“去自治化”：项目下乡背景下村民自治的理想表达与现实困境

2015-03-29袁明宝

地方治理研究 2015年3期

关键词：村民自治

袁明宝

(西南大学　中国乡村建设学院，重庆　400715)

“去自治化”：项目下乡背景下村民自治的理想表达与现实困境

袁明宝

(西南大学中国乡村建设学院，重庆400715)

[摘要]项目下乡是新形势下解决村庄发展财政不足的重要途径，希冀通过外部资源输入激活村民自治和村庄经济发展的活力。但在实践过程中，项目下乡并没有带来村民自治的发展，甚至没有与村民自治发生任何互动，使得其成为单向度的资源输入形式，村民自治呈现出“去自治化”现象。具体表现有，村民选举出现“异化”状态，农村公共品供给效率较低，富人治村消解村民自治的政治空间。项目下乡背景下，村民自治发展不仅需要国家制度层面上的完善和资源输入，更需要基层组织发挥积极作用和村民主体性参与。

[关键词]项目下乡；村民自治；去自治化

一、村民自治的理想表达

村民自治制度自产生之日起就承载了众多关于中国民主发展的美好愿景，村民自治不只是基层民主形式，更是国家民主发展的制度形式。虽然是“草根民主”，但村民自治作为一项具体的制度设置，仍然是国家自上而下推行的基本制度。

宏观上看，村民自治经历20多年的实践，并没有实现学者对中国民主的期望，即很难实现基层民主到中国民主发展的制度转化[1]。在具体实践上，村民自治的主要目标有三个，一个是村民自我组织、协商议事，以实现村庄公共品供给和公共服务的良好提供；二是通过村民自治解决村庄事务，如纠纷调解、利益分配等，从而实现村庄的“善治”；三是村民自主选举，达到民主意愿的自我表达。实际上，村民自治的核心在于自治，而非“他治”或“无治”。自治的主要形式有两个，一个是村民基于村庄共同的公共利益考量，选择公正、有能力的村干部。这是村民关心村庄公共事务的基本表达，而不是事不关己、高高挂起，只关心核心家庭层面上的私人事务。正是有村庄选举这一政治舞台，村民可以在一定程度上实现民主意愿的有效表达。自治的另一个含义是，村民参与到村庄政治、经济和社会事务的讨论、协商中去，达成自我治理和村庄善治。村庄公共事务是嵌入在村民政治、社会生活中的，村民都是各种事务的利益相关者。通过参与到政治、社会事务中，以提高村庄治理能力，这成为村民自治的重要功能。在现实社会中，村庄事务具有非规则性和复杂性等特征，如果仅仅依靠国家在地方社会的专业化机构设置是很难解决问题的，只有依靠村庄这一完整性的基层组织才能有效解决相关事务。

总体上看，村民自治不管在宏观的民主目标，还是在具体层次上的自治能力培养，都没有达到较高预期。

二、“去自治化”：项目下乡背景下村民自治的实践

税费改革后，县乡基层政府不能通过税费收取来满足基本财政需求，基层财政能力不足，公共品供给能力也相应下降。在这一背景下，国家通过转移支付来解决基层财政不足的状况，很重要的一种形式就是项目下乡。项目是国家自上而下的资源输入形式，对接的是基层公共品供给和村庄发展。近年来，项目资金越来越多，覆盖面也越来越广，项目成为新形势下搅动村庄政治经济发展的重要外生力量。渠敬东将项目制看作是一种单位制之后的新国家治理体制，以通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，从而达到加大民生工程和公共服务有效投入的目标[2]。折晓叶和陈婴婴讨论了项目制在村庄、国家和地方政府三重主体共同参与下的分级运作机制和逻辑，并认为项目制是一种制度化的财政转移支付手段和资源输入形式，这种形式可能会对村庄整合和自主发展意愿及途径产生负面影响，而只有通过扩大村民参与的公共空间，动员和激活村民参与公共事务的热情，才能使项目下乡达到更好的效果[3]。

项目制作为一种外部资源输入农村的制度设置，还需要有基层组织的良好对接，因为项目不可能对接到分散的千家万户。所以从项目申请到项目的规划实施等各方面，都需要基层组织发挥重要作用。同时，项目下乡也提供了新的村民参与村庄事务的重要契机，成为村民自治发展的一个抓手。因为项目申请和规划实施涉及到村庄整体利益，村民有权利参与其中。但在现实实践中，项目下乡并没有带来村民自治的发展，甚至没有与村民自治发生任何互动，成为单向度的资源输入形式。

首先，项目下乡形势下，村民自治的重要内容——村庄选举产生了异化。村庄选举的初衷是选出能对村庄负责的体制性精英，从而能够带动村庄发展、解决公共事务。但随着当前越来越多的项目资金输入，村民选举产生激烈竞争，甚至是严重的拉票、贿选行为。因为有些参与选举的人并不是为了村庄利益考虑，而是为了能够从项目资源中分一杯羹。于是，村庄选举很容易演变为村庄派系斗争，或者成为村庄体制精英、非体制精英以及混混等灰黑势力博弈或合谋的平台[4]，而村民作为村庄选举的主体大都被排除在外。而且，一般没有社会关系和政治社会资本的村民也不愿意参与到选举竞争中。因此，项目下乡不但没有把村民自治搅动起来，反而更加消解了自治，这是资源消解自治的重要表现[5]。

而且，因为项目下乡会带来巨额的密集利益，具有雄厚经济资本或社会资本的村民就会积极参与到村庄选举中。而为了能够顺利当选村干部，很多地方的村两委换届选举就自然出现了贿选拉票现象，贿选金额也越来越高。2011年Y省某镇24个村庄和社区无一例外地都出现了贿选现象，贿选金额少则上百万，多则上千万。这样，大部分经济实力一般的普通村民只能是被动参与到选举中去，只能随大流“卖选票”。因此，项目下乡能够带来巨大的利益流量，使得原本对村庄政治不感兴趣的精英群体就会积极参与进来，从而带来了村庄选举的异化。

其次，下乡项目很多时候并没有带来有效的公共品供给。项目下乡的重要目标是解决村庄公共品供给，提供村庄良性发展的经济资源支持，如通过项目改善农业基础设施、平整土地、修缮水利设施、硬化道路等，这都可以方便农业生产和农民生活。但在实际过程中，项目并没有与当地公共品供给需求实现有效对接。因为项目进入后，往往成为村干部个人意志的表达，而不是村民诉求的表达。也就是说，项目下乡与农民公共品供给偏好的表达没有结合起来，也即村民自治在其中并没有发挥作用。如果村民自治有效，村民就可以通过集体讨论，协商项目资金的使用和安排，通过集体意志表达，将项目用于最需要和最迫切的公共品供给上。

湖北省沙洋县M村近年来申请到各个层级、各个部门的众多项目，资金总额达几百万元，主要用于村庄道路硬化、道路两边绿化以及稻田灭虫频振灯项目等。这些项目并没有解决农民最迫切需要解决的水利基础设施建设问题，使得农业生产中小旱、大旱不断。农田灭虫频振灯虽然属于高科技杀虫设备，但并不实用。频振灯一盏2000多块钱，再加上安装费等一共需要3000元/盏，但仅仅使用两年就全部废弃掉。因此，项目下乡很多时候并没有通过村民自治这一平台实现公共品供给的有效表达。村民自治发挥不了作用，是因为在项目申请和实施过程中，大都由村干部决定，与广大村民没有发生关系。M村书记现在天天到市县两级争取项目资金，也得到村民的很大认可，因为起码能为村庄带来很多好处。但这并没有生发出村民自治的机会，村民在这一过程中只是成为被动接受者和沉默的大多数。

土地整治是近年来国家非常重视的一项公共品供给工作。据国土资源部《全国土地整治规划(2011年-2015年)》显示，“十二五”期间我国将投入约6000亿资金用于建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田，很重要的工作就是要进行土地整治工作。具体到各个省份也都要进行相应的资金配套用于土地整治工作，如湖北省近几年也开展了大规模的土地整治工作，根据《中共湖北省人民政府关于加强农村土地整治工作的意见》，到2030年，全省规划实施土地整治5000万亩。2014年湖北省投资59亿元用于土地整治和高标准基本农田建设。但在具体实践中，很多地方的土地整治工作并没有得到当地村民的认可，主要是因为土地整治只是利用先进工程技术对土地进行平整、修建新水渠和机耕道，但并没有解决村民对于集中连片耕种土地的需求，土地平整后的重新分田仍然保持“碎片化”“插花式”的耕种格局。另外，很多地方政府都是借助土地整治的机会排挤小农经营，从而引进工商资本进行大规模种植经营。因此，这种项目下乡形式在本质上也不可能实现与农村公共品供给的有效对接。

最后，富人治村消解村民自治的政治空间。当前形势下，富人治村的运作模式主要有两种，一种是富人治村中的村干部依靠自身资本和村庄资源实现对村庄的改造。这种模式得以运行的基础是富人村干部能够有公心，并在遵守村庄公共规范的基础上建立起较高的权威，所以能够将自有资本与村庄集体资源动员起来。第二种模式是借助国家项目实现对土地资源的利用和对村庄的改造。但能够获取国家项目资助的村庄是少之又少，一般只有那些明星村才有机会获得。

实际上，富人群体进入村庄政治舞台正是获得体制性精英身份的过程。村庄的传统精英更多地依靠个人在村庄中的威望和名声，而富人治村则依靠他人所不具备的经济资本。一是经济资本的积累，这是实现富人治村的前提条件。如安徽M镇某村吴书记在2008年之前一直是村里的妇女主任，很有经商头脑，20世纪90年代祈南煤矿刚刚开采，吴某就抓住了机会，购买了几辆运输车拉煤，为其积攒了第一桶金，后来生意不断扩大。现在吴某自己经营的公司就有三四个，如物流公司、面粉厂和建筑公司等。因此，吴某能够做书记正是因为有很强大的经济实力，属于富人治村的典型代表。二是经济资本与政治资本的结合。富人群体仅仅有经济资本并不能获得体制性身份，只有跟政治资本结合起来，才能实现这一要求。因为有经济资本的支撑，就可以有条件接触体制内的人物，从而能够建立双赢的关系。M镇某村吴书记因为经营公司的需要，有很多接触认识体制内人物的机会，如她与M镇书记、L镇书记关系都很好，与区里很多局领导也有不错的关系。而且，吴某还是M镇唯一的省人大代表。正是因为有经济资本和政治资本的结合，吴某才能够在处理各种事情中如鱼得水。

项目下乡背景下，村庄中的富人群体很容易登上政治舞台和权力结构，富人治村主要依靠其丰富的社会关系网络、经济资本和社会资本[6-9]，能够将项目拉入村庄中，从而赢得政治资本和村民信任以及道德支持网络和政治支持网络。这样，村干部能够依靠个人能力来支配国家项目资源，并具有很强的合法性，进而加强了其在村庄权力结构中位置的稳定性，加强了对村庄的控制力。对村民而言，村民获得国家资源、集体资源帮助是理所当然的，但现在却演化成项目来源是依靠个体性的、有能力的村干部努力的结果，公共事务成为一种私人性事件。而且村民和乡镇政府也都愿意这种人当村干部。一般村民因为没有这种超越村庄之外的社会关系网络，就没有能力拿到项目，也就不会在当前输入式供给资源的情况下给村庄带来好处。富人治村也是国家积极鼓励的政策，主要是依靠其发挥双强双带作用。但富人治村大都是依靠其个体性关系和能力实现村庄治理，这并没有生发出村民自治的空间。或者说，两者是截然相反的制度安排，富人治村能力越强，越会僭越村民自治的治理能力。而且，富人村干部大都会有企业、厂房等其他生意，就会因为业务繁忙而成为“不在村”干部，也就不可能了解民情，无心关注村庄建设和发展，更不可能参与到村民纠纷调解、为农民排忧解难等工作中去。如湖南某县Z村支书和主任常年在县城做酒店和茶馆生意，村民找他办事都需要提前预约。因此，富人虽然介入到村庄政治中，但其生活系统却脱离了村庄社会。

项目下乡本意主要是解决村庄发展的财政不足问题，通过外部资源输入激活村民自治和村庄发展的活力。但项目制并不单单是自上而下的制度设置，也要有组织基础的对接。而在当前以村民自治为取向的村级组织反而在项目制下更加弱化甚至被消解掉，项目进入后，村民自治更多地呈现出“去自治化”状态。“去自治化”是指一种状态演变，从“自治”到“去自治”。税费改革前，村民自治还能发挥很大作用，主要原因是当时村民自治的经济基础是内生于村庄的，即村民提交的三提五统等费用。村级组织在税费收取中面临上级政府和村民的双重压力，形成了正反馈的权利-义务观念，即村级组织要想完成税费任务，就要考虑农民需求，从而调动“两工”，用收取的三提五统费用修建完善村庄基础设施、解决农民矛盾。虽然，税费时期也存在派系竞争、贿选现象以及形成乡村利益共同体等，但在村民自治层面上，可以调动农民参与到村庄公共事务中，能够形成一定的村民自治能力。

税费改革后，国家直接与农民对接，基层组织作用被大大弱化。国家通过粮食补贴、种子补贴以及新农村建设等途径直接对接农村事务，国家在治理上试图实现与农村直接对接，这在一定程度上将基层组织抽离了村庄，而建设服务型政府则更使得基层组织只是成为一种提供服务的被动者。村庄社会中缺少了政治空间，即很多需要集体讨论协商的公共事务都由国家从上而下给解决了，基层组织在这种治理格局下就只能消极行政、消极治理[10-11]。国家对接的是分散小农，可以做到发钱发补贴，但还要面对“一家一户办不好或不好办的事情”，这是国家解决不了的，而必须依靠基层组织。在这一前提下，才能生发出村民自治的空间。当前村民自治实践中虽然有一事一议、四议两公开以及协商民主等形式，但都很难真正落实，如一事一议中基本上是“有事不能议，议而不能决，决而不能行”。

“去自治化”不仅与国家制度设置和村干部自我谋利取向有关，还与村民个体化有关。当前，村民群体不再是铁板一块，而呈现出较明显的阶层分化和利益分化。打工经济使得一部分有能力和社会关系的人在城市安身立命，开始脱离村庄生活，而主要围绕城市展开家庭生计，这样就会不再关注村庄公共事务，从而更不会关心村民自治。而当前留在村庄的大都是留守群体，只有少数中农群体关心村庄公共事务和公益事业，从而使得村民自治的社会基础大大削弱。

三、村民自治的路径选择：一个成功案例

村民自治作为一项完整的制度设置，成为当前中国农村社会管理的重要形式。其发展于农民自我实践和创新，是农民合理利益诉求的表达形式，后来上升到国家制度层面。村民自治虽然在实践中出现了一些问题，但总体而言，村民自治仍旧是实现农村社会管理、促进农村发展和实现社会稳定的基本政治制度。村民自治虽然很多时候没有发挥预期中的积极作用，但也没有发挥负面功能。而且，村民自治在很多地方也有成功案例。赵树凯认为“现在中国还没有真正意义上的村民自治。但是，这并不意味着现在的中国农民搞不了村民自治。自治的提升一定是个大趋势”[12]。

因此，“去自治化”出现的问题，就不是制度本身有问题，而是在具体实践中出现的组织匹配问题。即，不是结构性的无法改变的问题，而是可以成功探索出一条制度设置与农民需求对接的成功形式。因此在村民自治建设中，既要注重制度建设，同时又要有组织基础和社会基础。2014年中央“一号文件”中也明确指出：“强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能。”同时提出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。徐勇认为外嵌入式的自治很难成功，而要发展内生于村庄社会内部的自治形式，以此来“找回自治”[13]。

广西富川县花岭村是一个普通农业型村庄，在村庄治理上不仅有正式制度设置的村两委，还有非正式的村民理事会组织。理事会的成立缘于对村庄每年21万元移民款的管理、监督和使用，并由村干部牵头、村民选举产生理事会会长和成员，理事会成员大都是村庄中威信较高的人，在日常生活中做事公道、敢于说真话。理事会成为村民自治的重要形式，不仅参与到村庄集体经济的管理中去，还扩展到其他村庄公共事务上，如协调项目实施、解决纠纷矛盾等等。理事会虽然没有国家赋予的合法性地位，成员也没有工资，但能获得村民的认同。这样，理事会就与村两委相互配合，实现对村庄事务的积极介入和治理。

首先，理事会能够对进入村庄中的项目实施进行监督和协调。因为很多项目在实施中会触动一部分村民个体的利益，从而会阻止整体项目的继续开展。而很多项目确实是有利于村民和村庄整体利益的，如花岭村近年来争取到几百万的土地平整和小农水项目，主要是土地平整、修建水渠和机耕道，这必然会占用一部分村民的土地，这些工作一般就要由村级组织和理事会来共同解决。在小农水项目实施中，有的农户土地被占用一部分，而且没有任何补偿费用，也不能调整田块出来。这个时候理事会就召集村民开会，邀请小组长、涉及被占田的农户等，做思想工作，让其签字同意工程施工。如果涉及20多户，只要有一户不同意，其他人就会指责这一个人，村庄舆论压力使得少数个体只能接受。因为这是符合大多数村民的公共利益，就可以通过村民集体协商做少数人的工作，进而使得项目顺利实施。

其次，对村庄集体资金进行管理和监督。花岭村因为在大集体时期修筑水库而搬迁村庄，从2009年开始获得国家移民补偿款，每年21万元。这对于一个普通村庄来说是一笔不菲收入，如何用好这笔钱就成为村委会和理事会的重要任务。如果将集体资金全部分发到每家每户，那么每个人只能得到100块钱，这样的话就做不成任何事情。因此，村委会和理事会针对资金处置和使用方式专门召开村民代表会议商讨议事，最终决定将这一笔资金用于村庄公益事业和基础设施维护上。如出资修建保护村庄中千年樟树的围栏，硬化村庄内部的道路等。在这些公共事务中，村委会负责组织协调，理事会监督执行，从而既实现了村民对村庄事务的参与，也能完善村庄基础设施。

最后，借助村规民约实现村庄有效的自我管理。村规民约是村民自治的重要内容，但很多地方基本上是墙上文件，没有发挥实际作用。花岭村建立了较为成熟和切实可行的村规民约，从而能够对村民行为形成有效的惩罚和“规训”。花岭村道路两边种了大量桂花树，如果发现谁家的牛羊去破坏，就要罚款200元。还有一条环绕村庄的小河，主要用于村民日常洗衣服、洗菜等，因此鸭子是不能进入上游水域的，如果发现就要罚钱，一只鸭子罚5块钱。如村民家的牛羊等牲畜破坏了其他村民的庄稼，也要罚款200元。这些具体的村规民约都是通过村委会和理事会开会确立的，大部分村民对此也没有意见，村规民约的严格性和有效性主要是因为其建立在村民公共认同的规范基础上，从而可以在村委会和理事会监督下执行，并在罚款时具有很强的正义性和合法性。

成都市从2010年也开始探索村民自治的有效实现形式，主要是将财政资源集中，持续投入到村庄，并将农民动员和组织起来，通过成立议事会组织，以建立农民公共品需求的表达、决策和监督机制。议事会的主要功能是收集并筛选农民反映的项目议题，并对项目资金使用进行管理和监督。具体来说，一是推行村民议事会制度。村民议事会制度分为村、组两个层面：村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。村民议事会一般不少于21人，其中村组干部不超过50%，村民小组议事会一般不少于5人[14]。这样就实现了议事会成员在小组之间，在村组干部与普通村民之间的平等均衡配置。村民议事会调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。

概言之，村民自治发展不仅需要国家制度层面上的完善，更需要基层组织发挥积极作用和村民主体性参与。在基层组织上，其主要角色应该是组织协调村民参与到公共事务中去，形成村庄内部的民主讨论机制。基层组织在这一过程中不应只是去分配资源和利益，而应该通过协商讨论建立项目资源如何使用的规则，通过讨论形成对接项目的有效方式。项目下乡是当前村民自治得以发展的良好契机。并且，村庄公共规范也是村民自治得以实现的重要内容，通过加强公共规范建设，形成对村民行为和基层组织行为的有效约束，进而可以保证基层组织和村干部行为的公正性，实现积极的村民自治，避免村民自治的“去自治化”现象。

参考文献：

[1]徐勇.中国农村村民自治[M].武汉:华中师范大学出版社,1997.

[2]渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012,(5).

[3]折晓叶,陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学，2011,(4).

[4]耿羽.灰黑势力与乡村治理内卷化[J].中国农业大学学报(社会科学版),2011,(2).

[5]李祖佩.“资源消解自治”——项目下乡背景下的村治困境及其逻辑[J].学习与实践,2012,(11).

[6]桂华.富人治村的困境与政治后果[J].文化纵横,2011,(2).

[7]袁松.富人治村：浙中吴镇的权力实践(1996-2011)[D].武汉：华中科技大学,2012.

[8]林辉煌.富人治村与基层民主：浙东个案考察[J].法律和社会科学,2012,(2).

[9]魏程琳,徐嘉鸿,王会.富人治村：探索中国基层政治的变迁逻辑[J].南京农业大学学报(社会科学版),2014,(3).

[10]贺雪峰,王习明.论消极行政——兼论减轻农民负担的治本之策[J].浙江学刊,2002,(6).

[11]袁明宝.论消极治理与农民上访[R].中国社会公共安全研究报告,2013.