执法行为;“加强自身建设”是指的政府上下、横向的协同工作举措，以及对治理工作的监督、审计、考评;“实施治理工程”是指政府为解决突出问题而启动并实施的政府治理专项工程。

（三）治理现代化的原则

一是协同工作原则，即治理现代化需跨部门、跨层级的横向、纵向协同工作。二是高效化原則，即治理工作有高时效性要求。三是信息化原则，即尽可能的运用信息技术，特别是新一代信息技术来创新和实施治理的模式。四是适用性原则，选择什么样的治理模式的关键是要适用于治理对象并有利于治理主体操作。

（四）治理现代化的主线思路

综上得出政府治理能力现代化的主线思路：面向复杂国情针对不同的主体与客体综合运用多种政府治理模式，总体上以中间模式为主，以其它模式为辅;采用信息技术作为现代化的必备模式协同、高效、适用的在促进经济发展、开展行政执法、加强自身建设、实施治理工程四个方面展开政府治理能力现代化工作。

四、政府治理能力现代化模式的分析与应用

（一）治理模式的分类及其比较

1.按自治的程度分类。按自治的程度可分为等级式治理模式、自治治理模式、中间模式，其中中间模式按自治的偏向程度又可分为等级式为主的中间模式、自治为主的中间模式、平衡型中间模式。其特点、优点、缺点如表1所示。

从比较分析来看，传统的等级式治理仍有存在的必要，在政府机关事务工作及带强指令性的经济工作事务、治理工程上可发挥重要的作用。中间模式相对更为亲民，注意发挥行业协会、学会的作用，吸纳广大民众的意见和参与，因此，应该是政府治理能力现代化的主要应用模式和改良的主要方向。

2.按政府与民众合作的方式分类。按政府与民众合作的方式可分为公共参与治理模式（含众包治理模式）、交易式治理模式（含PPP治理模式）、劝说式治理模式。其特点、优点、缺点如表2所示。

三种治理模式都注意政府与民众的互动，其中公共参与治理模式注意吸收广大民众的参与，这在城市管理、社区管理、村民管理等事务可以发挥积极作用，适用面也较广;交易式治理模式吸纳民营企业参与，因此需要有一定的盈利能力，但往往投资回收期长，因而适用于公共性、基础设施项目的建设;劝说式治理模式不强制，注意引导广大民众，如大力宣传“吸烟有害健康”促进市民戒烟而不是直接禁烟。

3.按叠加的信息技术分类。按叠加的信息技术，可以分为大数据+治理模式、互联网+治理模式、移动互联网+治理模式、物联网+治理模式。通常情况下这些信息技术不只是单一的出现，而是叠加出现。因为，从技术的角度来看，他们经常互相结合出现在工程项目中。它们的共性分析如表3所示。

互联网、移动互联网是交互的通信渠道，但在治理工作应用后可能带来流程的变革、参与人员的积聚、影响的爆发。大数据则适用于需要作海量数据处理的情形，如舆情分析、智能交通等。物联网的特点体现在物物相联，即要应用传感器采集数据，如大气质量监测、水质监测等。可见，物联网+可能要用到大数据+作数据处理，物联网+和大数据+可能要用互联网、移动互联网作为通信的渠道，互联网+和移动互联网+在有了数据积累后也需要应用大数据+作数据分析。

从这些模式的特点、优点来看，由于沟通的便捷性，并且地位平等，广大民众会更容易接受这些模式，只是作为治理主体的政府工作量会加大。当然，工作量可以采用公共参与治理模式或交易式治理模式分担出去。因此，这些按叠加的信息技术分类的模式会广泛地出现在政府治理工作中。

（二）治理模式的应用

政府治理模式的应用可从3个角度来考虑布局，一是从行政区划角度来考虑适用不同。二是从治理专项当前的需求角度出发来考虑适用不同。三是根据需求与模式的特点、优点、缺点对比分析得出组合应用的模式。由此，可以得出各个层面应用治理模式的总图，如图3所示。

从行政区划角度来考虑，可在国家层面采用以等级式为主的中间模式，在一些重大治理工程中采用交易式治理模式（含PPP模式），在一些需要重拳出击、群众参与的治理工作上采取公共参与治理模式（含众包治理模式），组合运用互联网+、大数据+的新一代信息技术组合模式。一些国家层面政府治理的示例建议如表4所示。

在省、市层面有的领域（主要是涉及经济发展、治理工程中的公共事务上）可采取平衡型中间模式。在县、乡层面由于地区范围小，一般数据积累不够多，因此大数据+模式不适合在县、乡层面作为组合用的模式。在村、社区层面更多的应采取自治治理模式，以村民、居民自治的方式解决问题，在少数治理问题上可以采用平衡型中间模式。由于地理范围更小，多数情况下不再需要采用交易式治理模式，而是通常采用公共参与模式、劝说式模式。

五、结束语

我国的政府治理能力现代化因为复杂的国情、民众的诉求、政府自身发展三个主要动因而具有现实的需要，从中央到地方政府的各个层面都予以了足够的重视。在对政府治理的主要对象、工作范围、原则分析的基础上，提出了政府治理能力现代化的主线思路，其核心就是“综合运用多种政府治理模式，总体上以中间模式为主，以其它模式为辅”，也即综合运用按治理程度分类、按主客体合作的方式分类、按叠加的信息技术分类三类政府治理模式，在政府的各个层面加以运用。

本文课题研究团队将进一步从以下方面开展研究工作：（1）研发和提出一套政府治理能力现代化模式应用的顶层架构，为政府出台实施方案提供参考。（2）调研、收集、研究一些取得良好成效的政府治理模式典型案例（如众包治理模式案例），深入研究其內在机理，提出和不断改进这些模式的模型。（3）研究大数据+、移动互联网+在政府治理中可开展的创新工作领域，提供实施的参考建议。

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