浅谈棚户区改造中存在的问题及对策

魏丽

摘 要： 棚户区改造是我国实施的一项民心工程，目的是为了改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件，但在工作实践中存在着诸多问题。本文中以镇江市区棚户区改造为例，探讨分析了镇江市区棚户区改造的现状及其存在的问题，并针对问题找出原因，最后提出具体的解决对策。

关键词： 棚户区改造;问题;策略

中图分类号：F293      文献标识码：B      文章编号：1008-4428（2018）10-0007-02

一、 引言

棚户区改造是我国实施的一项民心工程，目的是为了改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件。它对改善城市功能、改善城市环境具有重大和深远意义。棚户区改造有利于消除居住安全隐患，提升和完善城市功能，改善城区落后面貌，优化配置土地资源，促进土地合理利用，增加社会就业，促进地区的产业结构调整，协调经济社会全面发展，密切党与居民群众的感情，促进社会和谐，也为更好地规划建设城市和进一步可持续发展奠定良好的基础。棚户区改造涉及政府、居民、开发商等多方面的利益，只有协调实现多方面利益的統一，才能使棚户区改造真正成为民生工程。

二、 镇江市棚户区改造的基本情况

2013年，镇江市对棚户区进行了全面调查摸底，在此基础上制定了《镇江市城市棚户区改造规划（2013—2017年）》。2015年，根据国家、江苏省对于棚户区改造的最新要求和我市棚改工作实际情况，编制了镇江市区2016—2020年棚户区改造规划。根据规划，市区2016—2020年计划完成棚户区改造520万平方米。在2016年棚户区改造实施和2017年棚户区改造计划编制中，新增棚改项目52万平方米。2017年我市上报省住建厅的2018—2020年棚户区改造计划，将原规划部分项目进度进行调整，2018—2020年内市区还将完成18478户棚户区改造任务，2020年以后还将完成11149户棚户区改造任务。

三、 棚户区改造中存在的普遍性问题

（一）日益增长的矛盾加大了拆迁难度

一是认识存在偏差，导致拆迁难度加大。政府不断提高补偿标准，但无法满足拆迁户利益需求。拆迁户希望通过拆迁使原有财产增值，存在搞突击加层、突击装修、突击种植的现象，搞持久战，采取过激行为阻挠政府工作人员依法执行公务。二是舆论引导不当，放大“强拆”问题的严重性。部分媒体在拆迁工作中对整个事件的了解不够深入，大局意识和责任意识缺乏，存在同情弱者的心理，失去了理性判断。三是存在故土情节严重，导致拆迁难度加重。

（二）解危政策在实际运行中执行较难

镇江市《关于全市危房解危工作的意见》中规定了产权责任原则。棚户区改造范围外的房改房应由产权人、房改实施单位统筹解危。但在实际操作中，由于没有产权人、房改实施单位统筹的具体操作细则，同时考虑到让利百姓、推进解危工作实施，将由产权人、房改实施单位统筹解危实际变为房改实施单位实施解危，最终变为政府承担。

（三）棚户区片区改造范围外的房改房解危工作难度较大

笔者在调研中得知，2016年，镇江市国控集团根据计划需完成项目8个，先行垫付资金约9384万元，由于资金未落实尚有5个项目，涉及181户、面积约8080平方米未实施。省机械工业供销储运总公司、上海铁路局、供电公司、江科大等非市管单位的解危项目由于种种原因无法落实资金，直接影响到了相关解危项目的启动实施和下一步工作的开展，成为三年解危工作的老大难问题。

（四）新增危房解危压力较大，矛盾突出

一是实际存量危房量较大。在新一轮排查中镇江市区新增危房达9.4万平方米，还有大量疑似危房待鉴定。二是自2015年实施解危计划以来，百姓对解危的期盼更加迫切，特别是棚户区改造范围外零星危房拆除后的周边群众反映强烈是解危类信访量大幅增加的主要原因。

（五）通过加固、翻建的解危方式进行解危实施难度大

危房解危工作有加固、翻建、搬迁三种模式。前两年的解危工作中以搬迁为主，极少数采取了加固方式，无翻建方式。在与相关部门研定加固和翻建申报流程时，翻建方式参照新建模式执行，操作性不强;加固方式必须有合法的产权证明，危旧房一般年代较长，存在历史遗留问题较多，无产权证房屋无法进行加固流程。

（六）造价控制难

招投标环境复杂，清单控制价粗制滥造，普遍存在因为工程量清单漏项少量引起施工方索赔，包括建设单位、监理单位人员在内的相关各方对清单量与价正偏差无人问津，对漏项少量低价付出过多“热情”，导致成本造价管控困难，甚至处于无序状态。

（七）融资难还款压力大

当前，棚户区改造贷款总额需求不断增大，还款压力大，政企难分，难以建立行之有效的投融资管理制度。政府融资平台负债率较大，依赖于政府注入的土地资源，靠出售土地来偿还贷款本息，地价的涨跌及是否能及时售出，受制于中央政府的宏观调控政策和国内外经济大环境。棚户区集中开工的情形下，政府财政压力明显增大，35 % 的资本金对于大多并不宽松的政府财政已经是严峻考验，还款来源基本依靠出售土地所得，在国家经济增长持续下行的大背景下，还本付息是摆在政府面前亟待解决的难题。

四、 建议应对策略

（一）依法拆迁、让利于民

对于地方党委政府来说，如果能够做到灵活运用法律手段、行政手段、舆论宣传手段，切实做到以人为本、依法行政。一是制定科学的方案。拆迁实施方案要采取充分调研，逐户走访、集中听证、召开社区居委会会议以及信访箱了解群众的需求和疑虑，听取拆迁户的反映、意见和建议，极大限度保证他们的利益，切实做到公平公开，坚决惩治项目建设、开发拆迁领域的腐败。二是让利于民。让拆迁户充分参与和知情权，让拆迁户参与到拆迁全过程，实现拆迁工作公开透明。严格执法守法与灵活运用法律法规相结合，让群众来评判，削除其顾虑，探讨补偿的有关文件，合理接受群众的正确意见，及时调整策略。三是加强舆论引导。利用市级报纸、政府网站和新媒体等做好政策宣传引导，营造全社会支持拆迁的氛围。同时，理性对待安置中的困难和矛盾，把矛盾消灭在萌芽状态。

（二）任务按原有政策推进，确保政府制定的目标任务顺利完成

转变棚户区范围外的危旧房解危方式。对于棚户区范围外的危旧房建议以加固方式为主，特殊情况采取搬迁方式进行的需报市政府研究决定。对于原企业破产后由国控托管资产但没有房产证的危房实施解危，建议由市国资委和辖区政府出具相关证明代替房产证办理相关加固手续。市规划局、市国土局、市发改委等部门到开辟绿色通道办理棚户区范围外的危旧房的加固和翻建手续。对于其余无证危房实施加固解危，建议相关部门制定确权流程，进行确权后进入加固流程。对于确权后，属于违章建筑的，移交城管部门实施拆违解危。

（三）明确属地管理原则、产权原则

明确属地管理原则，由属地政府全面负责棚户区范围外零星危旧房（直管公房除外）解危的组织实施工作。棚户区改造范围外的房改房应由产权人、房改实施单位统筹解危。改为私有房产（商品房、拆迁安置房、房改房）解危责任主体为房屋产权人。通过修订政策明确属地负责制和强化产权人自身的责任，抑制群众通过解危实现拆迁的上访期待值。将政府主导的“大包大揽”模式改为“自下而上”居民主动申报、政府“以奖代补”方式进行，将列入改造范围内无存量“四违”现象（违法建筑、违法用地、违法经营、违法排污）纳入政府优先予以改造范围。

（四）综合考虑实施城市有机更新

将面貌较差的片区按照道路划区进行分片改造。片区改造时统一规划，综合考虑老小区整治、危旧房改造、平改坡、物业提升、各类综合配套等各方面因素。通过对片区内的部分危旧房以及影响路网体系的房屋进行拆除，进一步完善路网结构、配套建设停车场、社区服务等公用设施，实施平改坡、雨污分流、管线下地、街巷改造、海绵改造等工程，彻底改变片区面貌，打造老城区有机更新的亮点工程。

（五）科学规划优化设计

一是逐户发放设计方案，征求用户意见，要把拆迁户的需求作为设计阶段的工作方向和目标。二是要进行方案评审、优化设计、严格图纸会审。在设计中，外观设计影响城市整体形象，设计与施工脱节，使用者与建造者脱节的现象经常存在，要及时进行会审，把规划设计缺陷做优。三是杜绝棚户区改造低端的设计思维。规划设计首先要符合城市整体面貌，融入城市整体规划。四是加强政府主导，全面从严审查图纸。审查图纸设计结构安全性，也要审查外形美观性。引入社会评价制度，接受群众的评议，及时根据群众的意见调整设计。

（六）科学造价控制

提高准入门槛和建立岗位识别系统以外，对造价、财务等关键岗位的法律约束也是解决造价控制难的重要方面，强化造价从业人员对法律的敬畏，提高造价控制的有效性。加强对清单控制价编制单位、编制人员管理和加强对清单控制价的审核，投标人依据设计图纸及规范标准等对清单工程量进行复核，并向招标人提交书面复核结果，经招标人确认对“漏量”及工程量偏差超过±5 % 项目据实调整，对偏差未超过±5 % 项目不予调整。标人在复核期截止后开标前发现的“漏项少量”由投标人综合考虑在已有清单综合单价中，承包人承担施工过程中发现的“漏项少量”的风险，结算时不再调整。

（七）切实解决融资难还款难的问题

一是按照《公司法》规定，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学现代企业。二是进一步拓宽融资渠道，创新模式，提高融资水平和能力，鼓励PPP模式等直接融资。三是明确还贷主体，落实还贷方法和措施。四是严格按照《公司法》规定，扩大资本金，施行商业模式运作，杜绝地方政府担保。五是剥离无固定收入来源的投融资平台公司融资职能，由地方财政进行托底。

五、 小結

随着我国城市化进程的加快，城市区域不断扩大，为了增强旧城区的发展活力，必须对旧城区内的棚户区进行改造。棚户区改造又是一项复杂的系统工程，应形成主管部门主导，由专业人员结合各地实际，积极探索在棚户区改造中遇到的困难和问题。