湖南省行政事业单位内部控制建设情况现状分析

李莉 徐晓虹 刘桂良

摘要：湖南省行政事业单位内部控制建设存在制度松弛、内部控制更新不足、单位信息化程度不高、关键岗位轮换制度不完善等诸多问题。为保障内部控制建设合理有效有据地循序推进，必须把握内部控制建设的纵深问题和现实矛盾，切实了解事业单位内部控制建设现状，提高行政效率，实现对财政资金的管控。

关键词：单位层面;业务层面;内部控制;制度建设

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）06-0023-06

内部控制是现代化政府治理的主要措施，是落实廉政建设、防控腐败的有效手段。本文通过对湖南省113家行政事业单位发放《湖南省行政事业单位内部控制建设实施情况与成效调查问卷》，就湖南省内行政事业单位内部控制建设情况进行分析，切实发现事业单位内部控制建设中存在的问题，并提出改进建议。

一、调研情况

（一）调研对象

由于行政事业单位性质不同、规模各异、资金来源也存在差别，故而，我们把调研对象按单位类型、单位规模、资金来源以及调研对象个体职位四个维度进行归纳整理。

1.调研单位类型。受访对象所属单位，性质为“行政机关”的，共64家，占有效样本56.64%;为“事业单位”的，共17家，占有效样本15.04%;其他共32家，占有效样本28.32%。其中，事业单位又分为学校（11家）、科研院所（5家）和医院（1家）。无论是从被调查者单位性质还是从规模来看，本次调查结果对本研究主题而言具有较强的典型性和代表性。

2.调研单位规模。从单位人员规模看，100人以上的有25家，20人到99人的有54家，20人以下的有24家。

3.调研单位资金来源。从单位的资金来源看，以行政机关及全额事业单位（ 94.17%）为主，差额事业单位（ 2.91%）和自收自支事业单位（2.92%）为辅。

4.调研对象个体职位。财务机构负责人有47家，占45.630/0;会计有10家，占9.71%;单位负责人为1家，占0.97%;其他相关部门负责人有6家，占5.83%;其他职位为39家，占37.86%。可见，调研对象的个体职位中，财务机构负责人几乎占据了半壁江山。

（二）问卷设计

1.问卷内容设计。调研问卷分为基本单位层面及业务层面两部分，主要涉及以下几个问题：被调研單位基本情况、单位层面行政事业单位内部控制组织及建设情况以及业务层面行政事业单位内部控制建设情况。其中，单位层面分为单位基本情况、内部控制总体状况、内部控制工作组织情况以及内部控制制度建设情况四大模块，共34道题。针对业务层面，根据《内部控制规范》将业务分为六个模块，分别为预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目以及合同管理。

2.问卷发放回收情况。截至问卷回收日，发出113份问卷中共回收104份，回收率为92.04%。回收问卷中，失效问卷1份，有效问卷103份，问卷有效率达到91.15%。

二、行政事业单位内部控制制度建设情况分析

（一）内部控制制度建设基本情况分析

总体而言，湖南省许多行政事业单位在财政部要求全面推行之前已建立较为完善的内部控制制度，但仍有部分单位尚未完全建立或刚刚建立。本次调研发现内部控制建设存在良莠不齐、两极分化的情况。

根据《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》的相关指导，单位层面的内部控制规范主要按内部控制总体运行情况、组织情况及内部控制建设情况三个方面展开。业务层面则主要分为预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、项目管理和合同管理六大业务。

（二）单位层面内部控制制度建设情况分析

1.内部控制总体运行情况。如表1所示，样本中71家单位已经运行一段时间，24家刚刚建立内部控制制度，8家正在构建内部控制制度，未长时间运行的占31%左右。

财务部门作为承担内部控制建设和实施的主要部门，占样本83.50%。为实施内部控制制度而专门成立相关机构的单位则仅有15家，占比14.56%。另外10家为其他部门负责。在内部控制建设依据方面，99家以行政事业单位控制规范为依据，2家单位以企业内部控制制度为依据，另外有2家单位借鉴同系统的内部控制模式。

2.内部控制工作组织情况。被问卷对象中有100家单位成立了内部控制工作小组并且有101家单位曾经召开内部控制动员工作会议。内部控制专题培训达到3次及以上的有19家，2次的为30家，1次的为51家，有3家没有开展培训。对于内部控制风险评估情况，有12家单位每季度开展一次，14家每半年开展一次，67家每年开展一次，还有10家单位并未开展内部控制风险评估。

3.内部控制建设情况。建设情况主要分为权利运行机制、不相容岗位职责分离以及管理信息系统覆盖情况等三个方面。权利运行机制方面，有90家单位对其权利机构进行了梳理，其余13家未梳理。单位监督机构开展监督工作方面，每年展开3次及以上的定期监督工作的有43家，每年定期开展监督工作2次的有32家，每年1次及以下的有27家。

4.不相容岗位分离方面。85家单位建立了关键岗位轮岗制度，18家尚未建立。管理信息系统覆盖方面，各单位信息系统基本覆盖了六大业务层面。在103家有效样本单位中，如下图1所示，六大业务的信息系统覆盖率基本均在90%以上。此外，各单位逐渐开始建立财政实体数据总库以及财政数据分析库，目前已经完成两库建立的分别为53家和39家，分别占有效样本的51%和38%。但是，在相应的专门技术维护人员以及网络安全体系配置方面，有53家和90家单位尚未按照数据库的配置进度进行相应的配置。

（三）业务层面内部控制制度建设情况分析

部分事业单位的日常运营活动并未全面覆盖六大业务活动，其中项目管理及合同管理两个业务的有效样本为89个，其余业务层面的有效样本数量与总体层面保持一致，为103个，说明有14家样本单位并未涉及项目管理及合同管理业务。

1.预算管理情况。在编制预算方面，调查样本中13%的单位未向各职能部门征询意见，而是采取增量预算方式。在参与预算编审方面，财务部门参与度为85.880/0，经办处室参与度为72.94%。在预算执行方面，61.46%的单位预算执行完成率在95%以上，33.33%的单位预算执行完成率在80%-95%之间，完成率在80%以下的占5.21%。在预算考核方面，有92.93%的单位会定期进行预算执行情况分析。

2.收支管理情况。收支管理主要分为收入划分、票据管理、关键岗位职责权限以及报销事项受理等四个方面。在收入划分方面，65.57%的单位区分了应税收入与非税收入，1.64%的单位未划分应税收入与非税收入。在票据管理方面，79.17%的单位设有专门的票据台账，16.67%的单位没有设立票据台账，4.16%的单位不清楚是否设立。在关键岗位职责权限方面，支出审批控制环节中，73.47%的单位有标准的申请单据;支出审核控制环节中，94.79%的单位财务主管会进行复核;支付控制环节中，实行公务卡结算的单位占80%以上;支出核算与归档控制环节，支出报销中，30%的单位要求凭证齐全方可报销。在受理报销事项方面，30%的样本单位存在因持卡人个人原因未能在公务卡免息期内报销还款造成罚息以及使用公务卡用于个人消费情况。

3.采购管理情况。采购管理主要分为岗位职责安排、采购预算、业务预算执行管理、采购验收及采购业务记录控制等五个方面。采购的岗位职责安排方面，97.12%的单位采购已实现集中归口，主要负责科室有财务处室、后勤管理处室以及专门的采购处室。政府采购预算实行方面，98.08%的单位近两年申报的采购预算可以满足单位实际需求。在业务预算与计划的管理方面，若超出预算，11.54%的单位选择取消采购计划，88.46%的单位采用积极措施，如延迟采购计划并列入下一预算年度采购计划等。采购验收方面，90.29%的单位有明确的标准与验收程序，其中在专业设备采购验收环节，93.14%的单位会联系相关专业部门参与验收;在采购业务记录控制方面，建立合格供应商名录的单位仅占62.75%。

4.项目管理情况。在项目建设初期，93.26%的单位对项目立项书进行可行性分析，6.74%的单位未对项目立项书进行可行性研究。在项目招标期间，68.54%的单位未在招标中进行可行性研究，同时仅有71.91%的单位每个项目都签订相关措施条款，1.12%的单位几乎不签订措施条款。在项目进度控制方面，90%的单位每月进行项目汇报，并且92.05%的单位会有内部质量监控。在项目档案管理方面，90%以上单位对项目档案的保管情况控制较好，但仍然存在个别单位未重视项目档案保管的情况。

5.资产管理情况。在资产管理制度建立方面，96.88%的单位建立了《固定资产预算管理制度和购置审批制度》。在权证管理方面，88%和92%的单位做到了每月一次以上对银行存款和库存现金进行核查;16.84%的单位由财务处出纳或者核算会计同时管理印章和财务专用章，存在较大的风险隐患。在固定资产盘点方面，18.09%的单位固定资产盘点频率为每年两次，76.6%的单位至少每年盘点一次;各处室资产管理人员的参与度达到89.58%，会计人员参与度为73.96%。

6.合同管理情况。在合同事前审查方面，73.33%的单位对所有经济类合同的对方主体信用与资信进行了调查，20%的单位对重要合同的对方主体进行了调查，90.91%的单位在签订重大合同前组织了专业谈判并保留谈判记录，69.61%的单位由专门的法务人员或聘请外部法律顾问对合同进行审查。在合同归口管理方面，23.81%的单位的合同没有在统一科室集中归档管理，28.57%的单位没有建立合同台账。在合同履行监督方面，5.71%的单位对已签订合同无跟踪，不汇报;29.52%的单位对已签订合同不定期跟踪合同履行情况，并进行不定期的口头汇报;63.81%的单位对已签订合同开展定期记录，且其中70%的单位每季度将相关合同记录呈报单位领导审阅。在合同纠纷处理方面，70.48%的单位规定经办人员对本次合同纠纷问题向领导提交报告进行说明，44.76%的单位追究内部相关人员责任，并落实到具体的奖惩举措或绩效考核上。

（四）内部控制制度建设存在的主要问题分析

在内部控制制度的建设期，各行政事业单位总体情况良好，但也存在三个主要问题。首先，根据《内部控制规范》，单位负责人应该对本单位的內部控制制度建设工作的开展负责，但是本次调研发现，承担内部控制建设和实施的部门主要为财务部门，占比为83.50%;为实施内部控制而专门成立相关机构的单位则仅有15家，占比14.56%。由于财务部门在行政事业单位中还同时负责部分预算管理、收支管理等工作，因此可能造成“自我评价”，导致内部控制缺乏独立性。其次，内部控制制度的修订难以适应内部控制的动态发展。仅有25.2%的单位表示经常根据自身内部控制环境的变化修订自身的内部控制建设依据，57.3%的行政事业单位偶尔修订内部控制体系，2.9%的单位从不修订，还有14.6%的单位选择了暂未修订。可见，部分行政事业单位的内部控制建设只是从形式上满足国家的政策规定，并未根据自身的具体情况与需求而构建行之有效的内部控制。第三，关键岗位轮换制以及岗位职责建设缺失。在调研对象中关键岗位的轮岗制度方面还是明显不足，尤其是像物资、固定资产采购和管理、建设项目管理等关键岗位环节。

三、行政事业单位内部控制建设改进建议

（一）将内部控制建设列入单位一把手工程

行政体系改革中植入内部控制的建设，将涉及权利的配置与制约，涉及每一个岗位的职权安排与制约，因此，内部控制建设的定位将内部控制建设提升到一个新的战略高度，并赋予高度重视。只有列入单位一把手工程，行政事业单位内部控制建设才能更加落实，从而优化资源配置、提高行政效率。

（二）提升内部控制建设的培训力度与透明度

以经济业务活动流程的标准化、规范化驱动整个行政事业单位从基础管理走向流程管理，是行政事业单位内部控制建设的一个重要目标。因此，首先要解决员工对内部控制制度建设的主观认识和理解不足等问题。因为，内部控制的推行过程中一定会对原有的行政事业单位制度体系和工作习惯形成较大的冲击，会面临权力的重新配置、组织架构的调整与不相容岗位的分离，导致人们的不理解和不支持，甚至会有人简单地认为这仅是财务部门的事情。其次，各项制度、流程、岗位职责的透明，能使执行者、监督者、服务接受者职权与业务更加明确，更能使内部控制趋向合理、有效。

（三）强化关键岗位责任制

行政事业单位应对关键岗位实行定期或不定期轮岗制度。行政事业单位内部控制关键岗位设计必须遵循不相容职务相互分离的原则，各关键岗位职责权限明确、清晰，相互分离，相互监督，相互制约。例如，在设计授权审批岗位时，政府应当根据分事行权原则，针对不同性质的经济业务和事项采用分级授权审批的控制方式明确各级别的审批权限、审批程序及相应的责任。

（四）加快信息系统全覆盖

现代信息系统的建设可以提高内部控制的效率。第一，内部控制的信息化建设，有利于将制度显性化为流程，将内部控制的制度要求固化在信息系统中，推动《内部控制规范》的落地实施。第二，通过内部控制信息化建设，可以实时反映单位内部控制制度的执行情况，实现对经济活动的自动控制，降低人为因素的影响，促进单位内部控制的有效运行，避免由于过多的内部控制手段的嵌入而降低经济活动的运行效率。第三，将先进的信息技术与内部控制制度建设相融合，有利于实现数据共享和信息集成，有利于人们将精力更多地投入于思考组织的发展战略，提升行政事业单位管理水平。

参考文献：

[1]江苏省行政事业单位内部控制研究课题组.行政事业单位内部控制现状分析与政策建议一一基于江苏省行政事业单位内部控制问卷调查的研究[J].财务与会计，2014（6）：12-14.

[2]朱芳莉，谢立娟.行政事业单位内部控制实施情况研究一一基于问卷调查的分析[J].中国总会计师，2016（1）：59-61.

[3]唐大鹏，李俊仪.推进财政管理內部控制信息系统建设的经验及启示一一以辽宁省财政厅为例[J].中国财政，2018（2）：67-69.

[4]余华.行政事业单位业务层面内部控制建设存在的主要问题及对策探讨[J].湖南财政经济学院学报，2014（6）：66-76.

[5]杨明.论行政事业单位如何加强内部控制建设[J].行政事业资产与财务，2017（7）： 49-50.

[6]杨杰.行政事业单位内部控制建设难点和解决对策[J].中国市场，2017（1）： 163-172.

[7]刘静.新时期我国行政事业单位内部控制面对困境与解决对策[J].财会学习，2017（17）：222-223.