西部大开发战略实施十五年效果评价及新一轮开发政策建议

王永静 葛文芳（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）



西部大开发战略实施十五年效果评价及新一轮开发政策建议

王永静 葛文芳
（石河子大学经济与管理学院，新疆 石河子 832003）

［摘要］西部大开发已进入加速发展阶段，战略实施十五年来，西部地区经济、社会、基础设施建设、生态环境保护等各项事业均获得较快发展，但仍存在诸多问题：与东部发达地区的绝对差距仍在扩大，内部差距进一步扩大，基础设施条件仍落后于东部地区，产业结构有待调整，基本公共服务水平偏低，生态环境建设任务依然繁重。基于此，文章从加大建设资金投入，落实差别化产业政策，扶持农产品加工业，实施生态环境保护，“丝绸之路经济带”沿线省区协调发展，创新对口支援机制等六个方面提出新一轮开发的后续政策建议。

［关键词］西部大开发；效果评价；后续政策

一、引言

众所周知，发端于1978年的中国区域发展战略的调整以及对外开放政策的实施，实现了东部地区的崛起，有效地提升了我国的综合国力和国际竞争力，但广大西部地区为此失去了平等发展的机会并付出巨大代价，比较优势逐步弱化，与东部地区的差距越来越大。这种差距的日益扩大，给民族团结、社会稳定和国家安全带来诸多不利影响。与此同时，中央政府实施的一系列扶贫开发政策，并未能实质性解决西部贫困问题。基于此，2000年3月，中央政府正式启动实施西部大开发战略，旨在加快西部地区发展，解决东、西部地区差距拉大的问题。按照西部大开发总体规划所制定的阶段性目标，2001-2010年是奠定基础阶段，2010-2030年是加速发展阶段，即在第一阶段的基础上进入西部开发的冲刺阶段，要巩固基础、培育特色产业，实施经济产业化、市场化、生态化和专业区域布局的全面升级，实现经济增长的跃进。实践证明，战略实施以来的十五年间（2000-2014），西部地区各项事业均获得较快发展，西部大开发战略措施成效显著。但从横向比较来看，西部地区较快的经济增长速度并没有真正实现东、西部差距的缩小，西部地区国民经济与社会发展仍存在诸多问题。

与此同时，在西部大开发战略实施不久，国家陆续推出东北振兴战略、中部崛起战略两个同样重要的国家层面的区域性战略，导致了中央政府同一时期采取的国家区域战略失去了地区专向性，项目分布及资金投向逐步趋于分散，客观上削弱了最早提出的西部大开发战略的政策效果，出现了政策衰减的趋势［1］。虽然《西部大开发“十二五”规划》中强调，把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，将继续从财政、税收、投资等十个方面，给予西部地区特殊优惠政策支持。但是，面对西部大开发战略政策衰减的趋势以及西部地区目前仍然存在的诸多问题，有必要对西部大开发战略实施以来取得的成就与存在的问题进行梳理，并进一步思考新一轮西部大开发应采取的后续政策。

二、西部大开发战略的实施成效评价

（一）经济发展

1.经济总量不断攀升。2000-2013年，西部地区十二省（区、市）国内生产总值（GDP）年均增长率达到16.51%，增长速度超过全国同期的平均水平（14.38%）和东部地区水平（14.90%），占全国的比重由2000年的17.41%增加到2013年的22.15%；财政预算收入增加了10倍多，年均增长率达到22.41%，分别超出东部和全国平均速度2.24和1.61个百分点，占全国总量的比重由17.82%提高到20.90%。

2.经济发展水平逐步提高。2000-2013年，西部地区人均GDP增长了6倍多，年均增长率达到16.27%，分别高出东部和全国平均水平2.63和2.53个百分点，表明西部地区与其他地区的相对差距有所缩小；全社会固定资产投资增长了近17倍，年均增长率达到24.83%，分别比东部地区和全国平均水平高出4.67和2.61个百分点；社会消费品零售总额年均增长率达到16.26%，占全国总量的比重由15.34%增加到17.88%；经济外向度不断提升，进出口总额年均增长率达到23.89%，分别高出东部地区和全国平均水平6.28和5.71个百分点，占全国总量的比重由3.62%上升至6.68%。

3.产业结构不断优化。2000-2013年，西部地区产业结构不断优化，第一产业增加值占比不断减少，由21.44%下降到12.46%。第二产业增加值占比由38.97%增加到49.49%，第二产业经济实力显著增强。从就业结构来看，第一产业就业人员数量占比从60.77%下降到50.51%，第二产业占比从15.05%增加到19.55%，第三产业占比从24.18%增加到29.94%，进一步说明西部大开发以来，西部地区三次产业结构不断趋向合理。

（二）社会发展

1.居民生活质量稳步提高。2000-2013年，西部地区城镇居民人均可支配收入增长了2.7倍，年均增长率11.53%，除西藏以外，其他省年均增长率均超过10%；农村居民人均纯收入增长了2.5倍，年均增长率11.05%，除四川省以外，其他省年均增长率均超过10%；城镇居民恩格尔系数由39.6%下降到38.2%，农村居民恩格尔系数由53.8%下降到41.9%，其中，农村居民恩格尔系数下降了11.9个百分点，西部居民的生活水平有了显著的提高。

2.就业、医疗、养老等公共服务逐步完善。2000-2013年，西部地区就业规模总体上呈不断扩大趋势，全社会就业人员人数年均增长率达到0.80%，高于全国同期平均增速（0.52%）；医疗卫生事业发展迅速，医疗机构、医疗床位和医疗卫生人员数量年均增长率分别达到8.27%、5.69%、4.47%，均超过同期全国平均增速；社会保障体系建设方面，失业保险参加人数、城镇企业职工养老保险人数、城镇企业职工基本医疗保险参保人数分别增长了27.33%、107.44%和147.35%，年均增长率分别为1.81%、6.86%和9.48%，社会保障体系覆盖面不断扩大。

3.教育投入不断增加、人口素质显著提升。2000-2013年，西部地区投入中央及地方财政等各类教育经费年均增长率为19.44%，高出全国平均增速1.4个百分点，西部教育经费之和占全国总经费的比重由20.65%提高到23.50%。人口素质不断提升，6岁及以上人口中具有大专及以上学历的人口所占比例由3.07%提高到9.07%，具有高中或中专学历的人口所占比例由9.77%提高到13.71%。

（三）基础设施建设

1.综合交通运输网络体系逐步完善。2000-2013年，西部地区铁路累计新增营业里程1.54万公里，年均增长率达到4.52%，超过同期全国平均1.55个百分点，营业里程占全国比重由32.0 2%增加到38.32%；公路累计新增通车里程113.18万公里，年均增长率达到9.72%，增速分别超过同期东部和全国平均1.49和1.7个百分点，公路里程占全国比重由32.97%增加到39.78%；高速公路里程年均增长率达到18.99%，增速均超过同期东部地区（11.75%）和全国平均（15.94%）水平；民用航空机场的数量由54个增加到92个。

2.通信基础设施建设速度加快。2001-2013年，西部地区长途光缆线路总长度年均增长率9.04%，超过东部地区及全国同期水平，占全国比重由38.54%增加到45.89%；移动电话交换机容量增长了近10倍，年均增长率达到23.89%；邮政营业网点数量年均增长率达到2.72%；邮电业务总量年均增长率达到13.62%，其中，邮政业务总量和电信业务总量年均增长率分别为10.69%和13.90%。

3.水利、水电基础设施明显改善。2000-2012年，中央财政向西部地区投入的水利建设资金累计达到2448亿元，其中，2000-2010年累计投入1270亿元，年均增长率为21%，远高于同期全国中央水利投资11%的增长速度，2011-2012年，中央水利投资继续向西部地区倾斜，2011年、2012年分别安排西部中央水利投资496亿元和682亿元，占全国中央水利投资总规模近一半；新增有效灌溉面积3347.91千公顷，累计新增水库1157座，水库总库容量达到2059.57亿立方米，累计综合治理水土流失面积达到583127.81千公顷；新增乡村办水电站3180个，装机容量达到3188.15万千瓦，比2000年增长了近17倍。

4.能源供应设施建设取得突破性进展。“西电东送”是实施西部大开发战略的重要标志性工程，目前已初步构建了北、中、南3条送电通道。截止到2013年6月，西电东送工程核准并开工建设输变电项目48个，概算总投资2825亿元，其中有43个项目已建成投产，完成投资1793亿元［2］；“西气东输”是我国进入新世纪后启动的最大工程：上游气田勘探开发投资273亿元，管道建设投资435亿元，下游用气项目及城市管网建设投资688亿元，投资规模不亚于三峡工程，长达4000多公里、管径1016毫米，横跨中国东西部9个省区市，截止到2012年底，已累计输送天然气1800亿立方米，可替代燃煤2.3亿吨［3］。

（四）生态环境建设

2000-2011年，西部地区新增自然保护区327个，自然保护区面积占全国比重达到85.07%，新增面积322137百公顷，增加了43.52%，基本形成了布局合理、类型较为齐全、功能逐步完善的自然保护区网络。2001-2012年，西部地区人工造林面积累计13651225公顷，占全国同期人工造林总面积的59.09%，其中，2001-2007年，西部地区退耕地造林面积累计4532503公顷，占全国同期退耕地造林总面积的62.08%，极大地改善了西部地区的生态环境。

三、西部大开发以来西部地区仍然存在的主要问题

（一）西部与东部发达地区的绝对差距仍在扩大

从人均地区生产总值的相对差距来看，东西部比值从2003年的2.50下降到2013年的1.81，相对差距呈现逐步缩小的态势。但是从绝对差距来看，2000-2013年，东西部人均地区生产总值的绝对差额继续呈扩大趋势，从6944元扩大为27759元。另外，西部地区城镇人口人均可支配收入与全国平均水平的差额由728.9元扩大到4007.3元，农村居民人均纯收入与全国平均水平的差额由636.3元扩大到2231.5元，绝对水平差距进一步拉大。

（二）西部地区内部差距进一步扩大

西部大开发以来，西部地区内部差距进一步扩大。2000年，西部地区人均GDP最高（新疆）与最低（贵州）之间的绝对差额为4613元，相对差距为2.67倍。2013年，西部地区人均GDP最高（内蒙古）与最低（贵州）之间的绝对差额为44576元，相对差距为2.94倍，相对差距与绝对差距均在拉大。城乡居民收入差距方面，2000年西部地区城乡居民收入比为3.43，在此后的十几年里，城乡居民收入比一直维持在3.60以上，从绝对差距来看，2012年比2000年拉大了278%。

（三）西部地区基础设施条件仍落后于东部地区

2012年，西部地区公路路网密度、铁路路网密度、内河航道密度分别为东部地区的23.58%、21.69%、9.57%；互联网接入户数按每百万人口计算是东部地区的53.76%，每百人拥有电话数量（包括移动电话）比东部地区少39.2部，东、中、西部地区快递业务收入的比重分别为82.3%、9.3% 和8.4%，业务量比重分别为81.9%、10.5%和7.6%；农村水利水电方面，2012年，西部地区水库数量比东部地区少825座，水库库容量比东部地区少111亿立方米，乡村办水电站数比东部地区少7008个，与东部地区的差距较为明显。

（四）市场化进程仍然滞后

西部大开发以来，中央政府及西部地区地方政府在不遗余力的推进市场化进程，取得了一定的成效，但总体而言，西部地区市场化进程仍然滞后，与东部发达地区相比差距较大。根据王小鲁、余静文、樊纲等发布的《中国市场化八年进程报告》，按各省份的市场化程度排名，2014年，除了重庆、四川、广西、陕西等省排名分别为第9、16、17、19，相对处于中等水平外，其余各省分列第24-31。另外，和2008年相比，除重庆、陕西、宁夏三省区排名有所上升外，四川、广西、内蒙古、云南以及贵州等省区均显著下降，其他各省排名仍然垫底，说明西部地区市场化进程总体落后。

（五）产业结构有待调整

西部大开发以来，西部地区产业结构虽然趋于优化，但相比东部发达地区差距明显：（1）第一产业占比仍然较大，2013年西部第一产业占比为12.46%，比东部高6.10个百分点。（2）第三产业占比仍然偏低，2013年西部第三产业占比为38.05%，比东部地区低8.28个百分点。（3）第二产业发展较快，占比提高了10.52个百分点。可见，西部三次产业结构仍然较落后，第三产业对GDP的贡献份额偏小。西部地区产业结构不合理还体现在轻重工业结构比例失调，轻工业的发展严重滞后于重工业。

（六）基本公共服务水平偏低

教育方面，由于西部经济基础薄弱、教育资源存量太少，教育投入仍远不能满足教育发展的需要。2011年，西部所占教育总经费的比重25.59%，低于东部地区13.62个百分点；小学、初中生均仪器设备值与东部地区差距较大，尚不足东部地区的一半，一些西部省份尚不足上海和北京的十分之一［4］。医疗卫生方面，西部地区医疗机构数、卫生人员数、卫生机构医疗床位数均显著少于东部地区；社会保障方面，2012年，西部地区城镇职工参加养老保险人数、城镇基本医疗保险年末参保人数、失业保险参保人数以及新型农村社会养老保险试点参保人数占总量比重分别比东部低16.12、2.70、9.69和10.88个百分点。

（七）生态环境建设任务依然繁重

虽然西部大开发十多年来的生态环境建设取得显著成效，但只是局部有所改善，总体仍然呈恶化趋势，生态环境建设任务依然十分繁重，具体表现在：（1）目前，西部地区森林覆盖率仅为东部地区的一半左右，森林覆盖率低、植被减少，直接造成严重的水土流失。（2）西部草原存在相当严重的退化问题，如，新疆近年来大概有90%的草地出现退化，严重退化的约在50-60%［5］。（3）自然灾害十分严重。西部地区自然条件相对恶劣，各种自然灾害频频发生，主要有地震、旱灾、风灾、滑坡、崩塌和泥石流等等，局部地区还有洪灾。（4）由于中上游的植被破坏，人为对水资源开发不当及气候变化，西部一些地区出现了江河断流、湖泊萎缩等严重生态问题。（5）由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质，西部地区农业生产造成的农业面源污染日益严重，农产品农药残留超标率居高不下，同时，由于西部工业化进程及承接东部地区产业转移步伐加快，工业污染日益加剧。

四、新一轮西部大开发后续政策建议

（一）拓宽投融资渠道，加大资金投入力度

西部地区经济发展滞后，地方财政收入有限，进而用于经济社会发展的资金投入十分有限，资金问题是制约西部发展的首要问题。西部大开发战略的持续推进，不论是基础设施、产业体系与生态环境建设，还是人民生活水平与公共服务能力提升，都需要大笔资金，需要有长期、稳定、充足的资金供给。首先，中央应进一步加大对西部的投资力度，提高国家财政在西部的投资比重，尤其是中央财政性建设资金用于西部地区的比例，使西部人均占有国家财政投资额超过东部沿海地区；其次，鉴于西部地区的民生建设存在较大的资金缺口，新一轮西部大开发在科技教育、社会保障、医疗卫生、文化体育、环境保护等方面，需进一步加大中央对西部地区的财政转移支付规模。另外，中央及西部地区地方政府应着力拓宽投融资渠道，优化西部地区投融资的硬环境和软环境，有效引导外资、民间资本等参与西部开发。

（二）合理承接产业转移，落实差别化产业政策

近年来，国内区际产业转移步伐加快，积极承接产业转移成为中西部欠发达地区发展方式转变、结构转型的重要途径，但同时也给西部生态环境带来了巨大风险。为此，新一轮西部大开发进程中，中央政府应建立强有力的政策导向机制，从宏观政策上对东部地区的产业转移进行有序引导，并对产业转移设置严格的环境准入门槛，西部地区应充分结合本地的资源禀赋、现有产业优势以及产业升级转型的目标，合理选择、承接产业转移。另外，为加快西部地区现代产业体系的建立，中央政府出台了一系列差别化产业政策，当前，最重要的工作就是要实实在在地落实这些差别化产业政策，在相关产业项目的审核准入、金融信贷、土地审批等方面，应进一步完善政策、简化程序，提高项目落地的效率。

（三）制定实施更加优惠的农产品加工业扶持政策

农产品加工业是农业产业链的延伸和发展，对提高农产品附加值、调整农业产业结构、促进就业、增加农民收入等具有重要意义。国家层面应进一步制定实施针对西部地区的更加优惠的农产品加工业扶持政策，西部各省（区、市）要认真研究、凝练项目，推动相关农产品加工业扶持政策的贯彻落实。具体而言，如：增加农产品产地初加工补助资金、农业综合开发资金以及扶贫开发资金，对西部农产品加工行业的企业采取更加优惠的税收政策，加大信贷资金支持力度，助推中小型农产品加工企业的发展壮大；有关农业科技专项资金适度向西部地区的农产品加工企业倾斜，助推西部地区农产品加工环节的研发与成果转化；针对西部农产品加工企业采取更加优惠的土地使用与电力使用的政策，助推西部农产品加工领域的招商引资。

（四）制定实施有效的生态环境保护政策

《全国主体功能区规划》（2011）公布的25个国家重点生态功能区中，有16个功能区部分在西部，另有5个功能区含若干西部区域。2012年6月开始，国家林业局负责25个重点生态功能区生态保护与建设规划的编制工作，目前已经通过了11个功能区规划［6］。下一阶段的工作，需要加快其余14个功能区的规划编制工作，尽快落实规划要求；加强生态环境保护方面的另一项重要工作就是要尽快建立起较为完善的生态补偿机制，加大对西部地区地方政府与农牧民的利益与生态环境补偿［7］。另外，随着国内区际产业转移步伐的加快，大量“两高一资”产业（企业）项目西迁，伴随着的是污染的西迁，给西部地区生态环境造成了巨大的风险。无论是从我国当前的国情出发，还是借鉴发达国家的先进经验，应加强有关生态税征收对象范围界定、课税方式、课税标准等方面的研究，有计划地分阶段开征生态税。

（五）做好顶层设计，形成“丝绸之路经济带”沿线省区协调发展机制

习近平总书记提出的“共建丝绸之路经济带”战略构想，引起了沿带各国（地区）的广泛共鸣，为新一轮西部大开发注入了新的活力，被誉为升级版的西部大开发。西部各省区积极响应，从本地区的区位、资源、历史基础、特色优势等方面出发，纷纷布局确立本省区在“丝绸之路经济带”建设中的定位与发展战略。为避免“单打独斗、各自为战”，建议国家层面做好顶层设计，形成“丝绸之路经济带”共建省区协调发展机制，制定统一协调发展政策，共同推进区域经济发展，如：成立类似于“西部地区开发领导小组办公室”的组织协调机构，成立具体领域共同的战略研究机构以及政策制定与实施机构，研究、制定、实施西部大区域发展规划、政策；各省区成立专门的“丝绸之路经济带”建设组织机构，对接国家层面、西部层面以及其他省区的“丝绸之路经济带”组织协调机构，形成有效沟通机制［8］。

（六）创新对口支援机制，提升受援地自我发展能力

对口支援西藏、对口支援汶川、对口支援新疆等一系列对口支援政策的实施，为加速落后地区发展、灾区重建注入了强大的动力，在西部开发中发挥了特殊重要的作用。现实当中，由于支受双方行政单位众多，存在支援省市以完成援助任务为目标、在规划编制与项目实施中各自为政等问题。因此，应进一步建立健全协调机构，创新对口支援机制，通过逐步完善专门的协调机构及稳定的协调机制，统筹协调各支援方的行动［9］。另外，对口支援的最直接目的一般是灾后家园重建、民生改善，但提高欠发达省区的经济发展水平、帮助欠发达地区加快发展应该是最终目的。为此，新一轮西部大开发战略实施过程中，对口支援工作应以夯实受援地区的产业基础、提升其自我发展能力为着力点。受支双方要充分了解受援地区产业发展的实际需要，提高援助项目规划设计的科学性和实用性，推进产业支援，提升受援地自我发展能力。

参考文献

［1］张文中.中国西部大开发中新疆的地位：一个中亚视角［J］.新疆财经，2013，（4）：61-66.

［2］中国行业研究网.西电东送是实施西部大开发战略标志性工程［EB/OL］.httP：//energy.chinairn.com/news/ 20140617/101809331.shtm1，2014-06-17.

［3］中国石油新闻中心.西气东输工程是我国进入新世纪后启动的最大工程［EB/OL］.httP：//news.cnPc.com.cn/ system/2013/07/15/001437576.shtm1，2013-07-15.

［4］全球政务网.佘宇：改善教育民生需要注意轻重缓急［EB/OL］.httP：//www.govinfo.so/news-info.PhP id=3858，2012-12-29.

［5］中国新闻网.新疆草地退化率约90%，专家称人工草地可缓解［EB/OL］.httP：//www.chinanews.com/shiPin/cnstv/ 2014/04-03/news404544.shtm1，2014-04-03.

［6］国家林业局.第二批国家重点生态功能区生态保护与建设规划通过审查［EB/OL］.httP：//news.163.com/15/ 0209/07/AI0D7LQE00014SEH.htm1，2015-02-09.

［7］李万明，吴奇峰，王能.西部开发政策效率评价与反思［J］.开发研究，2014，（2）：1-5.

［8］程广斌，王永静.丝绸之路经济带：西部开发的新机遇［J］.宏观经济管理，2014，（4）：62-63，68.

［9］程广斌，程楠.新一轮19省市对口援疆：进展、问题与推进措施［J］.石河子大学学报（哲学社会科学版），2014，（3）：18-21.

（责任编辑：李亚利）

［基金项目］国家社科基金资助项目（10XJL0017）。

［作者简介］王永静（1979-），女，河北沧州人，教授，管理学博士，硕士生导师，研究方向：农业经济与区域经济；葛文芳（1991-），女，新疆阿克苏人，硕士研究生，研究方向：农业经济与区域经济。