公民有序参与城市治理的机制创新——以广州市“公咨委制度”为例

万　玲

(中共广州市委党校，广州 510070)



公民有序参与城市治理的机制创新
——以广州市“公咨委制度”为例

万玲

(中共广州市委党校，广州 510070)

摘要：在政社关系日益变化与调整的大背景下，公民参与城市治理定将成为社会发展的必然。广州市首创“公咨委制度”，通过利用“公咨委”的独特优势和功能实现了公民参与城市治理的有序化。通过对这一制度及其运行情况进行观察和分析提出推进公民有序参与城市治理的对策建议：一是培育成熟的参与主体营造良好的参与氛围；二是构建多层次、立体化、无梗阻的参与渠道；三是适度变革与调整决策程序，建立互信互守的参与规则，以期能为公民有序参与城市治理提供借鉴。

关键词：城市治理；公民参与；民主协商

近年来，随着政府与社会关系的不断调整以及城市化进程的日渐推进，公民参与城市治理的现象越来越普遍。小到社区自治，大到城市建设与管理，内容涵盖公共服务供给、政府决策制定与绩效管理，公民的影响无所不在。这种现象的出现一方面反映了社会发展所带来的政府治理格局的变化，其中所昭示的公民个体权利的张扬与政府治理思维的转变，无不丰富了当下民主政治发展的内涵。但同时，公民的大规模参与也给地方政府带来了一些现实中的困扰，如公民究竟应该以何种身份、在多大程度上参与城市治理，地方政府又该以怎样的客观理性来看待公民诉求并引导公民合理有序参与，等等，这些都值得引发我们的关注和思考。而事实上，也正是由于我们对这些问题的忽略或轻视，导致了在具体实践中大量无规则互动的产生。如在城市垃圾处理或一些重大决策项目中，民意与政意之间的冲突越来越多，街头政治等体制外参与也越来越普遍。这些现象的出现无不造成了社会失序程度和社会治理成本的增加。因此，在公民参与不断兴起的社会环境下，研究如何将有序的公民参与纳入到政府管理过程就具有极其重要的现实意义。广州作为一个改革开放的前沿城市，在尊重和倾听民意方面一直都有很多很好的经验和做法。2012年更是首创“公咨委制度”，为有效整合社会民意，推动公众有序参与提供了一条新的思路。

一、广州市“公咨委制度”的形成与发展

广州市“公咨委制度”是在广州市白云区同德围地区综合整治的过程中应运而生的。同德围是广州市上世纪八九十年代形成的一个城建拆迁安置区。随着城市的发展，到目前为止，该地区居住人口已近30万，大大超出了最初15万的规划预期，由此造成了同德围交通、治安、医疗、教育、卫生等一系列问题，民众诉求强烈，给政府治理带来了严峻的挑战。近两年，广州市政府也痛下决心要彻底治理同德围，但如何平衡各方利益，让治理措施得到当地居民的支持，成为摆在政府面前的一道难题。

正是在此背景下，2012年2月23日，在市政府和政协委员韩志鹏的共同推动下，同德围地区综合整治公众咨询监督委员会正式挂牌成立。委员会共有成员37名，主任是市政协委员韩志鹏，成员组成有党代表、人大代表、政协委员、党员代表、居民代表、企业代表、越秀区矿泉街和荔湾区西村街代表、媒体代表等，其中居民和原住村民29人，占总人数的78%。其工作职能主要包括意见征集、过程监督、协调矛盾和工作评价四个方面。在公咨委的积极运作下，同德围综合整治进入了快车道。到目前为止，首批“9+1”工程已基本完成。与此同时，随着同德围整治工作日渐进入尾声，“同德围综合整治公众咨询监督委员会”也更名为“同德围公众咨询监督委员会”，去掉了“综合整治”四个字，并将作为一个民意机构持续保留。

自同德围公咨委成立之后，2013年4月12日，广州市公布实施了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度(试行)》。该制度明确指出，公咨委制度是政府重大民生决策征询民意的重要实现形式，是政府决策过程中问需于民、问计于民、问政于民、问效于民，尊重并保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要载体和平台。在此政策的指引下，广州又陆续成立了其他多个公众咨询监督机构，如花都区城市废弃物处理公咨委、市城市废弃物处理公咨委、越秀区东濠涌(中北段)综合整治工程公咨委、市社会医疗保险公咨委以及市重大城建项目公咨委、金沙洲综合整治公咨委、白云山隧道公咨委、广州大桥扩建工程公咨委等，这些机构在推进和实现民意与政意的有效对接以及促成治理项目持续有效完成方面都发挥了重要的作用。

二、广州市“公咨委制度”对公民有序参与城市治理的启示

(一)“公咨委制度”的优势与成效

如上所述，公咨委的成立无疑为公民有序参与城市治理搭建了一个良好的平台，其作用和影响不仅引发了学界和媒体的广泛关注，而且此举更被誉为是广州市政民互动的一次良好尝试，是社会民意影响政府决策的典型。从其结构及职能来看，我们不难发现，它实际上就是一个由各利益方组成的议事机构，在推动公民有序参与城市治理方面，具有独特的优势和功能。

1.它对公民在城市治理中的主体地位及其主体价值予以了新的确认。公民是城市的主体，城市如何治理应由公民自己说了算。公咨委就是在这样一种理念的指导下建立起来的。它不是一个政府机构，而是一个真正以公民为核心的民主议事和表达机构。这不仅体现在它的人员构成上，还体现在它的日常运作上，也完全是依托委员们的志愿和意志来进行，不受任何其他力量的干预。它的存在彰显了公民在城市治理中的地位和权利，与当前治理中的去权威化和去中心化是不谋而合的，更在一定程度上改变了过去城市管理中政府单方面主导、公众被动服从的局面，实现了政府与民间的高度同步。过去，政府与社会之间更多地是一种管制与服从的关系，不管政府做出什么样的决策和指令，公众都会理所当然的支持和认同。而现在，我们看到，这种关系已经越来越多地向以权力和义务为核心的责任关系转变，公共决策也开始逐渐表现为国家与社会之间的一种对话和合作的过程。在这样的语境下，“逆向参与”和权力共享成为治理的主流。所以，从这个意义上来看，公咨委不仅仅是一种制度的创新，更是一种理念的创新。

2.它通过组织化的表达实现了分散诉求的有效整合。如在同德围问题上，一直以来，同德围地区的居民都有通过各种渠道反映自己的诉求，媒体也有许多相关的报道。但这些分散的、原子式的表达往往会因为碎片化而造成其影响力在一定程度上的消解，难以使之产生制度性的力量进而进入政府议程。公咨委恰恰提供了这样一个平台，能将各个层面不同的、朴素的意见进行筛选和整理，从而形成完整的、理性的建设性意见供政府决策提供参考，甚至直接成为政府决策的内容之一。据悉，在同德围综合整治方案确定前期，公咨委就通过电子邮箱、问卷调查表、现场征求意见会、信箱等渠道，回收民意问卷770份、电子邮件180封、群众来信16封、微博私信63封，共计1 029条意见。后经综合整理，形成了近100页的囊括交通、教育医疗、城市建设、其他等四大类的群众意见反馈情况材料，提交至了广州市政府，最终促成了同德围9+1工程的正式启动。

3.它肯定了权势人物和社会精英对公民有序参与的核心引导作用。公民参与并不是否定精英决策，相反，在强势民主来袭的今天，无论是政治精英还是社会精英，在代表民意、表达民意、引导民意和塑造民意方面都应当承担起更多的社会责任。公咨委制度之所以能够取得良好的社会效果，一个重要的原因就在于它成功地处理好了精英与大众之间的关系，并将政治资本与社会资本进行了充分的融合。首先，表现为当时在任市长陈建华的高调介入。两年间，陈市长不仅前后七次带队到同德围调研，而且还参与了公咨委建设的整个过程，其重视与投入程度非同一般。其次，则表现为政协委员、人大代表的积极发声。其中最为典型的就是政协委员韩志鹏。2012年1月7日下午，在广州市政协各界代表座谈会上，韩志鹏受同德围居民委托向市委市政府递交了建议改善同德围交通的“万言书”，由此拉开了同德围突围的序幕。此后，韩委员又和其他市、区人大代表和政协委员一起，为同德围综合整治出谋划策，对公咨委的建立起到了直接的推动作用。而正是他们的以身作则和率先垂范，让民众看到了诚意和担当，也为进一步的互动和沟通奠定了信任的基石。

4.它改变了政府决策的程序，创造了“群众点菜、政府买单”的新型城市治理模式。无论是公咨委还是《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度(试行)》(下称《制度》)，无不强调民意的倾听和意见的征询都应成为政府决策过程中一个不可绕过的环节。如《制度》中就明确规定，今后凡关系市民切身利益且涉及面广的重大民生决策事项，原则上均应成立公众意见征询委员会，先征询民意后作决策。应当成立公众意见征询委员会而没有成立的，不得提交领导集体决策。此举更是释放出了官方改进重大民生决策程序的诚意。事实证明，传统的只顾“行政效率”，只求“雷厉风行”，却忽略了解释、沟通、疏导乃至必要修正的“千里走单骑”式的决策，往往容易导致误解和纠葛，引来群众的不满甚至反对[1]。因此，在决策之前，充分地听取公众意见，让百姓拥有对重大问题的排序权和选择权，非常重要。在同德围问题上，任何方案都必须要在公咨委达成一致的基础上，才能最终通过，这也成为同德围治理能够顺利开展的关键所在。

(二)“公咨委制度”对公民有序参与城市治理的启示

通过对广州市“公咨委制度”及其运行特点进行分析，我们不难发现，要实现城市治理中的公民有序参与并不是一件简单的事情，需要众多的条件作为支撑。具体如下：

1.政府对公民权利的重视以及在行动上对治理空间的让渡是公民有序参与城市治理的前提。当前，公民参与之所以能成为一种趋势，与全球性背景下各级政府主动倡导和推动治理改革是不无关系的。正如罗伯特·达尔所述的那样，20世纪最为显著的变迁就是人们对公民参与行动的评价从鄙夷否定到赞扬肯定的转折，即便最独裁的统治者也不吝赞扬公民参与[2]。这也是公民参与之所以能够被广泛推崇和实践的重要原因。事实证明，只有政府部门真正意识到了公民参与的重要性，并主动赋权，才能有效促成协同治理和公民有序参与的实现。而一个习惯于集权和控制的政府往往会忽略公众的意见和必要的倾听，如此，必然会造成体制外表达和无序沟通的大量衍生，从而影响政府治理的有效开展和社会秩序的有序形成，严重的还会对政府信任和合法性产生影响。因此，适度的权力共享应成为城市治理中地方政府坚持的首要原则。近年来，特别是自2009年番禺垃圾焚烧事件以来，广州市政府一直重视与公众之间的沟通，并且极力营造平等对话、协商民主的施政氛围，这些无疑为同德围综合整治过程中公民的有序参与奠定了坚实的民主基础。而且，就公咨委的成立来看，据悉，刚开始公咨委的成员只有20名，后考虑到民意代表的广泛性和真实性问题，当时在任的陈建华市长又强烈要求在此基础上增加了17名居民代表，可见政府赋权于民的决心。此外，政府还主动公开相关信息，让居民对整个治理工作的开展有全面而清晰的了解，并能根据自己的需要通过公咨委这个平台通畅地表达自己的利益诉求，这些举措无不为公民的有序参与奠定了基础和条件。

2.公民有序参与城市治理需要合适的方法和有效的平台。公民是一个整体概念，其个体本身千差万别。如若缺乏合适有效的方法指引，参与则容易陷入混乱。1969年，雪莉·阿恩斯坦根据公共决策时公民所能发挥影响的程度，将公民参与的方式从最少参与到完全主导分成了3种类型共计8种梯次，具体包括操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权与公众控制。可见，参与是分层的。根据不同的公民状况和具体事务要求选择和创建适当的参与方法与形式是促进公民有序参与的重要条件。如同德围综合整治事关重大，倡导公民全程参与治理规划和建设是必然的选择。而这无疑需要构筑一套完备的参与体系。早在公咨委建立之前，同德围居民也曾经通过各种渠道反映情况，但效果均不理想。原因之一就在于缺乏一个有效的通道或平台。而公咨委则以其独特的优势和功能，实现了政意与民意的有效对接。我们看到，在整个方案的形成过程中，公咨委通过广场摆摊以及借助网络和新媒体等手段为民众提供了立体化的参与渠道。基本形成了新老同德围人、外来务工人员、企业、单位、全社会积极参与的局面。而且，在收集民意的过程中，公众既可以按照民意征询表设计的居住、交通、公共设施、环境、经济产业及远景展望建议等城市发展战略性问题和民生问题发表意见，也可以根据自身所关心的其他问题提供建议和主张。更重要的是公咨委还充分发挥了体制内意见领袖和民间社会精英整合民意和决策咨询的功能，极大地释放了制度化渠道的正能量。正是通过这些组织化和制度化的方式，有效满足了民众多样的参与和表达需求，而且很好地将不同层次的诉求归整，减少了矛盾产生的可能。

3.参与制度和规则的建立是公民有序参与城市治理的关键。有序参与必然是有约束性的参与，如若缺乏一定的规则和约束参与则容易陷入混乱。所谓参与制度和规则，即通过具有法律效力的文件对公民参与的重要性予以确认，并对具体参与过程中各参与主体的地位、角色、权重、参与程度、程序以及结果使用等问题进行明确的界定，以保障公民参与能有章可循、有法可依，从而降低无序的可能性。目前，关于公众参与的政策很多，但如何确保其有序性仍缺乏相应的条款，所以，导致在具体过程中经常出现公共决策被民意绑架、公众参与流于形式等诸多问题。因此，在具体参与过程中，政府有责任向社会阐明治理的目标，合理确定参与者的种类和资格，并引导政策对话向公共利益的方向进展[3]。广州市早在2007年就颁布实施了《广州市规章制定公众参与办法》，2009年又率先在全国出台了《中共广州市委政治协商规程(试行)》，2010年1月1日又施行《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》，2010年5月又颁布了《广州市重大民生决策公众征询工作规定》，再加上2013年4月实施的《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度(试行)》，类似的约束性文件已不下五部，这些文件在引导公民有序参与方面无不起到了重要的规范和支撑作用。当然，尽管公咨委的建立的确对推动公众与政府的良性互动起到了重要的作用，但从广州市同德围综合整治的实践与探索来看，它并不是促成公民有序参与的唯一要素。事实上，在同德围综合整治中，良好的舆论环境、理性的公民以及共同的参与目标都是促成公民参与进入有序轨道的重要原因。所以，从这个角度来看，公咨委更像是一个纽带，它通过自身的独特优势和功能很好地将这些积极的、分散的、独立的要素集中并串联了起来，形成一种聚合效应，从而推动事态向良好的方向发展。

三、推进公民有序参与城市治理的对策建议

综上，要真正地实现城市治理中的公民有序参与，很显然，应做好以下几点：

(一)培育成熟的参与主体，营造良好的参与氛围

参与是一个双向互动的过程，政府和公民都有责任为达成参与的有序而努力。也就是说，有效的参与过程应来自于两极的成熟，即成熟的参与者以及成熟的公共权威引导[3]。所以，一方面，政府应积极树立民主参与的意识，努力让自己从微观的、具体的事务中抽身出来，通过主动的放权为其他治理主体让渡治理空间。各级政府官员也应树立起平等对话与协商治理的意识和理念，学会倾听，学会组织决策论坛的技巧并注重合作，力争在为居民提供自治性、互助式、多元化的参与平台中实现对社会秩序的有序管理。另一方面，公众也要转换臣民思维，强化主体和责任意识。要积极主动地接受公民教育，在持续不断地外部赋权与自我增权中不断提升自身的参与技能和参与水平，从而实现更加理性和深度地参与。

(二)构建多层次、立体化、无梗阻的参与渠道

根据戴维·伊斯顿的政治系统理论，公众参与应是一个由利益输入、政府治理(利益协调)、政策输出和公众评价所构成的完整回路。在这一回路中，公民需求和利益表达是公众参与的起点，也是这一回路中最为重要的环节。目前，大量无序表达行为的显现，或多或少都与利益表达渠道过于狭窄或不通畅有关。因此，应积极探索并创建适合公众的利益输入方式，使公众参与和利益表达驶入组织化和制度化轨道[4]。为此，应重点加强和完善以下几点：一是加强决策咨询和智囊机构建设，着力提升专家咨询在重大决策中的地位和分量；二是以专业民调为支撑，科学、广泛地体察和征集社情民意；三是创建多层次、多形式的听证制度，努力提升公众利益输入的实效和水平；四是积极发展社区公民论坛，着力为基层群众提供决策参与和民主实践的互动平台；五是充分发挥大众媒体的议程设置功能，通过现实与虚拟的交互作用增强民意的影响力；六是进一步加强利益集团与自愿组织表达，提高民意表达的水平和质量。最后，则是要正确引导街头民主表达等压力型诉愿方式，尽可能地实现集体行动的秩序化与合法化。

(三)适度变革与调整决策程序，建立互信互守的参与规则

政府应在一定程度上改变过去传统的单中心的精英决策模式，通过采取适当的方式，合理有度地吸纳公众参与，从而促进公共决策的科学化、民主化和规范化。一是要更加重视公共政策的议程设置环节。尤其是针对那些涉及面广、影响面大的重大决策项目，更应在议程设置环节赋予公众更多的话语权，让公众对涉及自身利益的项目具有合法的排序和选择权。二是要加强公众对政策输出的评价参与，通过实实在在地实施“公众满意度策略”来提升公众对政府治理决策的影响力。三是政府应有责任建立一套行之有效的约束系统来确保整个过程中利益主体之间的有序互动。可借鉴新加坡地铁建设的经验，通过完善的法律法规对各方参与主体的角色、责任、地位等做出明晰的界定。在整个过程中，政府角色应由社会价值权威分配的家长向裁判员转变，保持自身立场的超越性和公正性，注重决策程序的合法性，承认不同利益群体的平等地位，为不同社会群体的利益博弈提供规则和程序，在公众充分发表意见、协商、妥协以及达成共识的基础上再做出决策。

参考文献：

[1]史哲.决策不能“千里走单骑”[N].人民日报，2009-11-10.

[2]Robert A. Dahl. Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Conn: Yale University Press,1971：5.

[3]王巍.西方公共行政中的公民参与：经验审视与理论进展[J].公共行政评论，2010,(2).

[4]万玲.公共决策中的民意表达与整合[J].探求，2012,(5).

[责任编辑：王咏梅]

收稿日期：2016-05-11

基金项目：全国行政学院科研合作基金课题(15HZKT111)的阶段性成果

作者简介：万玲(1980-)，女，湖北公安人，副教授。

中图分类号：D621.5

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)04-0050-05