农村土地流转中地方政府职能的构建

骆耀东

摘 要：地方政府作为国家权力机关在农村土地流转中发挥着不可替代的作用，然而地方政府的行为却存在诸多的问题。本文从管理、政治和法律三种途径诠释公共行政，根据土地流转中出现的问题，从这三个角度出发来讨论地方政府职能的构建。

关键词：土地流转；政府职能；管理、政治和法律的途径

引言：我国农村土地使用权市场初步形成，农户参与土地流转的意愿逐渐增强，流转的耕地面积也越来越大，但其中大部分的流转土地都属于非正式的流转，相关农民的合法权益得不到保障。因此，本文根据罗森布罗姆和克拉夫丘克等的核心观点，从管理、政治和法律三种角度出发，构建地方政府在农村土地流转中的职能。

一、农村土地流转中地方政府管理职能的缺陷

（一）地方政府过度干涉农村土地流转。地方政府本身存在自利性，在涉及农村土地流转的利益分配时，政府往往过度干预土地流转，侵占农户的合法权益。地方政府在土地征收过程中利益分配不当。农村土地流转过程中存在大量的低价补偿用地，土地征收的标准低，不能反映当地土地的市场价格。此外，存在地方政府侵占农户的合法利益的情况。土地产权的模糊性使得地方政府代替农户决策。在实践中地方政府、村集体组织可以对“农民集体”的土地所有权进行超法律强制，代替农民进行决策，成为集体土地流转市场的直接主导者。[1]地方政府作为土地资源配置的主体，利用行政手段强行替农民做出流转决定，严重损害了农户的合法权益。

（二）政府保护职能缺位。（1）农村土地流转的制度不健全。我国集体土地产权制度不合理，集体所有土地制度体现出浓厚的国家干预色彩，在实际的土地流转中并没有充分发挥作用，国家对农村土地流转的用途等方面进行了严格的土地管制。农民的权利，无论是意识形态禁忌的还是不禁忌的，纸面上许诺了的还是没许诺的，都得不到尊重和保护。农村土地市场交易及交易税款缴纳等问题没有明确的规定，地方政府在制度建设这一方面需要科学、合理的划分相关各方的责任和权力，确保农村土地流转有法可依。（2）地方政府公共服务供给不足。维护社会的公平正义、保护弱势群体是政府的根本职责。农村土地流转过程中，农民被普遍认为是弱势群体。农民群体弱化一方面表现在农民的基本权利难以得到保障；另一方面是农民的组织基础薄，农民没有属于自己的“农会”这样的组织。因此，地方政府在土地流转过程中向农民提供相应的公共服务就非常有必要了，当前公共服务供给不足主要体现在社会保障体系落后，交易中介组织不发达等方面。在农村集体土地流转的整个过程中，地方政府应以服务型政府为导向，树立公共服务理念，强化政府社会管理与公共服务职能。

二、基于管理、政治和法律视角的地方政府职能构建

（一）管理途径的地方政府职能构建。管理途径的地方政府职能构建强调结果而非过程，放松政府管制，充分利用市场竞争机制，采取扁平化的组织结构以保持组织弹性。同时，地方政府要以顾客导向，转变政府职能，做掌舵者而非划桨者，适当的向社会组织授权、分权，让社会中介组织具有更大的自主性。

（二）政治途径的地方政府职能构建。政治途径的地方政府职能构建把行政过程视作一种政治过程，认同政治多远主义，其价值观不是效率，而推崇代表性、政治回应和责任等。这使得地方政府能表现不同的社会利益，同时在对个人的观点上，倾向于将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体。因此，在地方政府有自利性的倾向下，更应该强调回应性。土地流转过程中，地方政府要加强对农户自发的土地流转管理，我国现行的土地制度不利于农民流转土地，失地农民的再就业能力较差，盲目的土地流转可能会引发更多的社会问题，尤其在对待失地农民的问题上，地方政府的职能构建要突出对于农民实际需求的回应性，以相关农户对流转土地的满意而不是流转的土地面积作为标准来考核地方政府绩效。

（三）法律途径的地方政府职能构建。其一是法院正逐渐剥夺公共行政官员的责任豁免权。其二是使法院处于监督行政官员的地位。农村土地承包经营权流转没有形成较为完善的市场机制，多数地区的土地承包经营权流转依然处于自发流转的状态，没有规范的中介组织以及科学的价评估体系，容易造成土地承包经营权流转的混乱，引发土地纠纷的社会群体性事件。在土地流转的相关制度不健全的情况下，法律途径的地方政府职能构建有助于利益受损的农户通过合法渠道表达自己的意见，平衡各方利益。

参考文献：

[1] 赵伯艳.集体土地流转中的政府职能重塑[J].云南行政学院学报，2009（5）.