新常态下我国粮食安全问题研究

杨中柱

摘 要：经济发展进入新常态，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农业可持续发展，确保粮食安全，是必须破解的一个重大课题。本文立足于新常态这个宏观背景，深入分析当前我国粮食安全面临的新形势新挑战，对未来粮食安全的新方向、新路径作一些探究。

关键词：新常态；转型创新；科学引领

2015年中央一号文件明确指出，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农业可持续发展，是必须破解的一个重大课题。本文立足于新常态这个宏观背景，深入分析当前我国粮食安全面临的新形势新挑战，对未来粮食安全的新方向、新路径作一些探究，以期为“十三五”期间和今后一段时期我国粮食安全提供参考。

一、新常态下我国粮食安全面临的新挑战

尽管2014年我国实现粮食生产和农民收入连续“十一年增”，但随着长期粗放式经营和结构性矛盾不断积累聚集，特别是在我国经济进入新常态、改革进入深水区，粮食安全问题面临的挑战也将前所未有。

（一）资源的挤压。水资源和耕地是粮食生产的两个最基本的要素。近年来，我国耕地和水资源减少。一是耕地“量”的减少。随着工业化、城镇化的推进，以及交通网络的建设，粮食生产空间逐步挤压，耕地减少势头不可逆转。据国家统计局年报数据公布，2014年我国粮食种植面积为1.1274亿公顷，守住1.2亿公顷耕地底线困难巨大。二是耕地“质”的下降。耕地质的下降，给我国粮食安全敲响了警钟。我国农业应该长期实施“藏粮于地”的方略，而目前的状况是重用轻养，保水保肥能力下降，耕作层变浅、土壤养分平衡及比例失调。三是水资源短缺。近10年全国年平均降水量比常年偏少1.1%；近20年，海河流域年径流量减少41%，黄河、淮河和辽河地表水资源量减少17%，水资源总量减少12%；据《全国节水灌溉规划》，到2020年我国需增加浇灌用水量300亿立方米，加上现状缺水量200亿立方米，“十三五”期间我国农业用水缺口在500亿立方米左右。耕地和水资源的紧缺，将使粮食安全问题在今后一定时期内面临着资源相对不足的压力。

（二）生态环境的失衡。受农药污染、“三废”排放、废矿、水土流失等因素影響，为粮食生产提供支持的生态环境基础日益受到威胁。城市和大工矿区周边的耕地污染面积不断扩大，有的耕地已不能种粮。目前我国每年流失的土壤总量达50亿吨，水土流失面积达35 600万公顷。受工业“三废”和农药污染的土地达耕地总面积的20%。矿产资源的开采不仅污染环境，而且破坏耕地地下水系。如世界锑都锡矿山资源的开采，使冷水江锡矿山街道办事处原有的66.67公顷水田变成旱土、53公顷多旱地成了荒地。以镉大米这种重金属污染为例，2013年5月26日《光明日报》报道，在东北、华东、华南等六个地区的县级以上市场中随机抽样大米样品91个，其中镉超标市售大米占10%左右。《2014年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年农作物受灾面积2 489万公顷，其中绝收达到309万公顷，我国农业生态环境面临前所未有的压力和挑战。

（三）基础设施的制约。目前，我国农田水利等基础设施运行多年并已老化，部分年久失修，沟渠河道淤塞不畅，布局不尽合理，使用效率不高，机耕道建设质量不高，养护、管理跟不上，灌区设施普遍存在破损问题，山塘水库抗旱效率和蓄水能力大幅度下降。2014年底，我国仍有1万多座小型病险水库，占水库总数的13.4%%；从湖南来看情况更为严峻，现有农田水利工程13.5处，但因渠系配套建设不完善，开放引进对水利水系的破坏，大中型灌区灌溉水利用率仅41.3%，中小型灌区灌溉水利用率只有40.7%；塘坝淤塞非常普遍，大多山塘已成“碟子塘”，全省小型水利设施蓄水能力不及设计能力的60%；排灌机埠设施老化严重，部分电排使用的还是上世纪的电机，效率发挥不足60%。

（四）粮农素质的隐忧。近年来农村社会出现的“九九、六一、三八部队”即老年、儿童、妇女等的问题，三“资”即有资金、有知识，有姿色的人员都纷纷进城务工或经商，在农村种田的劳动力出现老龄化和结构性素质下降的局面，加大了粮食增产技术的推广难度。大多数农户把种田不当回事，种田只为了自己的“口粮”，导致田越种越薄、越种越瘦、越种越懒、越种越少，产量也越种越低。国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量为27 395万人，比上年增加501万人，增长1.9%，农民工以青壮年为主，21-30岁占30.2%，31-40岁占22.8%，41-50岁占26.4%，这个数量庞大的新生代农民工群体，大部分没种过地、不会种地、也不愿意回乡种地。而留在农村的妇女和中老年农民虽然愿意种地，但素质却相对较低，小学及以下文化程度比重高达50%以上。并且，随着具有“恋农情结”的老一代农民逐步退出，新生代农民工快速离农，农业劳动力结构性短缺的问题将更加突出。“十三五”及今后一段时期，农业后续乏人问题将严重影响我国农业可持续发展与粮食安全。

（五）比较效益的困惑。国家虽然实行“两减免、三补贴”等系列惠农强农政策，一时让农民受到实惠并得到好评，但实际上农民得到的是“蝇头小利”。近年来，化肥、农药、农机等农资价格上涨过快过猛，把农民从政策中得到的好处冲抵了大部分，但是粮价却没有“水涨船高”，随着物价合理攀升，去年稻谷维持在135元/50千克的最低收购价水平，导致种粮效益偏低，影响了农民的种粮积极性。据中国经济网海南8月20日讯，海南省物价局对海口、三亚、儋州、文昌、琼海、定安、澄迈、儋州、临高、乐东、琼中和五指山等12个市县108个农户开展早稻成本收益情况调查，其结果显示，2014年，海南早稻亩均总成本为967.82元，比上年同期913.27元增加54.55元，涨幅为5.97%；成本上涨、价格略降，农民种粮收益减少。由于农民种粮效益太低，各地耕地抛荒现象已经露头，虽然各级政府出台了扼制抛荒的政策并加强督导，“上有政策，下有对策”，“双改单”现象仍然存在，给“十三五”和今后一段时期内的粮食安全问题留下隐患。

二、新常态下保障我国粮食安全的思路

粮食安全问题始终是关系到人类生存与发展的一个永恒的主题。2014年底，我国大陆总人口有13.678亿，解决好国民吃饭问题是各级政府的头等大事。建立促进粮食安全的长效机制，是“十三五”和今后长时期我国农业的重要工作。

（一）以建立生产保护区为起点，打造粮食安全的新模式。据国家统计局公布的数据显示，我国13个粮食生产省、区的耕地面积占全国的三分之二，商品粮占80%以上，有效灌溉面积和粮食产量分别占71%和70%之多，如湖南的洞庭湖区以占全省31%的耕地生产了40%的粮食，其中双季稻面积占全省36%、优质稻占全省43%、高档优质稻占全省67%；作为商品粮的主产区，该区粮食商品率历年平均达48%，比全省高13个百分点，常年调出粮食450万-500万吨，可以解决区外2000多万人的口粮。这就说明，保护好、建设好粮食主产区，就能掌握粮食安全的主动权。从国外情况来看，美国、日本、德国等发达国家都非常重视设立保护区，如美国近50年来，联邦政府、州政府和地方政府都采取各种措施，保护城郊农田，把城市开发引向更适合的非农地区。从我国的国情看，由于人多地少的矛盾日益突出，保障粮食安全供给的任务越来越重，因而国家应着手建立粮食生产保护区，在我国选择数百个原生态条件和生态条件比较好，粮食生产有一定规模的县（市、区、农场）作为保护区，用国家法定形式确定下来。从全国来看，可将长江三角洲、黄淮平原、三江松嫩平原等地方确定为粮食生产保护区。对保护区，国家要给予更多的优惠，确保保护区政府抓粮不吃亏，帮助主产区“轻装上阵”，发挥潜能；把粮食优质高产优势逐步转化为经济优势，带动主产区经济发展。

（二）以确定动态合理的最低收购价格为抓手，健全粮食安全的新机制。合理的粮食收购价格是农民种粮的主动力。农民反映，在中央出台的各项扶持粮食生产的政策中，粮食最低收购政策农民受益最大。现在的问题是，最低收购价格偏低，必须进一步提高。虽然经国务院批准，每50公斤生产的早籼稻、中晚籼稻与粳稻2014年最低收购价格分别为135元、138元和155元，比2013年分别提高3元、3元和5元。农民种稻由亏本转向盈利，但随着社会物价、特别是农资价格的过快上涨，工资总水平不断攀升，如继续维持2014年的最低收购价水平，农民种粮就仍划不来了。为了调动农民的种粮积极性，必须逐步解决农民种粮用工的收入与社会平均工资水平基本持平，这样才能体现社会公平，才能进一步调动种粮积极性。由于粮食是特殊商品，在我国不能完全靠市场调控，国家应当通过有效的宏观调控手段，依据社会商品物价、城镇居民工资增长状况，适时地、合理地确定粮食最低收购价，不断提高粮食最低收购价格水平。与此同时，要进一步改进补贴方式。应将现实的普惠制补贴方式逐步转变成向耕地地力保护和粮食生产规模经营倾斜的特惠制补贴方式，尤其要将补贴的增量部分投向商品粮生产大户。要进一步加大农业保险工作力度，建立健全国家、地方、企业、农民四位一体农业救灾保险机制，减少灾害给农民造成的损失，以便农民能够及时地恢复生产，确保粮食安全。

（三）以基础设施建设为导向，注入粮食安全的新能量。抗御各种自然灾害的能力减弱和农业基础设施建设滞后是制约我国粮食安全的两个重大因素。因此，国家要优先加大对粮食主产区的农田水利设施建设投入，重点支持粮食大县和生产主产区的粮食生产基础设施建设，强化粮食安全基础设施建设的全程监管。要像重视大江大河治理、城市防洪一样重视农田小水利建设。采取国家投资、群众投工投劳等各种有效措施，推进大中型灌区的续建配套和节水改造，把产粮区的电网建设、灌排系统、农村公路、农机道路、信息网络、以及仓储等硬件设施的建设，作为国家扶持农业的主要措施来抓，提高机耕道路质量和通达深度。高度重视项目建成后的管理维护工作，要切实加强耕地保护和质量建设，支持基本农田整理，基本农田总量不能少、用途不改变、质量不下降；抓好中低产田的改造，建设一批高标准的旱涝保收基本农田，发挥已有的排灌设施的作用。扩大农田有效灌溉面积，加快“病险水利工程”整治，着力提升排涝和抗旱能力，全面配套完善田间工程，加快高标准旱涝保收基本农田建设，提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。

（四）以科技兴粮为目标，搭建粮食安全的新平台。粮食安全问题既要靠政策靠投入更要靠科技，只有不断提升种粮的科技含量，才可望实现内涵发展和持续增长。要把科技因素作为增产粮食的重中之重，纵深配置农业科技要素，建立起科技支撑的长效机制，快速提高优势农产品的科技含量，最终依靠科技进步解决好我国的粮食安全问题。一是要扎实推进重大成熟技术的示范和推广。国家要进一步加大“沃土工程”、测土配方施肥等技术的实施和推广力度，鼓励农民多种绿肥，多施有机肥，提升地力。建議国家财政在对良种实行补贴的同时，对粮食作物重大技术也要设立专项补贴，将实用技术尽快转化为现实的生产力。二是要加大对粮食的科研投入，重点围绕优质高产、加工转化、抗旱节水、抗镉等重金属污染、抗病虫、降本增效等方面开展研究与开发，以保障粮食安全。三是要多渠道培育农业科技人才，大力发展农业教育，建议对农业院校学农专业的学生实行免费或部分免费教育，对到县以下基层从事农技工作大学毕业生在公考中适度倾斜；同时，要加强对种粮农民的技术培训，把科普知识送到农户手中；四是要加强基层农技推广队伍的建设，不断扩大推广的范围和内容，在解决好农技人员的待遇问题的同时，进一步改革、完善、充实农技推广队伍，为农民提供全方位的科技服务，真正把粮食稳产增产的技术措施落到实处，切实提高科技应用率与先进适用技术到位率。

（五）以生产规模化经营为载体，开辟粮食安全的新通道。粮食安全的根本出路在于规模化，扩大种粮规模是提高种粮效益、调动农民种粮积极性的重要举措，现在粮食生产规模经营难度很大。一是农民不愿意放弃土地，即使在外当了老板、不靠农业谋生的农民也不愿意放弃土地；二是耕地“插花”现象严重，不利于管理，不利于大户承包；三是农业基础设施差，凡是耕地质量好和基础设施条件好的地方农民就愿意承包，差的送给他们也不要。要采取措施，有序推进土地流转，进一步扩大种粮规模：一是找准户籍制度改革的突破口，对外出经商，一年以上没有种地，在城镇有固定职业和收入且已在城镇购房居住不可能再回乡种田的农民，要实行“农转非”，将户籍迁入所在的城镇并收回其在农村的承包地。二是要不断增加基层干部保护耕地的积极性，以村为单位，健全土地管理制度并严格管理，将土地重新分配承包给愿意种地的农民；农户也可根据实际需要，合理流转土地，可采取入股、转让、转包、互换、租赁等符合法律法规规定的方式进行流转，并允许跨所有制、跨行业、跨地区的流转；三是将土地流转与培植种田大户相结合，积极引导耕地向种田能手适当集中。耕地适当集中经营，便于机械化作业，便于病虫害防治，便于浇灌节水，更便于节约成本，达到规模效益。

（六）以防控外来有害生物入侵为依托，探索粮食安全的新方向。粮食生产是自然和物资的再生产，与生俱来就有自然风险。我国幅员辽阔，东西南北地理气候差异大，雨水分布不均匀。正常年景也有自然灾害。俗话说：“灾害年年有，轮流在九州”。可是，我国粮食生产要实现可持续发展，除了耕地等资源先天不足外，还有一个很重要的条件，就是原生态环境和生态环境比较差，自然灾害就比较频繁。我们要进一步下力气做好防灾减灾工作，最大限度地降低灾害对粮食生产带来的损失。一是继续改善生态环境，落实植树造林、保护森林、退耕还林、退耕还草、退牧还草、防风固沙等自然保护措施，真正实现有山皆青，无水不绿，这是积极的长久之策。二是科学调度和治理水事。我国有的江河湖水量充沛，应继续实施科学调度水事，把部分水调到严重缺水的地方；同时，要继续坚持科学治水，保护好大江、大河、大湖的水源和水质，尽最大努力解决好种粮用水，科学防控因旱灾导致的粮食生产大面积受损；三是严控外来有害生物入侵。目前，进入我国的有400多种外来物种，据国际自然保护联盟（IUCN）公布的数据显示，最具威胁的外来生物中我国就有50余种，占全球100种的50%之多。外来有害生物入侵对我国生态环境和粮食安全有着巨大威胁。防止更多的外来有害物种入侵已是当务之急。

（七）以解决农业投入品价高质低为驱动，拓展粮食安全的新空间。近几年来，化肥、农药、种子等主要生产资料价格涨幅较大，在很大程度上抵消了政策效应。如湖南长沙种粮补助每亩为180无左右，财政统发给农民的政策性补贴，绝大部分被农资涨价冲抵，甚至出现“倒挂”。建议国家将生产资料生产与市场监控纳入国家宏观调控体系之中：一是国家给予政策支持，办好若干个大型复合肥、大型农膜和农药企业；二是努力规范农资市场经营秩序，从严把好农资商品质量关，加大对农资市场的监控和对不法行为的打击力度，严厉查处假冒伪劣农资商品“坑农”、“害农”事件；三是要建立农资淡季储备制度，政府财政实行贴息；四是要建立乡村农资直销专营商店，农业行政主管部门、工商部门加强监管和指导，使农民既便利又放心使用农资，确保国家粮食安全。