现代政策网络的规范性特征及其治理模式的优势研究

曾广录

摘要：根据已有政策网络理论研究成果和现代信息技术发展的特征，现代政策网络规范性特征应包括：有中心节点的扁平化结构、信息传递和处理的网络化和技术化、政策网络行动者的独立性、治理理念的包容性和开放性。其治理模式的优势体现在结构力、技术力、独立性和整合力等方面，而且某一领域政策网络治理的有效程度，取决于该政策网络规范性特征显现的程度。提高公共政策效果的重要举措在于构建规范的现代政策网络。

关键词：政策网络;规范性特征;治理模式;治理优势;政策效率

中图分类号：C94 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）06-0005-09

一、问题提出

党的十九大报告提出，到2035年，要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。科学、合理地制定和执行公共政策是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。历史上围绕政策效率问题，人类进行了长期探索，形成了现代社会两种治理模式：市场和科层组织。市场与科层组织相比，其优势在于能够解决科层组织因信息获取成本高而导致的政策低效率问题，但市场却存在不公平性等弊端;科层组织的优势在于能够解决市场配置资源导致的包括不公平性在內的失灵问题，但却存在因程序繁琐和官僚主义导致的低效率弊端。也就是说，市场和科层组织在解决公平和效率矛盾问题上都有各自的局限。

上世纪中后期，一种新的不同于市场和科层组织的公共政策模式在西方国家呈现：政策网络治理模式。随着西方政策网络理论的不断成熟和发展，政策网络开始成为一种全新的社会结构和治理模式，政府的许多政策效率问题都可从该理论中找到答案或者得到解释。与西方国家相比，中国在政策网络领域的研究广度和深度都要逊色许多。[1]100理论研究的不足，使得人们对政策网络治理的认识还很模糊，还存在许多不规范性认识。本文试图结合现代社会及其科技发展的特征，在西方政策网络理论框架基础上，探讨现代政策网络应有的规范性特征及其治理模式的优势，以构建起政策网络理论应用的新框架。

二、文献综述

上世纪后半期，新知识、新技术、新创新的价值观使公共政策呈现出复杂性、多元元性，政府的有限性和可质疑性等新特征。在这一新形势下，西方国家产生了一种不同于市场和科层组织的公共政策模式：政策网络治理。Kickert和Walter认为，[2]政策网络治理模式的核心是非政府中心化的多元共治，因为在特定政策问题或议程的制定中，官僚制机构、公共部门、私人部门与市场的关系结构中没有单一行动者有足够的资源、权力和能力处于垄断地位。

英国学者罗茨（ Rhodes）是政策网络理论的重要代表人物。他的贡献在于：一是根据不同资源主体在政策形成与执行时所扮演的角色，从松散到紧密把政策网络划分为议题网络、生产者网络、府际网络、专业网络和政策社群五大类，[3]13-14由此奠定了政策网络理论的基本框架和内容体系;[4]二是提出了一个成功或有效的政策网络所应具备的基本规范。[5]143另一位政策网络理论的重要代表人物玛希（Mash）构建起了政策网络研究的辩证模式，包括政策网络中行动者的互动模式和影响政策结果的理论模式。[6]但罗茨和玛希都承认政策网络研究仍存在概念定义混淆等不规范性问题。[3]249-287近年来，西方政策网络理论主要围绕资源依赖、共同价值和共享话语这三方面进行研究。[1]91

总之，西方政策网络理论研究取得了丰硕的成果，形成了比较成熟的理论框架。但为什么有些政策网络能够克服科层和市场缺陷而能较好地解决公共政策的效率，而有些政策网络却不一定能很好地解决公共政策的效率问题？西方学者对此并没有做出令人信服的、清晰的回答。随着现代信息技术、网络技术和大数据技术的出现，社会运转和国家治理手段发生了革命性变化，已有西方政策网络分析框架呈现出新的局限：1.受技术条件约束，在原有框架下，决策程序复杂、决策成本高昂使其难以得到普遍性的应用，加上公众参与政策过程问题没有得到根本性解决，社会和政府的接受度和认可度不高;2.没有对大数据时代政策网络的规范性特征作出新回答，不能让人们从新时代视角去清晰、深层次地理解政策网络所应有的规范性特征及其治理模式的优势。

国内学者谭羚雁等[7]56最先运用政策网络理论分析了保障性住房政策中中央与地方政府的关系，认为我国住房保障政策领域已经呈现出某些网络化特征。刘海燕等[8]47-50研究了中国政策网络影响政策产出的四种模式（离散型网络、聚合型网络、发散型网络和断裂型网络）后发现，不同的政策网络结构产生不同的政策效果。龚虹波[9]145-150比较分析了中美四个水资源管理政策网络结构及其效率，建构了政策网络比较分析框架。章强、陈舜[10]38通过研究中国LNG动力船舶扶持政策发现，这一政策得以顺利推进的重要原因在于：科层体制已不再是推动LNG动力船舶政策过程的唯一力量。朱光喜等[11]73研究了我国盐业体制改革艰难的根源在于盐业政策网络的结构特征：既得利益者（府际网络、生产者网络）能控制政策网络的关键部分并能直接影响或施压于决策者（政策社群），而改革倡议者（议题网络、专业网络）则处于离决策者较远的位置。

总之，当前我国学术界关于政策网络问题的研究，多数以运用西方政策网络理论解释或研究某一领域公共政策的效率问题为主。从这些研究中可以发现，政策网络存在多种类型或表现形式，有些领域的政策网络能够发挥出较高的公共政策效率，但有些政策网络的效率却很低。但到底什么样的政策网络能够出台高效率的公共政策？什么样的政策网络会产生低效率的公共政策？与科层体制和市场相比，政策网络治理到底有什么优势？国内学术界较少涉及对这些问题的研究。本质上，要厘清不同类型政策网络产生不同政策效率的深层次原因，需要对现代政策网络应有的规范性特征及其治理模式的优势进行系统和全面的研究和总结，因为只有真正规范的政策网络才具有治理优势。

三、现代政策网络规范性特征分析

四、现代政策网络治理模式的优势分析

现代政策网络的规范性特征决定了其治理模式的优势：现代政策网络治理模式既能克服科层治理在结构、技术、独立性和资源性方面的缺陷，又可克服市场因無中心节点导致的无序化和高成本问题，在解决公共政策效率和公平这一矛盾问题上拥有独特的治理优势。

（一）结构力优势

科层组织的金字塔结构特征使得政府政策的制定和执行路径都要经历多层传导和实施，信息失真和执行偏差难以避免，经常发生。政策网络的扁平化结构可克服这些缺陷，因为这种结构使政府行政管理层次大为减少，最大限度地降低了信息传输过程中的衰减和失真现象发生的概率，为公共政策的科学制定、正确执行和有效监督提供了必要条件。同时，扁平化可通过以下方式减少政策制定、执行和监督的成本：一是通过直达路径可大大提高信息传递的速度，降低信息传递成本;二是通过减少信息传递的环节，可大大降低传输过程中信息失真的概率，降低信息变异成本;三是扁平化可减少信息传递人员而节约人力资源成本;四是扁平化使分权得到真正贯彻实施，中层管理者有更大的自主权和积极性去执行决策，可最大程度地抑制官僚主义作风，降低政策执行成本;五是扁平化组织形式能够快速适应不断变化的各种环境，大大减少政策滞后所产生的风险成本。

另外，由于这种扁平化拥有中心节点，其优势还体现在：1.继承了科层体制中央政府的中心地位而可避免因过度讨价还价导致的决策低效率问题;2.中心节点的权威和主导力量可引领和调动网络内的资源配置，充分整合政策网络中各行动者的资源;3.中心节点的作用还在于可克服市场组织因无序状态而产生的包括不公平在内的市场失灵问题。总之，有中心节点的扁平化结构一方面可克服科层和市场体制存在的缺陷，另一方面又能继承这两种体制所具有的优势。

（二）技术力优势

随着现代信息技术和网络技术的不断发展，现代政策网络还可通过建立由互联网、微信、大数据等现代信息技术构成的网络化、技术化、系统化的信息传递和处理的平台和机制，从而大大提高其政策信息处理能力和效率，因而现代政策网络又具有现代信息技术所产生的技术力优势。这一优势体现在：1.在扁平化组织结构基础上，通过使用技术手段能够进一步打破传统的信息传递方式，可使政策信息由源头大批量地直接达到政策对象，能够真正省略中间环节，全面解决信息传递过程中的信息失真及信息变异问题，减少传递成本，提高传递效率;2.以云计算、云平台为代表的大数据技术不仅可收集到包括每一个政策个体其政策倾向在内的各种信息，而且可出台反映个性化诉求的公共政策，让公共政策真正惠及到千家万户;3.现代网络与信息技术突破了公众参与政策过程的时间和空间的局限，大大降低了公众参与政策过程的成本，因而理论上能做到让包括所有公众在内的每一个政策个体或对象都能参与政策制定或执行的政策过程，可真正解决科层或市场体制下公众参与难的问题。总之，具有网络化、技术化特征的现代政策网络可真正实现政策信息的全方位的、有效的覆盖，拥有强大的政策制定和执行的技术力量优势。

（三）独立性优势

由于现代政策网络中的组织和个体成员拥有相对独立的权力，网络行动者的价值观、言论自由等方面的权力能够得到充分尊重，因而现代政策网络既可充分调动这些行动者特别是专业网络、议题网络中行动者参与政策制定或执行的积极性和“自愿性”，又可保证网络行动者能够独立表达或展示他们的意愿、价值观和专利技术。具体来说：在政策制定过程中，这种独立性能让各种类型的网络行动者充分表达他们的价值观或展示他们的技术优势，使得政策条文和内容更能包含民意或某一领域的技术内涵，从而保证决策的科学性、合理性和民意性;同时，独立性可保证成员之间的相互制约关系，避免出台因过度权力导致的腐败性、垄断性或歧视性的政策条文。在政策执行过程中，行动者的独立性可形成成员之间一种良性的相互约束关系，一旦某一行动者的行为影响另一行动者的利益，该行动者就会自觉地进行约束，因而可使公共政策执行过程处于一个良性的监管环境之下，从而保证公共政策执行的效率性和公平性。特别说明的是，政策网络中的生产者网络、专业网络都掌握着某一政策领域的专业知识和技术，其拥有的相对独立权力更能让这些政策网络行动者有积极性和动力来充分发挥其技术或专业优势，从而使该领域的政策能够得到科学制定和正确执行。

（四）整合力优势

科层体制下，各级政府可以凭借其拥有的权力迅速调动或整合各级政府所控制的政策资源，拥有强大的调动或整合资源的权力优势，这种强大的权力可大大降低其调动或整合资源的成本。但在现代市场经济条件下，政府控制的资源是十分有限的，虽然其调动或整合资源的权力大，但所能调动或整合的资源却十分有限。市场机制下，众多分散、自由的市场主体在理论上可以利用或整合市场上的所有资源，但因其缺乏集中性权力而使其利用或整合资源的成本非常高，因而其整合力十分有限;同时，市场主体以赢利为目的，没有动力去整合无利可图的公共资源，缺乏整合公共资源的中心节点或主导力量。但规范性的现代政策网络却不同：因其包容性和开放性，政策网络一方面拥有某一领域内包括政府、生产企业、技术人员、专家学者、媒体和公众在内的多样化资源，同时又具备拥有核心权力的中心节点这一整合资源的主导力量，因而可克服传统科层组织在财力、人力、技术、专业和舆论等资源方面的局限，中心节点这一主导力量凭借其权威，通过利用现代网络技术手段可最大限度地调动和整合这些政策资源，最大限度地保证公共政策制定和执行的科学性、正确性和完善性。这是科层和市场所不具备的整合力优势。

五、案例比较分析

从近年来国内学者关于政策研究的成果中，文章选取了美国坦帕湾水资源管理政策、圣·安德路斯湾水资源管理政策、住房保障政策、控烟政策、食品安全监管政策、新医改政策、房地产调控政策、耕地占补平衡政策、LNG动力船舶扶持政策、盐业体制改革政策等十大政策作为案例，运用以上理论结论对这些政策网络的规范性特征及其相应的政策效果进行了比较分析。

从龚虹波[11]145-147的研究中可发现，美国的两个“水资源合作伙伴关系”政策网络由联邦政府、州政府、地方政府、政府自治组织、大学、市政公司、民间组织、研究机构和媒体这些有着共同水资源边界的利益相关者构成，成员之间是一种独立、自愿、平等的關系。其网络化和技术化特征体现在，该政策网络构建了一个信息、技术、资源共享和交流的机制，通过政策网络成员间的合作和协调，形成解决政策问题的集体行动。但坦帕湾的“水资源合作伙伴关系”政策网络与圣·安德路斯湾的“水资源合作伙伴关系”政策网络相比，其区别在于：前者的中心化程度高、结构洞少，美国联邦政府以NEP项目经费支持这一有效手段成功介入，并引领了该政策标准和规范，在没有改变独立、自愿、平等的权力关系的同时，成功了解决了该政策网络中“自愿性”不足问题，政策效果好。圣·安德路斯湾“水资源合作伙伴关系”政策网络由于没有联邦政府NEP项目经费支持，没有中心节点主导，主要依赖民间自愿性行动，存在很多结构洞，各小团体之间存在严重的信息、资源分割，因而其政策效果明显低于坦帕湾“水资源合作伙伴关系”政策网络，而且只有在水资源污染严重时，圣·安德路斯湾“水资源合作伙伴关系”政策网络中的行动者才会自愿采取行动。

从刘海燕等[8]49的研究中可发现，近几年出台的新医改政策在制定过程中形成了一个以国务院医改协调小组为中心节点，中央和地方政府各职能部门、包括高校和国际组织在内的众多研究机构、相关利益集团与公民广泛参与的开放型、发散型政策网络。并构建了一个成员间相互进行知识交流、传播和辩论的网络化、技术化平台。例如，该政策在方案设计阶段，相关智库提出过8种方案，广泛吸取了国内外的医改经验，决策科学化程度大大提高;在改革方案初步完成后，职能部门的政策研究组织对地方政府和医疗机构开展了广泛的调查研究工作，基层意见、建议、经验融入了政策方案中。方案公布后，国务院协调小组公开征求意见：各政策研究机构、专家学者、相关利益集团都以媒体访谈等方式表达了意见，公众通过网络、传真、写信等方式表达自己的利益诉求，特别是专家在医改政策中的话语权大，该政策的出台是政策社群、卫生专家、公民及相关利益集团协调一致的结果。章强、陈舜[12]38_44的研究也表明，中国近几年出台的LNG动力船舶扶持政策也呈现出了类似于新医改政策网络在结构、网络和技术、独立性和资源整合等方面规范程度很高的特征，特别是专家、学者的意见被广泛采纳，因而其决策的科学化程度和政策效果大为提高。

从谭羚雁等[7]57-63、孙蕊等[12]、刘海燕等[8]47-50、朱光喜等[11]66-72这些学者的研究中发现，在中国近年来的政策中，住房保障政策、耕地占补平衡政策、食品安全监管政策、房地产调控政策、控烟政策、盐业体制改革政策等政策网络在结构、网络和技术、独立性、资源整合等方面都呈现出规范性程度较低甚至无规范性的特征。这些政策网络最突出的特征体现在：典型的科层结构而非扁平化、政策网络行动者缺乏独立性、有中心节点，但封闭不开放，资源整合力弱。因而，其政策效果普遍较低。当然，这些政策网络的规范性特征程度虽然都低，但相对来说，还是存在一些差异：住房保障政策网络、食品安全监管政策网络在技术化程度和整合力方面要略高于房地产调控政策网络、耕地占补平衡政策网络，因而前两者的政策效果要略高于后两者的政策效果;由于控烟政策网络和盐业体制改革政策网络结构中存在严重的利益对抗，政策网络资源无法整合，使得这两方面的政策基本上没有效果。

六、结论

根据西方政策网络理论已有的研究成果和现代信息技术发展的特征，规范性的现代政策网络应该具有中心节点引领的结构扁平化、信息传递和处理的网络化和技术化、政策网络行动者的独立性、治理理念的包容性和开放性这几方面的特征。规范性的政策网络治理既能克服科层治理在结构、技术、独立性和资源性方面的局限，又可克服市场因无中心节点导致的无序化现象和市场失灵问题，在解决效率和公平这一矛盾问题上拥有独特的治理优势，即结构力、技术力、独立性和整合力方面的优势。

第五部分十个案例分析表明，某一领域政策网络治理优势有效发挥的程度，取决于该政策网络的规范性特征显现的程度：其扁平化、技术化和网络化、独立性、包容开放性等特征程度越明显，其优势就越能得到充分发挥，政策效果就越好;反之，其规范性特征程度越弱，其优势越难以发挥，政策效果就越差。而且有中心节点的扁平化结构的政策效果明显高于无中心节点的扁平化结构所产生政策效果;政策网络内严重的利益和价值对抗会导致其整合资源的力量无法实现，也就无政策效果可言。因此，提高公共政策效果的重要举措在于构建规范性的现代政策网络。

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