“乡村振兴战略”背景下土地信托流转模式的对比调研

罗亚 凌晨旭 程婧雅 庄嘉玲 蔡振洋

摘 要： 本文拟对土地信托流转中的宿州模式和镇江模式进行深入比较研究，在十九大报告提出的“乡村振兴战略”指引下，提出改革并完善我国土地信托流转的政策建议，凝练出在苏皖地区乃至全国推广的有效路径。

关键词： 土地信托;鄉村振兴战略;土地流转;资金流向

中图分类号：F320      文献标识码：A      文章编号：1008-4428（2018）10-0130-02

一、 土地信托的发展背景

土地信托指将土地的经营权作为农户的财产，对其进行转移从而完成土地流转的方式。其中农户为投入信用的委托人，当地政府为受信于人的受托人，承包土地的第三方公司为受益人。

信托制度主要发源于中世纪的英国，被众多学者认为是法律领域内的一大创新制度。从中世纪发展至今，其发展历史极其久远，尤其在美国、英国、法国和日本等国家发展得很成熟，这些国家在土地信托方面进行了大量探索和创新实践，积累了很多宝贵的经验，理论研究和操作的模式都已经发展成熟。

不同于国外，我国国内的土地信托发展相对较晚，因为我国独特的家庭联产承包责任制在社会经济发展初期优势明显，推动了我国农业的大力发展。如今，社会经济的发展导致农业成本增加、收益偏低，从而产生了大量的农村剩余劳动力，这些剩余劳动力转向第二、三产业，凸显了家庭联产承包责任制的弊端。国内经济落后的地区，比如安徽、河南等地，土地荒废严重，造成极大的土地资源浪费且威胁我国的粮食安全。在这种土地分散经营模式制约我国农业发展的前提下，农村土地信托制度得以诞生和发展。

党的十九大报告首次提出了“乡村振兴战略”，这是从根本上解决“三农”问题的重大举措。报告指出，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。土地信托流转模式的发展正好与之契合，我国乡村的发展方向产生了变化，“以城统乡”的思路正在发生转变，乡村应当从围绕工业化、城市化的发展转变为依靠自身发展的方式。

二、 宿州模式发展现状

2013年，埇桥区政府与中信信托签署了一份框架协议，就全村450人共5400亩地委托中信信托，信托公司再委托安徽帝元现代农业投资发展有限公司作为第三方运营企业。这就是由中信信托推出的全国首单农地经营权流转信托计划。

然而，安徽土地流转模式的运行及发展并不十分顺畅。至2015年，农户仅收到通过区财政打卡发放的两年的流转费，安徽帝元现代农业投资发展有限公司的负责人徐君剑介绍说，项目现在“卡”在了用地方面。由于当时流转土地拟从事养殖等循环经济项目，需要一定建设用地和农业设施用地指标。国家要求农地改变用途必须交纳土地复垦保证金。除了垫付的土地流转费之外，这笔巨大的费用对从事农业的企业来讲无疑是一个“高门槛”。一方面是没有足够的资金交纳保证金;另一方面是改变农业用途所需手续不完善，无法获得中信信托或者其他投资方的融资。因此，安徽宿州模式中第三方运营企业面临着不小的危机。

三、 镇江模式发展现状

（一）镇江模式的基本运作过程

2014年7月，中建投信用股份有限公司与丁岗镇政府达成协议，就当地位于338省道和241国道的交叉口处的1750亩土地进行信托流转，这就是江苏镇江正在进行的中建投·镇江新区·森禾一期土地流转财产权信托项目。

在该模式中，信托财产为农村土地经营权，产生的收益为信托机构将土地租给生产大户以及农业公司的租金及增值收益。信托机构除自身收取部分服务费，将所得收益分配给当地政府，再由当地政府分配给村委会，由村委会根据土地收益多少分配给农户。一般信托机构拿走25 % —30 % 的租金及增值费用，剩下的70 % —75 % 分配给农户。根据调研可知，农户并不直接参与土地信托流转，是由村委会和政府牵线搭桥完成。

（二）镇江模式的运作现状

目前土地从农户转包给政府，政府委托给信托机构进行得很顺利，95 % 以上的土地已实现转包。但是流转之后第三方运营企业的经营状况却不尽如人意，所以当地政府为了促进土地信托流转的持续发展，暂时牺牲利益，对第三方运营企业提供了部分补贴。这一行为一方面的确解决了第三方运营企业的燃眉之急，促进了土地流转至土地公司后进行的规模经营;但另一方面，受托的土地公司由于有政府补贴的存在，并没有投入足够多的人财物进行生产，实现利润最大化。我们采访后了解到该企业并未实现盈利，中建投信用股份有限公司投资了1000万元，政府也有补贴，目前仍处于主要依靠补贴运作的不健康的状态。实现不了盈利，政府还要补贴农户，所以政府补贴成了维系运作的一个重要枢纽。

此外，我们实地考察后发现确实种植了很多花、树，但是品种单一杂乱且没有合理规划，而且1000亩地并没有完全利用，有很多地处于闲置状态。

四、 两个试点发展现况的对比研究

（一）两个试点地区当地农户均不是主要受益人

在观察各地信托流转模式时，我们对信托公司及其相关利益方关系进行梳理。安徽宿州方面，是农户将其土地经营权交由村委，并逐级向上委托至区政府，由区政府和农户签订合同并取得土地使用权。而后中信信托从政府手中获取土地使用权，再以竞标、拍卖等方式将之转让给受托人。江苏镇江模式之流转方式与其如出一辙。

可以看出，农户虽然为土地权利的实际提供者，但是却并没有以农户为受益人，宿州项目受益人为当地政府，而镇江模式受益人则为集体资产管理中心。在大多数情况下，农户在其中其实是属于信托行为法律后果的被代理人，极少出现受益人即为农户的例子。

（二）两个试点地区农户维权途径不明

另外我们看到，政府在这一信托过程中实则担任了中介机构这一角色，其采用行政手段获取农户土地，并非是由农户“自愿”提供，从某些意义上看与信托本质有背离。仅看宿州与镇江，此二地的受托人均为中信信托公司，然其背后的最大股东中信集团公司是一家完全的国有公司，其董事会兼有决策与执行功能。这样一来，土地信托公司有可能成为行政方面的代表，不利于公司的自主运营。特别是如果在发生纠纷时，农户所需要面对的从实质上来看是国家机器，万一出现侵害农户权益的情况，其维权的难度与成本将是难以想象的巨大。这是不是土地信托流转中的必要手段，还需要进一步观察研究与讨论。

（三）目前二者种植作物与当地需求不符

目前通过此途径流转的土地，其使用方向更偏向于经济作物。在安徽宿州，主要承包人为农业企业与土地使用大戶，流转土地的使用方向是用于生产粮食作物以及综合开发。在镇江，中建投信托与浙江森禾种业签署协议，协议涉及1750亩农村土地承包经营权，主要用于花卉（玫瑰）种植与乔木种植。虽然从观察到的情况来看，这些被承包土地并没有得到相当好的利用，但是这种趋势显而易见，在未来，高技术、高收益的经济作物将成为信托土地的宠儿。这种成规模的经济作物生产带来的收益应当是相当可观的。需要思考的是如果农村土地信托在未来得到推广，如何平衡经济作物与粮食作物的种植，从受托人乃至收益方自然会更偏好高收益的经济项目，但从更高的层面来看，维持相当的粮食作物种植是必需的。协调好这方面的矛盾关系是土地信托流转发展的重点之一。

五、 针对我国土地信托发展的改进对策

当地政府虽与农户签订了合法协议，但实际执行中的监管并不到位，法制方面特别是金融监管层面的措施尚未明确，主要受益人并非当地农户。为此，我国应重点加强监管体系的完善，注重保护农户的合法财产权利，建立有效的消费者维权途径。

（一）明确监管机构

为了有效保护当地农户的合法财产权利，对于土地信托流转后的监管问题，当地政府应当给予足够重视，设立具有针对性的部门来解决这一问题，为当地农户提供合法维护自身权益的途径。此外，农户对于自身具有承包权的土地享有了解其用途及发展现状的权利，当地政府应当予以告知，在以生活费为补偿的基础上将目前项目的进展也通知农户，以解决其后顾之忧。

（二）政府在完成土地流转后应当对承包公司进行监控

在安徽宿州和江苏镇江两地的土地流转中，政府都充当了一个类似“中介”的作用，是以政府信用作为担保进行流转的。对于大多数农户来说，将自己承包的土地流转出去也是基于对政府的信任。因此，在与双方签订协议并且完成土地流转后，政府还应当继续对土地的用途、承包公司的资金流转、金融风险等各方面进行监控，在发生不可避免的损失之前及时阻止，在这一方面江苏镇江项目显然是比安徽宿州项目更加重视的。

（三）政府可以为承包公司提供更多帮助

土地信托流转是一种有发展前景的新模式，开展项目的当地政府都是对其抱有一定期望的，那么在承包公司生产作物并经营的过程中，政府就可以对其提供一定帮助。例如江苏镇江模式中，主要是种植花卉和乔木，这些乔木的主要用途是城市绿化。《镇江城市绿化管理办法》第二十三条规定：使用国有资金建设的绿化应当通过公开招标等方式确定具备资质的绿化养护企业实施专业化养护管理。那么在公开招标的过程中，当地政府就可以为承包公司提供一些优先措施，从而更有利于承包公司对土地产物的经营。

（四）承包公司应积极探索发展方向

据了解，两个项目的发展并不是十分顺利，安徽宿州试点面临着更改土地使用方式的问题，江苏镇江试点面临难以盈利的问题，那么两个试点地区的承包公司就更应积极探索未来的发展方向，尽量不依靠政府的资金补贴维持自身发展。土地信托流转确实是一种比较高效的流转模式，但是在我国依然有一段较长的路要走，政府部门、当地企业、农户等多方面人员都需要为此付出努力。

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