依靠改革创新推进农业发展方式转变和结构调整

闫石 刘怀 杨恺

当前，农业农村发展进入传统农业向现代农业加快转型升级的新阶段，“三农”工作面临的风险之大、挑战之多前所未有，任务之重、难度之大前所未有。深刻认识农业发展面临的新形势，坚持依靠改革创新推进农业发展方式转变和结构调整，对于今后一个时期推进中国特色新型农业现代化建设具有重要意义。

一、从外部环境和内在要求两个方面，深刻认识现代农业发展面临的新形势

从外部环境看，现代农业发展面临五个结构性变化。

第一，城乡人口结构发生很大变化。2014年我国城镇化率达到54.77%，国家规划到2020年将达到60%。农村人口向城镇流动，为农村土地流转创造了条件，给发展适度规模经营腾出了空间。但是城镇人口增加，对农产品需求特别是肉蛋奶、果菜鱼的需求将增加，而且更加多样化、差异化，对调整农业结构提出了要求。

第二，居民收入结构发生很大变化。2014年农村居民人均纯收入为9 892元，实际增长9.2%，增幅连续5年超过城镇居民收入增幅，城乡居民收入比从2009年的1：3.33缩小到1：2.92。收入水平的提高和结构的变化，意味着居民用于食品消费的支出比例会下降，意味着居民对农产品质量、档次的要求将提高，这就要求农业生产更加注重提质量、创品牌，靠提高附加价值来提高效益。

第三，国民经济结构发生很大变化。2014年农业增加值占国内生产总值的比重为9.2%，第二产业为42.6%，第三产业发展迅猛，增加值比重达到48.2%。从发展现代农业的角度看产业结构的变化趋势，必须要更好利用工业、服务业提供的重要物质条件和技术支撑，积极拓展农业产业链条，推进一二三产业融合发展，绝不能因为农业产值比重下降就忽视农业的基础地位。

第四，社会就业结构发生很大变化。2014年农民工总数达到2.7亿人，农林牧渔业就业人员减少到2.4亿人。这一变化，一方面让农业的隐性失业减少，农业劳均耕地面积增加；另一方面也导致农业劳动力的素质出现结构性下降，迫切要求加强新技术和机械化应用，发展新型农业经营主体和农业社会化服务，开展规模经营，弥补高素质劳动力不足问题。

第五，国际贸易结构发生很大变化。2014年我国进口农产品1 225.4亿美元，同比增3.1%，出口719.6亿美元，同比增6.1%。表明我国农业快速融入经济全球化格局，农业国际化的程度加深。但也要看到，由于国际国内农产品价格差距增大，农产品进口量值不断攀升，农产品贸易逆差还很大。必须加快技术创新、经营方式创新，提高农业竞争力，加快农业“走出去”步伐，有效应对贸易形势变化，保护国内农业产业安全。

从内在要求看，现代农业发展还面临多重压力。

一是保障粮食等主要农产品稳定供给的压力。突出表现在“三个刚性”与“一个相对薄弱”的矛盾。“三个刚性”：即人口的刚性增加、消费结构的刚性升级、土地的刚性減少。“一个相对薄弱”：即农业综合生产能力相对薄弱。今后我国人口总量还将不断增加，农村劳动力还将继续向城镇转移，居民膳食结构还将进一步升级，再加上工业用途的拓展，农产品需求刚性增长态势明显，主要农产品供求在较长时期内仍将是紧平衡的局面。

二是保障农产品质量安全的压力。当前，我国农业生产组织化程度还不高，农产品质量安全的标准体系还不健全，法制保障还不到位，队伍手段相对薄弱，体制机制还有待完善，农产品质量安全事件也时有发生，对农产品市场、对产业健康发展带来不少负面影响。人民群众对农产品质量安全问题关注度高、容忍度低、敏感性强，相比之下“产”和“管”两个方面的压力都不小。

三是促进农民增收的压力。随着产业结构转型升级，对劳动力的挤出效应会日渐增强，工资性收入增速可能放缓；受农业生产成本“地板”的不断抬升和农产品价格“天花板”制约，家庭经营性收入增长空间趋于收窄；转移性收入、财产性收入的增长趋势看好，但在农民收入构成中占比不高。要继续保持农民收入较快增长还面临很多不确定因素。

四是促进农业可持续发展的压力。一些地方农业生产经营粗放，有限的水资源被大量耗费，耕地数量减少质量下降，农业环境污染严重，农业生态恶化的趋势没有得到根本遏制，农业资源环境生态已经亮起了“红灯”。今后再靠吃资源饭、环境饭，甚至是子孙饭，已经难以为继。

二、把握农业发展转方式调结构的思路要求，抓好行业领域重点任务落实

在经济发展新常态下推动现代农业发展，必须坚定不移走中国特色新型农业现代化道路。更加强调产出高效，提高土地产出率、劳动生产率，使农产品产量增长、品种增多、品质提升，农民收入增加；更加强调产品安全，健全标准体系，规范生产过程，推进质量全程可追溯，使产品成份清楚、风险可控，消费者放心购买、安心消费；更加强调资源节约，在生产、流通、消费全过程推行减量化、再利用、再循环，提高资源利用率，提高投入产出比；更加强调环境友好，适应环境承载能力和生态安全要求，减少点面源污染，降低生产排放，提高农业正外部性和发展可持续性。当务之急是大力推进农业发展方式转变和结构调整，推动农业发展尽快转到数量质量效益并重、依靠科技创新和提高劳动者素质、注重可持续发展上来。

转变农业发展方式，可以从四个方面人手。一是从技术人手，强化农业基础研究储备和先进适用技术研发，大力推广节约型农业新技术，简化高耗能低效率的种植环节，科学合理使用高效、低毒、低残留农药和先进作业机械，减少农业投入品消耗。二是从服务人手.大力发展生产性服务业，积极培育社会化、多元化的经营性服务组织，充分发挥公益性服务机构作用，重点强化植保服务、农机服务、市场信息服务、加工储运服务，推进多种形式的农业适度规模经营，增加农业效益。三是从结构入手，调整耕作栽培制度，鼓励发展节水农业、设施农业、生态农业，建立可持续发展的激励约束机制。创新农业产业形态，鼓励发展休闲农业、观光农业、创意农业，实现生产生活生态有机统一。四是从主体入手，加快培育新型农业经营主体，加强分类指导，发挥各自优势，提高农业生产经营的规模化、组织化、社会化程度。加强农村实用人才培训，培养一大批新型职业农民，全面提高农民素质和农业技能。

调整优化农业结构，要坚持理念创新，拓展农业发展的广度深度。牢固树立大生态理念，促进可持续发展；树立大食物理念，面向整个国土全方位、多途径开发食物资源；树立大市场理念，统筹利用两个市场、两种资源；树立大农业理念，开发农业多种功能；树立大科技理念，推进种机技配套、产学研协同。以新理念引领农业向广度、深度进军，引导农民念好“山海经”、唱好“林草戏”、打好“果蔬牌”，促进农业结构不断优化升级。

调整优化农业结构，必须以农业资源环境承载力为基准，构建与资源环境条件相适应的优势区域布局和专业生产格局。“三北”地区要围绕一个“水”字，合理控制东北地区玉米种植面积，加强节水灌溉设施建设和节水技术推广；适度调减华北地区地下水严重超采地区的小麦种植，选育推广耐旱节水作物；继续在西北地区年降水量300毫米以下的旱作地区实施压夏扩秋，适度调减小麦种植面积，扩大马铃薯、牧草种植面积。“两南”地区要强化一个“特”字，加快发展华南地区现代畜禽水产种业和热带水果产业，发展具有出口优势的水产品养殖；大力发展西南地区园艺作物、中草药等特色农作物生产，合理开发利用草地资源和水资源，发展生态畜牧业和特色渔业。长江中下游地区要顺应长江经济带这一“带”的发展要求，注重一个“适”字。按照适地适用、有退有进的思路，退减重金属重度污染区的水稻种植面积，发展适合棉麻、花卉等非食用农产品；减少人口密集区的生猪养殖规模，大力发展名优水产品生产。

转变农业发展方式，调整优化农业结构，要突出重点抓落实。一是粮食生产要稳中求进、有退有进。牢牢守住粮食生产不滑坡、耕地不搞农转非的底线，坚持“藏粮于地”“藏粮于技”，稳定粮食的播种面积和产量，确保谷物基本自给，口粮自给能力达到100%，进一步构筑稳固牢靠的国家粮食安全保障体系。在此基础上，立足资源环境承载力，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经、宜草则草。二是畜牧业要着重解决牛羊肉产不足需和奶农“卖奶难”问题。稳定生猪、禽业产能，落实《全国牛羊肉生产发展规划》和基础母畜扩群增量项目，不断提高牛羊肉综合生产能力和市场竞争能力。加强生产技术指导，强化奶源质量监管，通过政策扶持和完善利益联结机制，推进奶业发展。进一步完善动物疫病防控政策，加强养殖投入品和屠宰监管，努力确保畜牧业产业安全和产品安全。三是渔业发展要抓好“三治”“两转”“一养护”。坚决彻底清除“绝户网”等禁用渔具，整治“三无”渔船，打击偷捕滥捕、到周边国家越界捕捞等违法违规行为。完成以船为家渔民上岸安居工程，促进渔民减船转产；以提高质量安全水平为中心，促进转变渔业发展方式。完善休渔禁渔制度，继续组织实施增殖放流，创建国家级海洋牧场示范区，推进渔业生产、渔民生活、渔区生态“三生”协调发展。四是农机行业要向全程全面机械化转型升级。管好补贴，用好补助，抓好农机购置补贴、报废更新补贴试点和农机作业有关税费减免、跨区作业免费通行等优惠政策落实。加强急需农机具的技术研发和推广应用，推进粮棉油糖生产全程机械化、各区域各产业全面机械化。加快发育农机作业服务组织，加强培育农机专业化人才，着力解决服务不配套问题。五是要大力推进一二三产融合发展。坚持因地制宜、内外联动，在农产品转化加工和市场流通上下功夫，抓好农产品产地初加工和农产品田头市场建设，不断创新融合方式、丰富融合内涵，为农业增效农民增收开辟更加广阔的空间。六是统筹推进农产品质量安全与资源环境生态保育。继续提升基层质量安全监管水平和监管能力，更加注重资源环境对农产品质量安全的影响，大力推进农业标准化生产，打好农业面源污染治理攻坚战，加强农业资源养护，促进质量安全工作与资环生态工作的协同协调，既让农产品“产”得安全，也让农业资源环境得到保护。

三、深化农业农村经济体制机制改革创新，构建现代农业经营体系

发展依靠改革，改革促进发展。增强发展动力，激发发展活力，源泉都在改革。特别是在当前，应对农业发展中面临的一系列挑战，破解体制性、结构性矛盾，关键是要全面深化改革。当前和今后一个时期，要重点深化土地制度、集体产权制度两个方面改革。深化农村土地制度改革，要坚持农村土地农民集体所有、坚持稳定土地承包关系，保护农民土地权益、保护耕地红线，做好土地承包经营权确权登记颁证、引导土地承包经营权有序流转等工作，扩大土地权能和农业经营规模，扩展农民财产性收益和家庭经营的增收空间。推进农村集体产权制度改革，要坚持问题导向，着眼于解决农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题，加快探索农村集体所有制有效实现形式，因地制宜创新农村集体经济运行机制。

加快构建立体式复合型现代农业经营体系，是深化农村改革的重要任务。要把现代农业经营主体发育、体系构建和方式创新统一起来，坚持家庭经营的基础性地位，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，培养一大批适应现代农业发展要求的新型职业农民。要充分发挥家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业的积极作用，同时绝不忽视两个“两头”。一方面是承包农户和集体经济组织这“两头”。家庭经营在相当时期内还是农业生产的基本力量，普通农户还是经营主体的大多数，在改革发展中必须始终注意维护好他们的各项合法权益，把普惠制的政策落實到位、落实到户。同时紧紧牵住产权这个“牛鼻子”，探索农村集体经济的多种实现形式，激发活力、壮大实力，创新集体经营，增强服务能力，不能在改革发展中把集体经济改小了、改弱了，更不能改垮了、改没了。另一方面是新型职业农民和社会化服务组织这“两头”。要建立健全新型职业农民培育制度，把教育培训、认定管理和政策扶持结合起来，强化全程培育、跟踪服务，在专业大户、家庭农场、合作社、龙头企业设立新型职业农民培训课堂和创业实训基地，推进新型职业农民和新型农业经营主体“两新”融合、一体发展。同时，要继续加强公益性服务，重点创新服务供给机制和实现形式，大力发展经营性服务，通过“花钱买服务”等形式，加快培育农机作业服务、病虫害统防统治等服务组织，发展农业农村生产性服务业，促进农业生产服务全程化、社会化。

四、科学推进农业科技发展进步，走内涵式发展道路

推动农业科技进步，从主体论和方法论的角度讲，要正确处理好“四个关系”。

一是政府和市场的关系。发挥市场的决定性作用，更好地发挥政府作用，两个方面都要强调，真正做到放的放活、管的管好。就市场而言，主要是加快发育科研和推广的市场化主体，更多依靠市场机制配置资源要素，形成科研成果和推广服务的合理回报。就政府而言，要把主要精力放在完善引导扶持政策、保护知识产权、维护市场秩序、营造公平公正的竞争环境上，促进市场主体发育；把资金投入的重点放在基础性研究、重大科技攻关项目研究上，促进取得更多具有战略性突破性引领性的重大成果。

二是体制内力量和体制外力量的关系。协调这两方面力量，目标是建立健全“一主多元”的农业技术推广服务体系，以国家基层农技推广机构为主导，让各类市场主体广泛参与。要着眼于发挥好广覆盖的“兜底”作用，进一步加强基层农技推广服务机构改革建设，健全公益性机构经费和条件保障，增强队伍活力。着眼于弥补公益性机构在服务手段、服务内容、服务形式上的不足，大力发展多元化的经营性主体，鼓励和引导科研院所、农业龙头企业、农民合作社等主体广泛参与，使之成为下一步提升农业技术推广水平的新的增长点。

三是战略和战术的关系。从战略上把握农业科技创新的主攻方向，要着眼保障国家粮食安全和重要农产品有效供给，主攻增产型技术；着眼突破资源环境约束、建设生态文明，主攻资源节约型技术；着眼“靠谁种地、怎么种地”的问题，主攻省工型技术；着眼保障既吃得饱又吃得好，主攻质量安全型技术。战术层面要完善管理制度、改进立项办法，瞄准产业发展关键，开展大联合大协作，更好地服务国家农业战略需求。

四是重点突破和普遍提高的关系。发展现代农业目前还存在不少技术瓶颈，比如粮食作物品种还存在不够优不够专的问题，全程机械化还有不少薄弱环节，治理土壤重金属污染还缺乏成熟高效的技术，等等。这些问题如果重点加强研究，有大的突破，就能带动发展全局。当然，也要围绕产业发展的全链条、各环节，普遍提高薄弱环节，全面形成新的生产力。