综合治理：城乡结合部治理的路径选择

袁南昌

摘 要：在新型城镇化与城乡一体化的背景下，城乡结合部存在的问题也引起了诸多的关注，城乡结合部的治理至关重要。当前国内城乡结合部治理是以政府为主导，权力驱动型为主，一元治理体制与运动式治理方式。但是这种治理模式催生了诸多问题，影响城乡结合部的发展。城乡结合部的治理也是一项系统工程，要综合考虑各方面的因素。因此，我们应该选择综合治理的模式：明晰城乡结合部管理权限的归属；厘清政府各部门的职责，形成协同治理机制；树立城乡统一规划与城乡一体化建设的思维；走一条社会多元主体参与，即政府与社会群众有力合作的治理道路。综合治理模式对城乡结合部治理具有重要的意义。

关键词：城乡结合部；综合治理；合作；城乡一体化

中国城镇化快速进程中，产生了一个特殊的场域——城乡结合部。城乡结合部处于城乡二元分割的结合点，有着“半城市”与“半农村”的特点，城市因素与乡村要素并存，而且其他社会因子交错存在且十分复杂，比如其人口结构复杂且密度高、环境差、土地利用失调、管理疏忽等。这些因素导致城乡结合部“脏”、“乱”、“差”，基础设施落后，混乱无序。对此，中央强调要加强城乡结合部的治理.实现城乡一体化的发展。城乡结合部的治理也是国家治理现代化的重要组成部分，而城乡结合部的治理也是一项系统工程。因此，城乡结合部综合治理的研究具有重要的现实意义。

一、已有研究路径

城乡结合部的治理也已成为学术界普遍关注的热点问题。众多的专家学者对城乡结合部的治理进行了广泛研究。城乡结合部作为一个特殊的“地域社会样态”，社会关系的“二元区隔”，而城乡居民统一的基本养老保险制度的建立，将有助于消解城乡结合部承载的二元结构的历史包袱。户籍制度改革也是重要的一环。户籍制度改革是统一城乡居民身份和实现城乡一体化发展的重要举措，可以建立城乡结合部身份平等，有利于城乡结合部的本地农民以及外来务工人员的市民化，在一定程度上可以使城乡结合部缓和矛盾，逐步实现公共服务的均等化。而对于城乡结合部基层治理的单位，许多学者认为要走社区治理的道路。城乡结合部改变了农村原有的居住模式，而形成了大规模、集中居住的农民拆迁安置小区，往往成为“边缘社区”或“过渡社区”，但是这种新型社区治理出现困境。虽然城乡结合部社区的发展转型面临困境，庞娟等认为，建立政府与社会组织的合作互动关系是破解城乡结合部社区发展困境的一种有益尝试。这些学者都是从组织制度方面研究，也就是从国家层面提出城乡结合部治理之策。

也有其他学者从不同的方面进行研究，更加关注城乡结合部的现实问题。从生态环境、城乡规划、社区文化、流动人口、社会治安等等角度对城乡结合部的治理进行了研究，这些研究强调政府的主导作用，而群众很少参与到其中，有点唱“独角戏”的情形。

综上所述，学者也是从不同角度进行了研究，从单一角度出发提出治理之道，但是还是缺乏系统性。而城乡结合部的研究和治理也是一项系统工程，单一研究思路那已解决其问题，其根本之策是综合治理。从理论方面来说，治理理论是从西方借鉴过来的，也受到学者的热捧，但是以综合治理为理论的研究相对较少。运用综合治理理论分析城乡结合部的问题较少，理论研究还不足。因此，本文从综合治理方面研究城乡结合部的治理问题，希望能给今后的城乡结合部的治理提供一些有益的帮助。

二、“综合治理”理论

治理理论在西方首先兴起，后来传到中国，在中国学术界也是比较的欢迎。中国吸收了治理理论的精华，同时政府在治理实践基础上以及结合我国的实际情况提出来了“综合治理”，“综合治理”刚开始的时候主要对象是社会治安，始于上世纪60年代的“枫桥经验”。随着社会和时间的进步，综合治理理论也在不断地创新，从社会治安领域扩展到社会的所有领域——即逐步由打击预防犯罪的社会治安拓展到社会领域的综合管理，再发展到增强社会组织活力的综合治理，最后要提升到构建完善的国家治理体系和治理能力的现代化、法治社会层面。

十八届三中全会也提到，改进社会治理方式，更加注重系统性、整体性、协同性，推进城乡一体化发展，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。这也就要求国家转变治理模式，由政府主导的单一治理主体向多治理主體模式转变；也要求转变政府的职能，需要更加关注人们的利益，提供公共服务。城乡结合部情况复杂，单一治理主体或者单一方面的治理，效果不是很明显。因此，城乡结合部的问题需要通过综合治理来解决。

在已有学者研究的基础上，笔者认为，综合治理是在党委的领导下，各政府部门协同合作，达成合作治理的共识，同时调动社会组织以及人民群众的参与；也要坚持系统性、整体性、全方位的治理，不可偏废其一，形成部门内部协同，社会广泛参与，自上而下与自下而上的严密配合体系，注重社会系统行动者（包括个人、群体与组织）的互动体系的协调。

三、传统城乡结合部治理的反思

改革开放以来，中国城市化跳跃式的推进，西方用了几百年走的路，而中国却用几十年的时间。毋庸置疑，快速城镇化进程中，促进了社会经济的发展和社会结构的变迁；但是由于城乡二元体制以及政府一元主导发展模式等，也产生了许多问题，城乡结合部的问题就是其中之一。城乡结合部社会结构复杂，矛盾纠纷多，规划混乱等等，制约着城市的进一步发展以及人民生活水平的提高。

（一）城乡结合部的特征

1.城乡结合部“脏”、“乱”、“差”。城乡结合部街道、环境比较的脏，街道大多没有统一规划设计，由于资金的缺乏街道卫生无人负责。城乡结合部的小产权房比较多，相比市区房价低，虽没有得到国家的承认的产权，但是还是有很多人买。很多小产权房是当地居民民自己建房，然后出售，在房子建造呈现无序现象，并且房子的质量不一定能得到保证。因此，城乡结合部呈现出“脏”、“乱”、“差”的现象。

2.矛盾纠纷多、社会治安较差。城乡结合部的群众，有的涉及到拆迁（强拆）问题，出现政府与群众的纠纷，政府与群民的关系紧张，上访事件增多，再加上现在维稳以及上访制度的缺陷，时常发生群体性事件，严重影响社会的发展，同时影响政府的形象与公信力。由于城乡结合部人口结构复杂、利益关系的混乱等，群众之间的纠纷也比较多。但是政府管理的疏漏，给一些社会势力渗透到城乡结合部提供了机会，出现“黑恶势力”，有的政府官员与“黑恶势力”勾结，为其提供保护伞，谋取利益。因此，城乡结合部矛盾纠纷多、社会治安较差。

3.人口与土地关系紧张。城乡结合部房价低，生活成本比市区要低，因此有大量的人口涌入，包括農民工、漂族、流浪汉等等，人口密度、流动性大，给管理带了难度。人口大量的涌入，需要空间（房屋），而本地居民私自在集体土地上建房子，出租给外来人员，这样比农业生产到来的收入多，导致城乡结合部的国有、集体土地的流失。城乡结合部也出现人口与土地紧张关系。

（二）政府主导型传统城乡结合部治理

建国以来，存在着城乡二元体制结构，政府主导城市的发展，呈现出一元治理模式和运动式的治理特征。而城乡结合部的治理也存在这种特征，即一元治理与运动式治理。

1.城乡结合部的政府一元治理体制

城乡结合部的人口也比较密集，不同的群体利益诉求各不相同，具有多元的利益表达。利益相关者之间的关系如何协调，一直是值得关注。但是在城乡结合部的治理体制是政府一元治理，其他的利益主体未能够有效地参与到城乡结合部的事务中来。群众、市场以及社会团体等，都是城乡结合部建设的主体，理应参与其中，但是它们被排除在外抑或话语权小，在城乡结合部的事务中所起得作用有限。城乡结合部政府一元治理体制，并不能满足城乡结合部的发展。虽然政府掌握着大部分的资源，政府的管理力量有限，所提供的公共产品也是有限的，但是政府为了政绩，会把有限的资源投入到见效快的地方去，城乡结合部的管理常常是被忽视，给其提供的公共服务非常少，比如管理队伍不足、基础设施落后等等。因此，在城乡结合部的政府一元治理体制中，市场、其他的社会团体等不能有效地参与，会阻碍城乡结合部的发展。

2.城乡结合部的运动式治理方式

在以往的城乡结合部的治理中，多以运动式治理方式为主，没有形成制度化的治理方式。运动式治理方式，不能够形成长期有效地治理，可能在短暂的时期内有效，但是过了一段时期以前治理的问题又会出现，即未能形成长效的治理机制。在运动式治理中，城乡结合部哪里出现问题就治理哪里，未能系统进行治理，出现“头痛医头，脚痛医脚”的现象。运动式治理方式，不能从根本上解决城乡结合部的问题，而且这是事后治理，没能够提前预防。城乡结合部的治理是一项系统工程，单一治理难以能奏效，因此运动式治理是行不通的，需要构建制度化治理方式。

3.城乡结合部的治理：权力主导型

我国城镇化过程是由政府主导，政府利用手中的权力分配资源，权力驱动型城镇化要求政府支配大量的土地、资金、人才等资源。城乡结合部的治理也是权力驱动型。在权力驱动型的城乡结合部治理中，市场、社会团体等参与机制不成熟，缺乏主动性，相关的合法权益未能受到有效地保护。比如，政府在征地过程中，政府掌握一级土地市场，土地红利大部分被政府拿去了，而农民的合法权益受到损害。城乡结合部缺乏相关的制度配套措施，许多外来人口不能享受当地的待遇，也不能享受到同等社会保障等，没有合作的社会基础，这也导致城乡结合部居住人员不能团结一致，共同治理城乡结合部的问题。因此，我国权力主导型的传统治理模式，未能有效地解决城乡结合部所面临的问题。

我国政府主导型的传统城乡结合部的治理模式，即政府一元治理体制、运动式治理方式、权力主导型治理等，在治理过程中也取得一定的成效，但是实践证明这种治理模式，从现实情况来看，城乡结合部还是乱象丛生，也发生了诸多的事件，并不能从根本上解决城乡结合部的发展问题。因此，从现实层面以及理论上看，要求我们探索一条更有效治理道路。

四、城乡结合部的综合治理

在新型城镇化、城乡一体化的背景下，城乡结合部的治理显得至关重要。城乡结合部结构复杂，目前政府对城乡结合部的治理相对简单，那么简单对复杂，可定会出现治理的无序。政府简单的治理显示出无效，单方面治理不能够很好的解决城乡结合部的问题，因此，用综合治理的方式治理城乡结合部的问题。

（一）明晰城乡结合部的管理权限的归属以及管理机构的重建

城乡结合部一般处于交错地带，它往往具有多个管理主体交叉，有地方处于“三不管”的地带，没有一个明确归属，进而导致管理混乱与无序。一个地方没有明确的归属，有利益时各个地方政府争取管辖权限，而没有利益时，都不想管，没有动力。没有明确的管辖主体，责任无法明确，那么政府相对来说履行职责的效率低下，执行能力不强，并且出事后各个管辖主体都相互推诿，推卸责任。因此，必须要明确城乡结合部的管理权限归属。

第一，界定管辖边界。城乡结合部处于城乡分割点上，既有农村特征，又有城市特征，也是犬牙交错。由于乡村基层政府财力、管理技术等缺乏，城乡结合部应纳入城市管理体系；同时城乡结合部复杂性，把城乡结合部分成不同的趋于段落，明确各区域的管辖主体，管辖主体对城乡结合部的管辖范围不应过大，根据管辖的能力进行划分。城乡结合部的管辖范围要具体落实到各个政府，明确其管辖责任，各个城乡结合部的段落范围由指定的政府监管。

第二，管理机构的构建，城乡结合部各地段建立城乡综合管理部。综合管理部内部设置管理不同方面的机构。它可以设现在管辖政府的下面，相当于附属单位，受其领导。但是综合管理部有自主管辖权，上级不能直接插手城乡结合部的公共事务。综合管理部是专门管辖城乡结合部的事物，政府要对其下放管理权限，做到有力地管辖。同时，为了防止综合管理部滥用权力，要加强监督，动员人民群众共同参与监督，做真正的主人。

第三，建立社区或者转型社区。城乡结合部是市民化的一个演练的场域，可以起到教育与实践的功能。建立转型社区，给农民以及其他群体一个市民的身份。中央也提到加快农村社区建设，促进城乡一体化建设。城乡结合部是农村社区建设的开端，把这里的社区建立起来，并且处理好成员之间的关系，是整个社区建设的关键。社区建立，有利于明确管辖归属，同时有利于培育新型的社区关系，增进社会纽带。当然这还是一个过渡型的社区，还未真正形成健全的社区。随着城市的发展，城市会向外扩张，城乡结合部不会扩大，但是原来建立的过渡性社区的成长，逐渐把它纳入城市管理体范围。未建立转型社区的城乡结合部，也应当建立起来，为今后的发展奠定基础。

（二）厘清政府各部门的职责，形成协同治理机制

城乡结合部的管理不是一个部门就能够管理好的，需要的是各部门切实履行职责，通力合作。因此，城乡结合部有效地治理，其前提是要理清各部门的职责以及构建一个合作的平台或者协同治理的机制。

第一，明晰城乡结合部管理的部门职责。城乡结合部的治理需要诸多部门的配合，所涉及到的部门也是非常的多。城乡结合部的直接管理者有街道办、社区、城管分队、公安等，明确的规定其在城乡结合部中具体负责的事物，各部门做好各自的事情，少出现相互推诿的现象。比如，对于社会治安问题，由公安管理，而城管是一个综合执法的机构，涉及到城市建设的方面。各部门有明确的职责，可以有效地解决出现的问题，同时能够主动出击，预防一些问题的出现，提前提出解决问题的方案。职责不清，城乡结合部的管理主体动力不足，出现问题无法及时解决，出现踢“皮球”的现象；事后无法追责。城乡结合部的管理也是城市建设者的责任，政府部门在城乡结合部管理中起引导作用，因此明确政府各部门职责至关重要。

第二，构建政府部门合作或者协同治理长效机制。虽然各部门明确了自己的管理职责，但是各部门单独行动，没有形成合作，容易出现管理漏洞，出现管理“死角”，给了不良社会势力生存的土壤，影响城乡结合部的社会发展。比如，今年爆出北京地铁天通苑北站外收保护费事件，引起广大人民群众的关注。其实早在2008年就存在这样的问题，城管分队进行整治，但效果不佳。从2009年开始，地区综治办、城管分队、派出所、天通苑派出所和天通苑物业公司，这五个部门联合合起来进行了不间断的整治；2013年昌平区政府也认为也取得了不错效果，但是2015年左右，种种乱象又有卷土重来的趋势。可见，城乡结合部的治理不仅要形成协同治理的机制，而且保证协同治理机制保持长期有效。

构建一个信息分享平台。各部门的信息对称，能有效地避免综合治理的失灵。很多部门都有自己的官网，会把信息发布到本门网站上，供其他部门分享及其群众监督。但是，这些信息没有汇集到一起，给信息查找者带来不便，会挫伤积极性。因此，建立一个信息分享平台，让各部门了解其他门部门做了什么，有什么预测方案，能够发挥重要作用。各部门把本部门的信息发到信息分享平台上，其他的部门都能看到，就有了对比，这也能给其他部门带来动力，提高其行动地积极性。

建立定期交流讨论制度。城乡结合部的管理主体，定期开展交流，各部门的负责人出席，把近期的工作给大家分享，同时就自己的重点难点向其他部门请教，征询其他部门的意见。各部门有自己的职责，可能很少业务往来，各个部门缺乏联系，单独行动。而建立定期交流制度，可以加强各部门的联系，避免“老死不相往来”的局面。在执行政策、遇到问题时，各部门能够形成合力，协同行动，快速有效地解决问题。

（三）树立城乡统一规划与城乡一体化建设思维

城区与城乡结合部之间相比，城区的治理相对较好，而城乡结合部的治理较差。为什么会出现这样的结局？笔者认为，城区的规划更受政府的重视，也能够出成绩；而相对忽视城乡结合部的规划，也就出现了城乡二分割点上无序的乱象。因此，城乡应受到同等的重视，城乡一体化的发展，要有城乡一体化的战略思维；城乡规划时，由于众多的利益相关者，做到“三规合一”。

首先，城乡一体化思维。城乡结合部存在管理困境，政府治理也不易出成绩，还可能引发新的矛盾，因而城市的管理思维以及措施明显优于城乡结合部，相对忽视城乡结合部的管理。要管理好城乡结合部，关键要有城乡一体化的思维，把城市管理思维运用到城乡结合部的管理；同时不能只管理城市，而乡下或者城乡结合部却没人管理，抑或是管理力量不足。中央也提出了新型城镇化、城乡一体化发展战略，让老百姓共享发展的果实。城乡结合部非常的复杂，其治理效果关系城乡一体化战略实施。我们要有城乡一体化的思维，其管理措施也要跟进；城乡一体化，可以破除二元分割的缺陷，城乡统一的发展模式。城乡一体化，一方面能够解决一些当前遇到的问题，化解矛盾，让人民共享发展的成果；另一方面，可以承接城市规模的发展，避免二次拆迁，减少不必要的社会损失，顺利过渡到城区序列。总之，我们要树立城乡一体化的思维，其管理措施及时跟进，防止出现管理的漏洞，强化统一的城乡协调一体化的管理。

其次，三规合一。有了城乡一体化的思维，接下来在规划时就要做到“三规合一”。三规指的是国民经济发展规划、城市发展规划、土地利用规划，合一是指这三个规划尽量达到利益最大化，分歧最小化。经济发展规划定方位，其领导部门是经济与发展规划委员会；城市规划定指标，由城建部门负责；土地利用规划定方位，由国土资源局负责。城市规划是根据经济发展来定城市发展的规模与方向，而土地利用规划是根据城市规划、经济发展确定各类土地的利用类型，达到规定的目标。三个规划合一，就是要统一，找到共同的利益所在。城乡结合部存在着“瓦片”经济、规划混乱以及土地利用无序，因此三规合一更显其重要性。城乡结合部也有巨大经济发展潜力，关键是如何唤醒“沉睡的资本“，因此，城乡结合部的规划依据经济发展前景以及城市扩展，规划城乡结合部的发展方向，土地规划好各类用的类型，实行管控制，严格按照规划实施。总之，城乡结合部的规划也应像城市规划一样，达到“三规合一”。

（四）社会多元主体参与：政府与社会群众有力合作

城乡结合部的治理，从过去城乡结合部的治理模式来看，其主要以政府为主导，而社会参与度低，从现实来说这种治理模式是无力的。政府主导下，采用的是外压性的策略，解决了一些城乡结合部的问题，但是还有一部分问题被压制或者忽视了，而这些问题会以某些事件为契机，群众的积蓄的怨恨爆发出来，其破坏力是相当大的，影响社会的稳定与发展。因此，单靠政府是无法完成的，而社会的参与是重要治理主体，也是关键作用。要改变其原有的治理模式，制定新的治理模式，即以政府为引导，以社会群众参与为关键，上下结合，走一条合作的治理模式。合作治理是当今重要的治理方式，从现实来看，我们需要构建一种合作治理模式。城乡结合部的治理也需要采用合作治理的理念。

政府在公共事务中发挥着重要作用，离开政府是不行的，需要政府的权威进行公共协调。那么，在城乡结合部的治理中政府角色如何定位呢？政府不再是主导城乡结合部的事物，下放权力给基层部门、社区以及社团，提高治理的灵活性，而政府提供必要的公共服务。在治理过程中，有多个主体参与治理，因此政府为其提供参与的渠道，强化立法，使其参与的合法化。政府要制定政治、经济、文化和社会等相关的制度，为城乡结合部的治理提供制度支持。马克思曾说过，“土地、劳动和资本是三大基本生产要素”。当然，这些要素转变成生产力也需要制度的支撑。城乡结合部治理关键在于政府能否制定出有效的政策，如果缺乏有效的政策，会阻碍城乡结合部治理与发展。因此，政府制定相关的基础性制度、有效的政策，并为提供城乡结合部治理相应的配套措施，如有计划地流动人口市民化、社会保障覆盖制度等等，同时对其他的治理主體进行引导，使城乡结合部的治理有序地向前推进。

群众的参与是关键。城乡结合部的人员结构复杂，利益诉求多样化，而矛盾也多。以前城乡结合部的治理是政府一元治理型，忽视民众参与，虽说相对稳定，但是外压型的稳定，存在一定的风险。相比较而言，城乡结合部上访人数较多，如拆迁、征地、移民等，这些毒容易产生矛盾纠纷与不满。因此，要确保群众的参与，表达其利益诉求，的同时政府应当提高其回应性，倾听群众的心声，尽量解决群众的问题。群众的参与，一方面，体现了人民当家作主，有利于人民为城乡结合部发展提出合理建议，为了其共同生活环境，为本地的发展，可能愿意为了集体利益牺牲个人利益，容易达成妥协；另一方面，可以监督政府行为，减少政府的不作为、贪污腐化等，有利于政府全心全意为城乡结合部的人们服务。

总之，当前国内的城乡结合部治理是以政府为主导，权力驱动型为主，一元治理体制与运动式治理方式。但是这种治理模式催生了诸多问题，影响城乡结合部的发展。城乡结合部的治理也是一项系统工程，要综合考虑各方面的因素。因此，我们应该选择综合治理的模式，综合治理是城乡结合部的路径选择，能够促进城乡结合部健康发展，实现城乡一体化建设。