中国农村土地流转供需市场失衡问题的研究

刘子榕

"

[摘 要]随着城镇化建设与农村现代化进程的推进，我国土地流转供需市场的失衡现象日渐严重。文章通过对当下我国土地流转供需市场的发展背景、现状以及其存在的失衡问题进行探讨，提出优化我国土地流转供需市场发展的策略体系。

[关键词]土地流转；供需市场；失衡

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.035

1 引 言

土地，作为人类发展的重要资源，与国民经济发展和百姓生活息息相关。2008年中国政府提出加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场；2014年的《关于全面深化农场改革加快推进农业现代化的若干意见》提出5年内基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作。尽管农用地流转市场已初步形成，但我国农村土地流转市场仍处于初级发展阶段。随着城镇化与农业现代化的推进，农村土地流转市场中的供需矛盾日渐突出，尤其是国内各地的土地流转供需市场严重失衡。国内各地的土地流转规模、形式及层次等方面的差异较大，在区域上总体呈现东部较为活跃，中、西部发展相对滞后，农村土地流转的供需失衡已经严重影响地区经济的发展，影响了我国城镇化进程的有效推进，不利于我国农村经济的快速发展，亟待进一步解决。

2 农村土地流转供需市场失衡的类型及表现

土地流转即拥有土地承包经营权的农户通过转包、合作、转让、互换、入股、租赁等方式将集体建设用地、宅基地、耕地林地等土地的经营、使用权出让给他人或社会某一经济组织的过程。土地通过流转市场配置给专业经营者，能使农业迅速实现现代化，成本最低利润最大。

中国当前的土地流转以农用地为主，最活跃的是林地。土流网在北京发布的《中国土地流转市场研究报告》显示：至2014年11月30日我国境内农用地发布面积为27005.72万亩，占总发布面积的74.53%，农用地交易面积为7166.01万亩，占交易面积的74.28%，农用地交易率为26.54%。农村土地流转包括征收、土地所有权和承包经营权的流转，主要方式为租赁和转让，其占比分别为55.12%、29.73%。

土地流转市场供需受区域农用地面积、区域经济发展程度、农户流转意识、国家政策等综合因素的影响。法律法规的可操作性不强、农户法律意识薄弱、土地流转合同形式不规范、农民的市场主体地位脆弱、人地矛盾突出等问题导致了土地流转市场总供给与总需求的失衡、结构性上的失衡，具体表现为：东南部沿海土地流转率高于中西部（见下图）。目前，中西部农户惜土如金，流转市场供给小于需求、自发性流转高于市场性流转，这已经严重阻碍了我国土地流转的发展，亟待改革与完善。

3 我国农村土地流转供需市场供给失衡的原因

3.1 农村土地流转市场不健全

我国农村土地流转市场的失衡现象随地区经济的快速发展日渐加剧，总供给量与总需求量严重失衡的根本原因是农村土地流转市场的不健全。一是农村土地流转市场基础建设不足。大部分地区未建立起规范的市场流转、运作规则，登记备案处、资产评估、委托代理、法律咨询、土地投资、土地保险等机构的基础设施仍处于待完善阶段，农户土地流转规范性的市场行为不足，导致市场总供给量增长缓慢，土地承包总需求量却与日俱增，流转的供需失衡加剧。二是市场监督、约束机制不健全。当前，我国农村土地流转市场缺乏有效监督、约束机制，流转市场的组成、结构上存在市场信号失真、公平竞争机制缺失、供需调节机制待完善及土地流转收益分配不合理等缺陷，如：具体登记部门的不明确导致流转程序不规范，流转双方的权益纠纷此起彼伏，尤其是经济欠发达的中西部。调查显示，在湖北农村土地流转中，76%的农户只凭口头协议，只有13.5%的农户签订合同，还有6.7%是通过第三者证明的，流转过程缺乏有效监督和约束，为权益纠纷埋下祸根。

3.2 农村土地流转保障机制缺失

相较于中西部的农村土地流转市场发展，东南部的相对较完善，两者有土地流转保障机制缺失的共同点。政府角色定位不准确对农村土地流转市场的运作产生了错误指导，把经营权流转只当成流转主体的经济行为，未能及时引导与处理流转市场出现的问题，常导致农户土地流转失范行为。土地流转主体的权益没有保障，影响了流转主体对市场的支持信任，宁愿私下将土地租给熟悉的人，而不愿到规范的市场中去，导致规模化的土地流转难发展，往往因几家小承包户与大户的协商不拢影响土地流转效率，难以满足流转需求。

3.3 法律法规的不完善

当前，我国有关土地流转的法律法规有《物权法》和《农村土地承包法》，虽然对土地流转的内容和程序有相关规定，但立法内容过于笼统，土地所有权主体虚置，实操性不强，我国农村土地流转市场面临有法难依的局面，衍生出流转过程不规范、权能残缺不全、制度缺位等问题，尤其是欠发达的中西部偏远地区，严重阻碍了农村土地流转市场的供需平衡，不利于流转供需市场的可持续发展。

3.4 土地流转主体的意识层次不足

我国农村土地流转市场的流转主体是农户。目前，农民虽有流转意愿，但仍怕流转后会丧失承包经营权，倾向在本村内流转，向外村或外镇流转的较少，使土地流转的范围狭窄。另外受非农就业机会的限制，转包期较短，流转动力不足。尤其是西部经济、文化发展比较落后，农村土地流转供需市场的基础设施落后、信息流通不及时，整个区域农村土地流转供给量偏低，致使区域结构性供需失衡，亟待进一步引导与建设。

4 促进我国农村土地流转供需市场发展的策略探讨

面对制约农村土地流转供需市场平衡的种种因素，必须从拉动市场供给与刺激市场需求入手，加大改革与优化的步伐，促进农村土地流转市场的供需平衡。

4.1 拉动市场供给

4.1.1 加强农村土地流转的教育与宣传

从目前土地流转现状看，流转主体对流转的认识不足是导致土地流转供给量不足的重要原因。要加大对相关法律法规的宣传，提高农户的法律意识，提升农户对土地流转类型、作用等的基础认识，纠正农户害怕土地流转后丧失土地经营权的错误认知，提高土地流转动力；同时提升农民文化素质，注重文化教育，增强对自身的合法权益保障的认识。

[摘 要]土地的合理规划是实现城乡规划的一种途径，因此土地整治需要以城乡规划中的主体思想作为指导，供给侧改革需要将城市新增建设用地与农村建设用地紧密结合，尤其是对于新增的城市收益建设用地和农村土地整治成本用地之间的平衡。文章将讨论土地整治工作背景下，通过推进供给侧改革来增强城乡总体规划对于农村土地整治实施的指导性。

[关键词]土地改革；供给侧改革；切入点

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年来我国开展了深入的土地改革，尤其针对城乡规划过程中出现的农村地区缺少科学的发展指引，从而产生的土地使用问题进行了较为深入的探索工作，并提出了在城乡发展的总体规划中必须引入城市新增建设用地与农村建设用地整治紧密关联的土地供给机制，应该通过有效的推动供给侧改革，实现科学的土地整治，加强我国城乡土地使用的合理规划。

2 现阶段土地整治中供给侧改革的重要意义

随着我国经济发展越来越快，相应的城乡建设工作也在逐步推进，但是对于很多区域仍然存在着居民收入与土地效益及设施形象之间的巨大差异，对于这种现象政府已经开始重视不均衡发展的情况，并且对于落后地区加大了投入力度，逐渐将总体规划向着农村地区倾斜，对于城乡土地利用进行了更加清晰的统筹规划。政府已经明确将工作重点转向推进农村土地管理制度改革，并总体规划城乡建设用地增减挂钩和逐步建立城乡统一的建设用地市场两大农村土地制度改革措施，脚踏实地地实现农村集体建设用地整治。

城乡统筹规划没有被归类为国家法定规划，但是农村的土地规划仍需遵照城乡总体规划、县域城镇体系规划和村镇总体规划。最初的城乡总体规划并没有实现均衡考虑，对于农村的规划内容缺失，无论是农村现状建设用地分布、规模和农业人口，还是耕地等方面，深入调研工作的缺失最终都会导致城乡总体规划对于农村人口和建设用地规模预测以及用地布局指引不尽合理。从县域城镇体系规划和村镇总体规划的层次，农村土地规划的深度和内容不足都无法满足城乡统筹发展的要求。

统筹城乡发展规划就需要抛弃既有的城乡分别发展、相互独立的形式，对城市和乡村实行统一的规划发展。土地整治恰恰是落实这种城乡统一规划发展的步骤之一。通过有效合理的土地整治将城市与乡村之间的发展协调化，功能区分开，居民生活统筹提高，这些过程需要依赖对于土地整治活动的综合调研和深入研究。只有通过土地整治政策的积极推动和土地整治行动的深入开展，形成城乡基础设施建设和经济产业的长足发展，并在可持续发展的环境保护方面做出积极努力，最终达到城乡土地资源合理有序流动，才能实现整治区域内农业现代化、城市工业化和新型城镇化的长远发展。现有研究中罗明等人根据我国地域差异性特点，进一步指出了我国进行土地整治过程中的注意事项；张正峰则进一步将土地整治模式区分为四种，分别为地域特征、待整治土地利用类型、土地整治目标、土地整治运行方式，划分的依据是土地整治中各要素的组合规律；赵伟的研究结果则将土地分类模式分为地域和自然两个大类，并没有深入探讨模式的运行机制；叶剑平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦项目的总体收益在委托人与代理人之间能够实现平均分配，就能够达到土地整治的最优模式；张军连等人综合对比了国内外土地整治案例，寻求我国土地整治模式的优化；郧文聚等人在研究中指出生态建设工作在土地整治中不能忽略。除此以外还有许多关于城乡发展规划中土地整治课题的研究工作，重点都集中于城中村整治、农村居民点整治，典型的研究有徐宝根等人提出的一些具体案例分析，比如基于对浙江嘉兴“两分两换”农村土地整治的研究，提出了指导实践的土地整治措施。依据对研究现状的归纳不难看出，土地整治的具体实施方法直接影响到了未来城乡规划发展的结果，这一课题的研究对于土地整治的实施具有重要的指导价值。

3 土地整治模式和政策的完善建议

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是简单的问题，需要依靠土地整治模式的优化选取，以及相关配套政策的支持，同时还离不开土地供给侧改革的深入，下面将对土地整治模式的优化选取进行简要分析。

鉴于我国的地理、地貌、地域差别较大，不同的地理条件和资源分布不均匀，那么各个省市区域之间的自然社会经济与土地资源也千差万别，带来了土地整治目标存在差异。不同的方法用于不同情况，在进行土地整治工作时，就应该总结前任的经验教训，结合我国的实际情况，坚持以和谐发展为目标，选择不同的土地整治模式开展工作，目前有四种较为适合我国国情和经济发展模式的土地整治方法。

第一种是城市土地整治模式。在这种城市土地整治模式下，最根本的整治目标就是提高城市土地的利用效率，并且实现城市土地布局的合理性，统一将城市土地进行集中划分，并将不同区域的土地重新组合。与此同时，完善相关的公共设施及基础性建设工作，达到城市土地使用区域的功能完整化，完善土地利用情况，之后再将区域内土地或转换的价值返还给原来的土地持有人。这种城市土地整治模式广泛应用于已有的旧城区改造或者废弃地区、城中村等区域的土地整治活动。

第二种是农村建设用地综合整治模式。这种模式具体划分为城市近郊农村建设用地综合整治和城市远郊农村建设用地综合整治。其中城市近郊农村建设用地综合整治的根本目的是改变城乡发展的不均衡，并通过近郊的发展缓解城市发展的压力，并推动近郊尽快融入到城市发展规划当中，尤其是城市发展速度较快的城市迫切希望能够将近郊农村纳入到发展规划当中，可以充分利用近郊的交通便利优势，缓解城市发展的土地需求。实施中可以依靠农民意愿，选择出让宅基地转为城市居民或者用郊区宅基地换取新城镇国有土地商品房，这种发展模式能够最大限度地保证近郊土地整治过程中的土地承包经营权不变，形成城市与农村和谐发展的新模式，尤其适用于城市发展受到土地使用限制的快速发展城市；另一种城市远郊农村建设用地综合整治工作则以改善当地农村生活配套设施建设、提高当地农村居民生活水平为出发点，建设新型农村医疗卫生等服务设施，改造乡村中脏、乱、差的环境，提高并改善农村居民的生活环境和生活水平，主要被应用于农民人数较少、地区偏远、整村搬迁、旧村改造等农村地区。

第三种是农用土地综合整治模式。这种土地整治模式依赖于土地整治项目，接着城乡建设用地增减挂钩政策的推动力，结合部分未利用地开发、地块合并、土地平整、灌溉排水系统修建、田间道路整治等实施方法，加强对于现存的土地区域进行高效率的开发和利用，保护耕地的保有量，提高现代化农业水平，引入大型农业机械，推广大面积的农业生产，优化农业生产的产业结构，逐步实现农业现代化。这种土地整治模式最适用于农村耕地较为集中的区域。

第四种是土地的生态整治模式。这种土地的整治模式是以保护和修复为主，通过生物技术实现农村生态的平衡修护，在提高农村自然生态平衡水平的同时，建设起完善的农村生态系统，提高当地土壤和水资源等自然资源的质量，减少人为的破坏，维护好农村经济发展与生态环境之间的和谐统一。建设起农村发展的大型绿色生态系统，提高土地的价值和长期发展能力。这种土地整治模式主要应用于生态环境已经受到破坏，需要尽快修复的区域。

实际上为了能够实现城乡规划发展的协调统一，需要考虑诸多因素的影响，土地综合整治工作不是一件简单的事情，在分析时需要充分调研不同区域之间存在的自然资源、地理条件和经济发展背景等差异，平衡当地特色选择更具有实践意义的土地整治模式，对于有需要的还应该进行不同模式的组合，其最终目的都是为了实现土地的高效利用，节约利用土地资源，实现生态平衡的可持续发展。也只有通过土地整治的成功，才能够推动社会经济的全面发展，人们生活水平的普遍提高，也是城乡协调发展的一个重要保障。除了采取了不同的土地整治模式以外，还有一项需要充分考虑的问题就是相应的土地政策，土地政策作为土地整治工作的重要保障措施十分重要。下面将对土地整治模式对应的政策选择进行简要的分析。

3.2 土地整治政策

根据前文描述的土地整治模式可以将土地整治政策相应分为四种，即城市土地整治模式的政策保障、农村建设用地综合整治模式的政策保障、农用土地综合整治模式的政策保障和土地的生态整治模式的政策保障。

第一种城市土地整治政策依赖于政府部门的指导开展土地整治活动，政府在实施过程中作为宏观指导部门，需要对涉及的各个行政部门进行合理分工和协调，推进整个城市土地整治工作的顺利开展。其一，需要完善科学的土地规划内容，保障城市土地整治的相关规划内容与城市规划能够和谐统一，相互促进；其二，坚持对城市用地结构和经济布局的科学性准则，对于土地整治工作不能过于急躁；其三，应该积极践行城市土地的节约集约利用；其四，扩展土地整治工作的经济来源，形成多元化的融资体系；其五，针对城市的地籍管理建立起科学可行的城市土地估价体系；其六，协调好居民迁移安置工作，做好对于征用土地的补偿工作；其七，注重城市中绿化用地的规划，保护城市中的生态环境；其八，做好对于土地整治工作法律法规的制定和编写工作，政府部门需要予以严格监督；其九，充分赋予人民对土地整治工作的监督权力，开通意见反馈渠道，多重监督，实现土地整治工作的干净透明；其十，重视对于土地整治工作的后续维护。

第二种是针对农村建设用地综合整治模式的政策保障，也根据土地整治模式的不同分为两种政策保障措施。首先是城市近郊农村建设用地综合整治的政策保障，政策保障的重点就是考虑城市的快速扩张对于近郊产生的影响。一是通过对城乡发展的统筹，确定具体的规划并严格执行，避免城市的过度发展；二是尊重当地农民的普遍意愿，给大家发声的权利和渠道；三是给出合理充分的土地补偿标准，保护当地农民的既得利益；四是为失地农民做好就业服务，可以通过开展培训和提供就业机会等方式促进当地居民的再就业；五是加大对影响居民生活水平的基础设施建设工作，改善居民的生活环境和配套设施；六是改善户籍制度，保护农民的合法权益不受侵害；七是加快推动农用地流转，扶持特色农业经济的发展；八是建立清晰的土地产权划分，合理分配土地收益。另一种城市远郊农村建设用地综合整治的政策保障则依据农村目前的土地使用情况，明确城乡发展规划作为土地整治的依据，根据当地特点确定实施方案，参与的基层人员分工协作，做好农民的思想教育工作，完善土地收益分配制度，做好公共设施建设和社会保障。

第三种是关于农用土地综合整治模式的政策保障，为了保障农田土地综合整治模式的推进，需要政府出台相应的惠民政策推动农业现代化在当地的推广，加快当地农田使用率的提高，清晰产权划分原则，规范进行农用土地的整治工作，合理分配土地整治后的收益。

第四种是土地生态整治模式的政策保障，其主要目的是为了保证土地实现其经济价值的同时，不会威胁到人类赖以生存的环境。以推广和提倡生态农业的形式为主，加大对生态农业的资金投入，注重当地的生态补偿机制，积极宣传生态保护知识，形成一套比较科学的土地整治生态评价体系，加快生态保护工作的深入开展，保护土地的可持续利用和发展。

4 完善我国土地供给制度的建议

目前，我国土地供给制度已经实施多年，但现阶段的供给制度仍存在一些不足之处，在此提出以下三点完善我国土地供给制度的建议。

第一，随着时间的推移，发现在土地制度改革过程中，城镇低收入者和农民始终处在政策的受损者行列，所以我国土地供给制度更适用的是卡尔多—希克斯效率，即在很长时间以后，当前的土地供给制度在足够长的时间内，能够为社会、国家带来效益，提高土地的使用效率，在制度执行期间可能存在个别人的经济利益受损的情况，与此同时，随着社会的共同进步，所有人的经济水平也在不断提高。所以在此建议土地供给制度应当与其他相关制度按照一定的原则进行整合完善：涉及土地所有权的界定、对土地使用权和土地建设权等进行整合，制定出合理的科学的土地产权管理制度，使土地能够按照市场规律进行高效的使用；使土地供给制度与房地产相关产业税收政策、金融政策等相关政策有机结合，增强互补性；认真规划土地使用方针，合理计划与开发土地，建立健全相关土地供给制度，认认真真引导土地的健康高效使用。