论法治视域下的职业教育治理现代化

王明志 王丹

摘 要 法治是职业教育治理的基本方式，推进职业教育治理现代化的题中之义是推进职业教育治理法治化。法律是法治的前提，国家法制和教育法规是法的外在表现形式。法治为职业教育治理“良法”注入基本价值，保障职业教育治理达到“善治”。法治化是职业教育治理现代化的必然选择，应通过构建职业教育治理的国家法体系和教育法规体系实现治理法制化，建立健全国家法和职业教育法执行体制机制，提升治理主体法治实施能力，推动职业教育治理现代化。

关键词 良法;善治;职业教育;治理现代化;法治

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2022）07-0036-05

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“要推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。”[1]由此可见，法治是实现国家治理现代化的基本方式，也是推进职业教育治理现代化的必然选择。新时代，职业教育治理现代化是国家治理现代化在职业教育场域的体现，是国家治理现代化的重要组成部分。法治作为职业教育治理的基本方式，关系到国家治理现代化2035远景目标的如期实现，也是推进职业教育治理现代化的题中之义。

一、良法善治：职业教育治理现代化的法治价值

何谓法治？简言之即“法的统治”。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”[2]。党的十八届四中全会提出，法治作为实现国家治理体系和治理能力现代化的规则之治，实则为良法之治，更重要的是要以“良法”推动发展，保障“善治”。

（一）良法是职业教育治理现代化的基石

作为一个“概念”，“良法”最早由古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》中提出，他认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从。而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律”[3]。简言之，法治是对“良法”的普遍服从。在宋代，王安石在《周公》中也曾说：“立善法于天下，则天下治;立善法于一国，则一国治。”[4]这里的“善法”可视为“良法”。但何谓良法？王利明认为，“良法”要符合國情社情民情，法定程序和社会发展规律，具备科学体系，能够反映人民意志和根本利益，以及体现公平正义等价值标准[5]。党的十九届四中全会要求：“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系，把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理。”[6]这表明新时代社会主义核心价值观融入法治建设是推进国家治理现代化的重要支点。故此，我国判断“良法”标准已经是看其是否符合社会主义核心价值观的法律定位，而非西方社会确立的“三权分立”制度标准。

作为一种类型教育，职业教育是社会主义核心价值观不可获缺的重要载体，深刻影响着职业教育群体认同并践行社会主义核心价值观。职业教育治理现代化就是要求职业教育治理主体以服务国家治理现代化为目标，将社会主义核心价值观作为职业教育的价值引领，根据职业教育培养目标和职业教育发展规律，运用法治思维和法治方式提升职业教育治理效能。鉴于此，我国在构建现代职业教育法治体系中全面融入社会主义核心价值观势在必行。

此种“良法”体系将为职业教育治理注入“以人为本、民主法治、公平正义”等法治的核心理念。一是职业教育治理必须坚持“以人为本”。职业教育的治理对象是人，让人人享有人生出彩机会是职业教育治理的根本目的，也是职业教育治理法治化的旨归。二是职业教育治理必须坚持民主法治。《中华人民共和国宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民依法享有行使管理国家和社会事务的权利。职业教育治理也必须遵循民主集中制和民主法治原则，鼓励职业院校、行业企业和社会组织等参与职业教育治理。三是职业教育治理必须坚持公平正义。公平正义作为一种价值理念，是职业教育现代化进程中应有的价值主线，是彰显我国制度优越性的内在要求，也是衡量“良法”与“恶法”的标准。故此，以共建共享推进公平正义，是构建职业教育治理良法保障体系的根本追求和必然选择。

（二）善治是职业教育治理现代化的目标

良法之治的目标在于“善治”，“善治”是指良法在法治实践中的运行规律、体制机制和呈现状态。这种善治状态至少包括四大要素：一是公民安全得到法治保障;二是公共管理机构做到公正;三是政治领袖行为以人民为中心;四是政治决策公开透明[7]。依此而言，实现职业教育治理良法善治，就必须把握职业教育规律，遵循“共同参与、决策透明、平等包容、厉行法治、注重效率、追责问责”的善治标准，为国家治理和制造强国建设持久提供人力资源支撑。我国职业教育治理的“善治”，至少应涵盖如下内容。

一是职业教育善治必须坚持民主和法治。运用民主集中制推进职业教育治理实现善治的基础是民主，其关键是落实民主原则，运行民主机制，通过集体领导、集体决策，汇集集体智慧，鼓励多元治理主体“对话”“协商”，重构政府、社会、企业、行业组织以及职业院校间的新型平等关系，凝聚各治理主体共识;有效协调公共治理、政府治理和职业院校治理，在职业教育领域实现合作治理，使善治反映职业教育诉求。同时，这种职业教育诉求的达成还有赖于法治保障。因为，法治能够将民主治理的价值诉求法制化，确保职业教育治理的民主性、有效性，最大程度地保障治理主体参与民主治理的权利，包括公开的法定程序权利、行政参与权利以及开展职业教育的实质性权利。

二是职业教育善治必须兼顾公平和效率。公平和效率有机统一是善治的旨归。职业教育善治的生命线是实现教育公平，这主要包括：坚持治理规则公平、机会公平，激发多元治理主客体的活力和创造力，形成政府、院校、行业、企业之间适度的张力关系，通过政府协调、市场竞争等机制合理配置职业教育资源，提高政府的监管和服务水平，优化职业教育治理环境。同时，要进一步提升职业教育治理效能，特别要针对多元化的治理主体开展治理活动，增强职业教育适应性。譬如，针对发达地区，要注重职业教育服务制造强国战略导向;针对职业院校，要健全“三全育人”的职业教育机制;针对学生，要培育“工匠精神”“劳动精神”和“劳模精神”。在治理效能提升方式上，要运用智能新技术使职业教育治理“活”起来，推动职业教育治理传统优势同现代信息技术深度融合，增强时代感和吸引力。

三是职业教育善治必须遵循职业教育基本规律。职业教育实现善治的根本要求是遵循职业教育理论、教育特色和市场经济发展规律，并依据职业教育规律推进职业教育事业良性发展。齐爱平认为，职业教育规律可从三个层面进行把握，分别是职业教育与经济社会发展辩证关系规律、与普通教育辩证关系规律和职业教育自身教育教学的诸环节规律[8]。各规律彼此关联、相互作用，并围绕职业教育治理体制机制的功能定位、运行方式等形成规律体系。从“合法性”视角[9]深刻理解和把握职业教育基本规律和规律体系，才能使职业教育治理更加科学有效。

二、教育法规和国家法制：职业教育治理现代化的法治保障

现阶段，法治主要依托教育法规和国家法制实现，二者相互补充共同构成法治的基础。法规和法制是职业教育治理现代化的一个根本问题，处理得好，则法治兴;处理不好，则法治衰。职业教育治理应将教育法规和国家法制有机结合，遵循共同的法治理念、原则和目标，推动职业教育治理实现现代化。

（一）职业教育治理现代化的教育法规凭借

我国教育法规依据制定机关分为“教育行政法规”和“地方性教育法规”。本文所研究的教育法规主要指有关职业教育的专门法律、法令、条例、规则、章程等，也包含其他法规中调整有关职业教育的各种法律关系的规范性条文。职业教育法规虽不对全体受教育者存在直接的法律约束力，但对政府职能部门、企业行业、职业院校及师生具有引领功能和实际效力。在实践中，职业教育法规主要分为“总体宣示性规范”和“具体规则性规范”两种，两种规范相互促进、功能互补。

一是总体宣示性规范。我国现行教育法规中存在大量总体上要求职业教育治理遵循但又不明确具体责任的指引性条款，目的是引导国家机关、科研院校、行业企业开展职业教育工作。譬如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发[2010]12号）第六章第十四款规定，要大力发展职业教育，增强职业教育吸引力。《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》（发改社会[2021]671号）明确，支持一批优质职业院校建设区域性、行业性、开放性产教融合实训基地。《关于进一步發挥行业、企业在职业教育和培训中作用的意见》（教职成[2002]15号）指出“各级行业主管部门要制定行业职业教育和培训发展规划，要充分依靠行业、企业发展职业教育和培训。”此外，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（中发[2018]4号）、《中共教育部党组关于完善高校教师思想政治和师德师风建设工作体制机制的指导意见》（教党[2021]79号）等教育法规都明确将国家机关、学校教师、企业行业及工作人员的职业素质视为具体职责。实际上，在职业教育法规中设置指引性条款或宣示性规范，对职业教育治理各相关主体自觉履行治理义务具有重要宣示作用。

二是具体规则性规范。不同于总体宣示性规范，职业教育具体规则性规范借助考核、评估、意见、方案等措施实施，往往具有很强的执行力。譬如，《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）对职业教育作出新定位，明确提出要发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用，构建职业教育国家标准。《关于全面推行中国特色企业新型学徒制 加强技能人才培养的指导意见》（人社部发[2021]39号）要求，面向企业推行新型学徒制培训，人均补贴每年5000元以上。《关于国有企业办教育医疗机构深化改革的指导意见》（国资发改革[2017]134号）指出，积极推动有条件的行业企业举办职业院校，特别是大型国有企业举办高质量职业院校。此外，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（国发[2019]4号）、《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发[2016]81号）等规范中都明确了针对职业教育治理的具体规范。此种将职业教育治理作为政府、学校、社会和行业考核评价的重要指标，能够助推职业教育善治目标的达成。

（二）职业教育治理现代化的国家法制遵循

推进职业教育治理现代化，既要注重职业教育法规的价值引领功能，又要彰显国家法的权威与尊严，充分发挥国家法在社会治理尤其是职业教育治理中的强制功能，将职业教育法规的引领性与国家法的强制性有机统一，确保职业教育治理工作有的放矢。实践中，国家法主要体现为“宣示引导型”“考核强制型”“条件许可型”三种行为规范。

一是宣示型引导规范。职业教育治理中宣示性引导规范指立法机关在职业教育立法条文中规定治理主体具有义务但不对法律责任进行具体规定，以引导治理主体推进职业教育高质量发展。譬如，《中华人民共和国职业教育法》第四条和第七条规定，国家采取措施加强对受教育者进行职业教育培训并提升其职业素质水平。《中华人民共和国教育法》第二十条规定，政府、行政部门、行业企业应当保障公民接受职业教育和培训。《中华人民共和国民办教育促进法》第二十六条规定，对招收学生进行职业技能培训，合格者颁发国家职业资格证书。此外，《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发[2014]6号）、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国发[2014]19号）、《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）中都设有专门条款规定要加强职业技能培训。

二是考核型强制规范。职业教育治理中考核型强制规范指遵循国家法对职业教育治理主体、治理过程、治理效能进行考核，并以此作为人员奖惩、职务评聘、学校升格、行业资质等依据的规范。譬如，《中华人民共和国劳动法》第六十八条规定，从事技术工种的劳动者必须经过上岗培训考核;第六十九条规定，国家确定职业分类和标准，劳动者职业技能考核由备案的考核鉴定机构负责。《中华人民共和国教师法》第二十二条和第二十四条规定，学校应当对教师政治思想、业务水平等进行考核，考核结果是其受聘、晋升、奖惩的依据。此外，《教育部关于深化职业教育教学改革 全面提高人才培养质量的若干意见》（教职成[2015]6号）、《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》（教师[2019]10号）、《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（教职成[2020]7号）、《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（教职成[2019]5号）等规范都将职业道德作为考核的重要内容。

三是条件许可型规范。职业教育治理中条件许可型规范指依据国家法对职业教育主体准入条件、审查标准、审批程序等的规范，具有强制性特点。譬如，《中华人民共和国职业教育法》第二十四条规定，职业学校的设立必须有合格的教师，有符合规定标准的教学场所、设施、设备等。《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发[2014]35号）中主要任务措施第二款规定，高职院校考试招生与普通高校相对分开，考生要参加职业适应性测试。此外，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》（教职成[2015]9号）等规范中也明确了职业院校、科研机构、民办学校等必须履行职业教育义务。

三、治理体系和治理能力：职业教育治理法治化的基本面向

法治是国家治理的基本方式，也是职业教育治理的基本方式和最基本、最可靠的保障。故此，在法治轨道上推进职业教育治理体系法制化和治理能力法治化，是实现职业教育治理现代化的必然选择。

（一）职业教育治理体系法制化

職业教育治理体系是一套以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国职业教育法》为统领的国家法规制度体系和职业教育法规制度体系。此套制度体系的构成要素，从治理主体看，主要包括政府职能部门、职业院校、企业行业、教育机构、社会组织等在职业教育治理中的主体制度;从治理客体看，主要包括职业教育治理者、治理对象和治理活动制度;从治理效能看，主要包括职业教育治理的组织协调、决策执行、考核评估和信息处理制度;从运行机制上看，制度体系各构成要素协同推进职业教育治理体系现代化。

一是构建职业教育治理的国家法体系。首先，构建职业教育治理国家法体系要处理好法规与政策之间的关系，既要通过修订完善《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国学位条例》等相关立法，又要适时制定针对职业院校、企业行业、社会组织、教师、学生等特定主体的专门立法，还要将职业教育治理实践经验政策法定化。其次，构建职业教育治理国家法体系要区分“宣示型”“考核型”“条件许可型”和“法律责任型”四种类型[10]。其中，宣示型法体系侧重运用社会主义核心价值观对职业教育治理主客体行为进行引导，促使其积极主动宣示社会主义核心价值观;考核型法体系注重对职业教育过程及效能进行评价并实施奖惩，一套科学可行的考核指标体系是避免考核过程形式化的前提;条件许可型法体系主要是针对职业教育机构、学校、教师、学生展开，不具备职业教育资质将无法从事职业教育事业;法律责任型法体系则规定违背职业教育规律，违反法律开展职业教育治理应承担的行政处分等法律责任。

二是构建职业教育治理的教育法规体系。职业教育治理法规主要包括专门法体系和分散法体系。首先，构建专门法体系要区分职业教育主管部门、职业院校、行业企业、社会组织等治理主体，可依据现行政策性文件实施情况，逐步制定各种职业教育单项法，如《职业高等学校学生管理规定》《职业教育本科学位条例》《职业教育督导问责办法》，建立《国家资格框架》以对应联合国教科文组织八级教育分类，建立职普融通《学分互认规则》及权威认证机构等[11]。其次，要根据治理功能构建分散法体系。通常情况下，分为宣示性条款和具体规则条款，前者可在以准则、条例、章程为名称的法规中明确，后者可在以规定、规则、办法为名称的法规中体现。具体而言，宣示性条款可通过修订《中华人民共和国职业教育法》，明确职业教育治理的基本理念和目标等;具体规则条款可通过修订《教育部关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高[2006]16号）、《高等职业学校设置标准（暂行）》（教发[2000]41号）等教育法规，增强职业教育适应性。

（二）职业教育治理能力法治化

职业教育治理能力是治理主体对治理体系的执行能力，主要指执行职业教育法规制度体系的能力和执行国家法制度体系的能力。实践中，各治理主体利用法治思维和法治方式将职业教育治理体系贯穿到职业教育治理各领域、全过程，推动职业教育治理能力迈向法治化。

一是建立健全国家法执行体制机制。依法治国是国家治理实现现代化的基本方式，是否做到依法治国关键要看治理主体能否被赋予“可执行力”，能否坚持依法执政、依法行政。就职业教育治理而言，建立相应的执行体制是关键。首先，形成全国人大和国务院统领、教育行政机关主导、各级政府教育行政部门辅助的治理执行体制。其中，全国人大和国务院通过制定职业教育法律为职业教育治理提供遵循，教育行政机关通过教育行政立法权、许可权、处罚权、给付权、监督权等推进职业教育治理，各级政府教育行政部门依法在各自职权内将职业教育治理工作落实到位。其次，构建与职业教育国家法执行体制相匹配的考评机制、准入机制、责任机制等，其中，考评机制是指各国家机关将职业教育治理成效作为国家机关及其工作人员职务晋升、业绩考核等依据的机制;准入机制是指各国家机关或社会组织依据法律规定，未达到职业教育治理基本条件将无法获得准入的机制;责任机制是指违反职业教育法规从事职业教育治理活动的处罚机制。

二是建立健全职业教育法规执行体制机制。一套科学高效的体制机制是将制度体系优势转化为治理效能的关键。首先，体制作为职业教育治理运行层面的制度安排，具有资源配置和激发治理主体活力等功能。这就要求在构建职业教育法规执行体制时必须充分考量治理组织结构，坚持党对职业教育全面领导、地方政府属地管辖、基层组织落实、督导督促执行、纪检监督实施、行业企业和职业院校积极参与的体制，其中，党中央依托政府职能部门制定的教育法规制度指导并规范职业教育治理工作，各地方政府可根据实施需要制定具有地方特点的职业教育法规。其次，还要构建与职业教育法规执行体制相匹配的监管体系与评价机制。监管体系与评价机制是指在推进职业教育治理现代化进程中，政府要发挥监管职能，建立新型职业教育评估体系和标准，运用绩效管理方式对各治理主体实行监管，依法形成评估与督导相结合的行政领导责任制，加强职业教育内部控制，建立自我约束和监督问责机制，并依托第三方职业教育评估组织，提升职业教育质量评价的应用性和国际可比较性。

三是提升治理主体法治实施能力。法治实施能力主要指治理主体依法办事能力。“目前，治理主体普遍不重视逻辑思维和法学基本原理（法律方法）的运用，导致整个社会依法办事能力的欠缺。”[12]良法的实施得益于治理主体的依法办事能力，实现职业教育治理能力法治化，就必须使治理主体信仰法治、坚守法治，要在职业教育治理中科学理解和具体展现国家治理的制度优势;更要注重职业教育治理的适应性、系统性和整体性，加强各治理主体间的同向同行。依此而言，从治理主体整体视域看，治理主体要通过实施法治实现制度优势与治理效能之间的转化，在治理能力法治化层面实现从“良法”到“善治”的阶段性跨越。从治理主体协同效应看，治理法治化是推动职业教育走向科学规范、系统有序的实践过程，既需要职业教育系统内部间加强纵向协同，又需要党总览全局、国家系统安排、社会广泛参与、院校推进落实和公民具体实施，以实现职业教育治理效能最大化。

參 考 文 献

[1]习近平.推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用[J].先锋，2020（12）：4-5.

[2]本书编写组编.《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》[M].北京：人民出版社，2014：8.

[3]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965：199.

[4]王安石.临川先生文集[M].北京：中华书局，1959：678.

[5]王利明.法治：良法与善治[J].中国人民大学学报，2015（2）：115-116.

[6]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[7]玛丽-克劳德·斯莫茨.治理在国际关系中的正确运用[J].肖孝毛，译.国际社会科学杂志（中文版），1999（1）：81-89.

[8]齐爱平.论职业教育的性质、规律和规律体系[J].职教论坛，2009（7）：4-7.

[9]刘宝.职业教育产教融合的合法性问题研究[J].职业技术教育，2022（1）：45-52.

[10]李淼磊，周刚志.论法治视域下的思想政治教育治理现代化[J].思想教育研究，2021（5）：12-17.

[11]姜大源.“教育+”格局构建刍议——从德国“职业教育+”看新制度主义同形理论的映射[J].中国高教研究，2022（1）：96-101.

[12]陈金钊.制度实施能力的提升[J].东岳论丛，2020（4）：114-152+192.

Abstract  In modern society， the rule of law is the basic way of vocational education governance. The meaning of promoting the modernization of vocational education governance is to promote the rule of law of vocational education governance.  The rule of law injects basic value into the“good law”of vocational education governance， and guarantees the“good governance”of vocational education governance.  Law is the premise foundation of the rule of law， and educational regulations and national legal system are the external manifestations of law.  The rule of law is the inevitable choice of the modernization of vocational education governance. The rule of law includes the rule of law of vocational education governance system and the rule of law of governance ability， which jointly promote the modernization of vocational education governance.

Key words  good Law; good governance; vocational education; governance modernization; rule by law