行政性垄断行业管理体制创新研究

文晓波，钟志奇

(1.重庆文理学院，重庆　402160；2.西南民族大学　民族研究院，四川　成都　610041)



行政性垄断行业管理体制创新研究

文晓波1，2，钟志奇1

(1.重庆文理学院，重庆402160；2.西南民族大学民族研究院，四川成都610041)

[摘要]目前，我国行政性垄断行业存在政企不分、市场进入门槛过高、价格管理体系扭曲、收入分配机制畸形、监管体制残缺不全和激励约束机制乏力等弊端。在借鉴西方发达国家行政性垄断行业管理体制改革经验的基础上，我国行政性垄断行业管理体制创新必须以市场为导向，加快政府职能转变，实现政企职责分开；放松市场准入管制，建立公平竞争机制；进行产权制度改革，建立多元资本结构；改革价格形成机制，健全收益分配制度；加强法律制度建设，建立现代监管制度。

[关键词]垄断行业；行政性垄断行业；政企分开

改革开放以来，国家对行政性垄断行业①的改革取得了阶段性成果。例如，撤销国家电力部、邮电部、铁道部，分离政府与企业的职能；电信行业多次重组，形成“三足鼎立”格局；引入民间资本和外资进入邮政快递等行业。然而，行政性垄断行业体制改革的成效与社会各界的预期差距甚大，犹如火车进站的感觉：吼声大，行动缓。行政性垄断行业管理体制创新是庞大、复杂的行政体制改革系统工程的重要组成部分。因此，积极探索行政性垄断行业管理体制创新，既是实现深化行政管理体制改革总体目标的重要步骤，也是建立服务型政府、完善社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会的有效路径。

一、行政性垄断行业管理体制存在的弊端

行政性垄断行业管理体制在改革进程中暴露出了许多亟待解决的问题，不利于社会主义市场经济体制目标的顺利实现。

(一)政企不分的管理体制导致政府企业行为错位

特殊的身份和特殊的过渡阶段，使得行政性垄断行业的国有企业涉嫌滥用市场支配地位和行政垄断。由于没有经历尖锐的经济自由对抗垄断的历史过程以及缺乏代表个体利益的团体力量抗衡权力的表达机制，转型国家中行政垄断具有相当的普遍性。当前，我国行政性垄断行业存在严重的政企不分的“痼疾”：政府(行业主管部门)既是政策的制定者，又是企业的实际经营者，拥有“运动员”和“裁判员”的双重身份。政企不分、政府(行业主管部门)对微观经济活动的深度参与，出现了“权力部门化现象”：铁道部(局)为铁路部门“说话”，工信部为电信部门“说话”，能源部(局)为石油(石化)部门“说话”。政企合一的管理体制使得政府(行业主管部门)在市场经济体制转轨中的角色定位产生了困惑和失调，不能有效履行服务型政府的行政职能；国有企业也失去了完整的经营自主权，不能拥有独立的市场主体地位，无力有效参与市场竞争，也无法有效吸引社会资本的投入。“政企合一”的管理体制通过行政组织、行政区域和行政隶属关系，以强大的人力、物力、财力为后盾，为行政性垄断行业的市场和价格垄断地位提供了便利，出现了“铁老大”“电老虎”等怪现象。

(二)过高的市场进入壁垒阻碍形成有效的竞争局面

目前，行政性垄断行业存在大量“进不来”的市场壁垒和“不对等”的市场竞争现象。一是行政性垄断行业进入壁垒严重，市场准入控制严格，市场竞争主体数量不多。例如，民航业对航空公司资质、机票代理主体实行了严格的准入管制；电信行业对基础电信业务实施严格的经营许可制度。二是占有支配性市场地位的垄断企业，凭借压倒性的市场先入优势阻碍有效竞争的形成。国有企业凭借网络基础设施和绝对的市场先入优势，排挤人力、物力、财力处于弱势地位的民营企业进入行政性垄断行业。同时，行业主管部门仍然在不同程度地推行保护、扶持政策，引入竞争的方式基本是对国有企业进行拆分重组，没有产生以明晰产权为基础的真正意义上的市场竞争主体，市场无法形成有效竞争，使得国有企业在行政性垄断行业的“一家独大”的势头有增无减。这些现象必然导致市场发育不健全、市场竞争不充分、市场价格失真、行业高额利润、社会分配不公、政府部门腐败，阻碍和破坏了社会主义市场经济的良性运行。

(三)扭曲的价格管理体系侵蚀剥夺消费者的利益

行政性垄断行业垄断着市场和价格，产生了双重价格扭曲问题。垄断性价格严重高于合理价格，主要是因为高额的垄断价格、掠夺性定价、价格同盟或价格协议、消费者缺乏(垄断性)商品或服务的自主选择权等原因。政府沿袭计划经济时代的思维模式，存在越权定价、干预定价、影响定价等不正常现象[1]。现行价格政策制定的误区和行政性垄断行业的市场支配地位造成了“价格失真”，不但使行政性垄断企业获取了“暴利”，而且为政府部门(价格主管部门)权力寻租、滋生腐败提供了适宜的温床。同时，滞后的价格管理体制也导致了垄断性价格低于合理价格的现象，例如一些行政性垄断行业服务被当做“社会性物品”而非“经济性物品”，存在成本被高度低估的问题。当然，垄断高价现象远远多于垄断低价，这无疑是对处于博弈弱势地位的消费者的明显的利益剥夺，严重侵蚀了消费者的利益。

(四)畸形的收入分配机制加剧社会收入分配不公

行政性垄断行业的畸形高收入现象已经影响了社会公平正义的实现。由于行业垄断、国家优惠政策、工资管理缺陷、国有企业收益制衡机制缺乏和宏观调控不力等原因，产生了行政性垄断行业员工收入过高、增长过快等突出问题，加剧了公民收入分配差距的不断扩大。2006年国资委统计年报显示，12家行政性垄断企业员工平均工资为全国其他行业的3～4倍。北京市地税局发布的数据显示，2007年金融保险、电信、电力等行政性垄断行业员工的年薪超过12万元。2012年国家统计局数据显示，金融业89743元的平均工资是全国平均水平的1.92倍，是最低行业的3.96倍。社会财富分配有多少体现在劳动环节，直接影响着社会对收入分配公平公正的感受。这种由于企业不参与市场竞争而形成的不平等收入分配制度严重影响了社会财富分配的公平正义，受到社会舆论的广泛质疑。

(五)残缺不全的监管体制影响构建现代企业制度

科学、合理、完善的现代监管制度可以为市场主体(企业)创造公平竞争的市场环境。目前，行政性垄断行业的监管体制改革步伐缓慢，一是独立的监管机构缺失，政监合一的现象还很严重。例如，电信、民航、铁路等行政性垄断行业主要由政府的综合经济管理部门(发改委)、产业主管部门监管，还没有建立明确、独立和专业化的监管机构(电力行业除外)，这导致行业监管主体不明、监管机构缺乏独立性、监管人员专业性严重不足、监管过于分散、监管效率低下等问题。二是政府监管职能明显落后于市场需求。政府机构(行业主管部门)忽视民营企业的合理、合法利益等“缺位”现象以及运用行政权力维护行政性垄断行业(企业)利益等“越位”现象还大量存在，导致行政性垄断行业(企业)提供的服务质量、服务价格、投资回报率等无法满足社会需要，甚至产生了政绩工程、寻租腐败等严重问题。三是行业监管法律法规体系明显滞后。《电力法》《铁路法》《民航法》等许多行业法律条款普遍简单、粗糙，不能满足市场经济体制的需要；许多行业领域的管制职能没有得到法律的明确授权，管制无规可循；行业管理部门主导立法的现状阻碍了相关行业管理法律法规的变迁。新制度经济学认为，制度选择会产生于强化现存体制的既得利益集团，他们力求巩固现行制度而不愿意进行制度创新，即使新制度更有效率[2](P91)。因此，要加快相关法律法规的制订和修改工作。

(六)乏力的激励约束机制降低社会产品服务质量

垄断会滋生低效率。政府往往根据行政性垄断行业实际成本制定垄断行业价格，缺乏促使企业努力降低成本、提高生产效率的激励性价格形成机制。因此，行政性垄断行业的企业缺乏激励约束机制，缺乏市场竞争的动力和愿望，生产效率低下，生产成本较高，服务质量较差。哈尔滨市消费者协会调查数据显示，消费者对部分垄断行业的服务满意度较低，认为一些垄断行业“售后服务水平低、质量差，对待消费者态度冷漠，遇到问题百般抵赖、推诿”[3]。杭州市2011年市直单位社会评价结果显示，参评代表对有关垄断行业服务的意见居各类问题之首，主要集中在收费价格、服务质量、诚信经营等服务内容，涉及通讯、邮政、供电、供水、供气、金融等行业[4]。现代经济理论的实践表明，行政性垄断行业是一个典型的市场失灵领域，国有企业垄断经营的体制是一种低效率、高成本的制度安排，一方面导致广大消费者的利益受到严重损害，另一方面导致为社会提供基本产品和服务的质量下降。

二、西方发达国家行政性垄断行业管理体制创新

(一)西方发达国家存在行政性垄断行业

近现代以来，崇尚自由竞争的欧美发达国家也存在运用行政权力禁止或限制市场竞争的行为，并通过法律或政策对某些重要产业实行支持、保护并实行国有化，使许多基础设施产业(例如通信、铁路、煤气和电力等产业)成为国家的行政性垄断行业[5]。 1921年，英国政府控制了全国铁路运输的95%。二战以后，英国逐渐通过银行法、煤业国有法、民用航空法、电力法等法令将银行、煤炭、航空、电力、汽车、船舶、机床、火箭、电子宇航等行业(产业)收归国有。德国政府一直推崇并推行国家统制经济，直到1957年才制定了《反竞争限制法》。美国政府长期对涉及国计民生的电力、交通、自来水、邮电等行业的产品和服务价格进行严格管理，对公用设施、广播、电视频道发放排他性许可证。另外，法国对本土的烟草加工一直实行国家垄断的体制。由此可见，在市场机制健全的发达国家，行政性垄断也是存在的。

(二)西方发达国家行政性垄断行业管理体制改革及特点

20世纪70年代末，英国等发达国家开始放松管制，推行非国有化政策，改变国有企业成本高、效率低、亏损大、市场竞争力弱以及政府权力寻租等现象。

1．西方发达国家行政性垄断行业管理体制改革

英国是国有垄断企业管理体制改革的先驱者。1979年，英国撒切尔政府率先推动行政性垄断行业的改革：引进市场竞争机制，让国有垄断企业同私人企业平等进行竞争；进行国有企业股权改革，让社会分散拥有国企股份，并严格控制国外投资者的股份数量和比例；大力提倡国有垄断企业职工购买自己企业的股权；政府放弃直接插手企业经营管理活动，放手让国有企业自主经营、自我融资、自负盈亏。美国国有垄断行业(企业)改革的主要内容是私有化并减少国有经济成分的比重。1981年，里根政府开始整顿国有垄断企业的种种弊端。进入21世纪，小布什政府将“竞争招标”私有化理念引入国有垄断企业，通过出售资产、立约承包、竞争招标、放松管制等方式将国有垄断性企业向私人企业(部门)转让企业所有权或经营权。例如，出售全国铁路客运系统、联邦铁路货运公司、电力公司等国有垄断企业资产；航空、电视、电话业务等通过竞争和市场设定服务价格；将国有企业、公用事业或政府部门的管理权承包给私有投资者；私人企业参与联邦政府(国有垄断性企业)的商业性活动的竞争程序来提高公共产品和服务质量[6]。 1986年，法国在交通、能源、邮电、银行等行政性垄断行业(产业)大力推行经济自由主义路线和私有化政策。1993年，法国又兴起了第二次私有化浪潮：私有化的国有垄断企业主要是竞争性行业的企业；私有化的资金收入主要用于国有垄断企业追加资本和偿还国家债务；国有垄断企业一般采取股份制形式，国家控股的方式分为直接控制和间接控制两种；国家主要通过向国有企业派驻人员来加强对资产经营的监督；国家通过合同的方式实现对高科技和基础设施行业的管理和监管。日本政府精心选择对国民生计影响较小的烟草、电讯电话、铁路等国有垄断企业进行民营化，采取民间出资、政府参股等形式成立股份公司，进行市场化的自由竞争运营方式。

西方发达国家的国有垄断性行业(企业)管理体制改革取得了一定成效：一是企业提高了资源配置效率，增强了市场竞争力，实现了扭亏为盈；二是增加了政府财政收入，减轻了政府财政负担；三是促进了产业结构的调整。

2．西方发达国家行政性垄断行业管理体制改革的特点

西方发达国家围绕竞争与开放的主线，对行政性垄断行业(企业)管理体制进行改革具有许多共同点：第一，对不同类型的国有垄断企业采取不同的改革目标、管理方式和改革措施。西方发达国家并非对所有部门的国有企业都实行私有化，而是在一些重要的经济部门维持一定数量的国有企业。垄断性很强的公共服务、基础产业的部门和企业(例如电力、邮政、供水、铁路等)以盈利为辅、社会服务为主；大多采取集中管理、直接经营方式，并引入内部竞争机制。竞争性比较强的国有行业和企业以获取利润为主要经营目标，适当兼顾社会公共利益；放手让企业自主经营、自负盈亏，运用宏观经济手段间接调控，采取国有民营、出售国有资产、放松管制等改革方式。第二，压缩行政性垄断行业(企业)规模。西方发达国家通过改革，压缩了国有企业规模，并让国有企业充分参与市场竞争。美国国有经济比重很低，但是仍然在自来水、电力、煤气、国防甚至监狱、铸币厂等垄断行业推行私有化改革。第三，通过完善相关法律制度来推进国有垄断企业的改造和管理。西方发达国家通过立法规范、推进国有垄断企业的改革。美国先后通过《地方政府反垄断法》《1994年放松管理和立约承包法案》对国有垄断企业改革的具体实施进行了立法规定。1986年，日本通过《国有铁路改革法》。德国多次修改《反限制竞争法》，对电信、邮政等垄断性领域取消管制，引入竞争机制。

三、行政性垄断行业管理体制创新的路径选择

行政性垄断行业管理体制创新，就是以市场为导向，在行政性垄断行业放宽准入、引入竞争、依法规制和监管，建立现代企业制度。

(一)加快政府职能转变，实现政企职责分开

正确区分政府的管理职能和企业的经营性活动，是行政性垄断行业管理体制创新的第一步。著名的诺思悖论认为，国家权力是一把“双刃剑”，它是保护个人权利的最有效工具和最危险的侵害者。行政体制改革的重要目标就是厘清政府主管部门、国有企业、国有资产监管部门和行业监管部门四者之间的职能边界。一是解除政府主管部门与国有经济实体、直属企业的行政隶属关系。裁减各种行政性公司，剪断政府主管部门与国有行政性垄断企业之间的利益纽带；让政府(行业主管部门)当好“裁判员”，国有企业当好“运动员”，各司其职，各尽其责。二是建立产权多元的国企投融资体制和现代企业制度。行政性垄断行业大都属于“关键领域”，要完善与市场经济体制相适应的国有资本管理体制和机制，探索国有资本与非国有资本合作模式，构造有效的公司治理结构，建立科学的企业激励和约束机制。三是改革政府对国有企业的监管方式。根据不同业务领域中的垄断性质确定监管的程度：对于竞争性比较强、市场机制能有效发挥作用的行政性垄断行业，取消一般性经济活动的管制(例如民航票价等)，采取间接管控方式；对公共服务、公共事业行业(例如供水、铁路等)采取引入内部竞争、直接管控方式。

(二)放松市场准入管制，建立公平竞争机制

行政性垄断行业管理体制创新的关键是培育投资主体和产权多元化的竞争性市场。一是对行政性垄断行业实行项目分离治理。行政性垄断业务与竞争性业务分离，并在竞争性较强的领域实行激励性监管，在垄断性较弱领域引入竞争机制。例如，城市供水和供热实行厂网分离，电力实行发电、输电和配电分离等。在改善激励效果的同时，积极探索在行政性垄断业务与竞争性业务之间形成平稳连接或“无缝连接”的运营模式创新，降低交易费用。二是放松市场进入管制，让非国有市场主体进入行政性垄断行业。实践证明，行政性垄断行业的国有企业在多重目标选择中更注重政治目标而不是效率目标，这导致国有产权制度是一种低效率的体制。《反不正当竞争法》第7条规定，政府机关不能滥用行政权力干预正当的经营活动或强制购买指定企业的商品。因此，要放松或取消行政性垄断行业中竞争性项目的准入管控，引导社会资本参与(独资或合资方式)竞争性环节，或不受限制地参与行政性垄断业务特许经营权的竞标或拍卖。三是有机结合竞争的基本优势与垄断的有限优势。为了实现有效竞争，充分发挥竞争机制的作用，政府应放宽准入机制，允许多家民营企业(社会资本)进入行政性垄断行业。当然，政府仍然要保持对国有经济的控制力，保障社会产品和服务的质量，通过控制进入竞争性业务的企业数量和质量，实现市场竞争的有效性和有序性。总之，要充分利用垄断和竞争独特的机制和方式，实现社会资源的优化配置。

(三)进行产权制度改革，建立多元资本结构

现代产权制度是市场经济发展的体制基础。产权经济学家普遍认为：产权是一种权利。例如，H·登姆塞茨认为，产权包括收益或受损的权利[7](P97)。A·阿尔钦指出：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。”[7](P166)另外，产权经济学也认为，产权会影响激励和行为，效率是产权转让的实质。传统的产权思想只是强调产权(生产资料)的占有权，而忽视产权的价值性；强调产权的公平性，而忽视产权的效率性[2](P169)。我国现代产权制度无法激励行政性垄断企业的竞争力，也不能有效约束所有者的权力寻租和经营者的侵权行为。因此，重新优化行政性垄断行业的国有企业产权关系势在必行。一是放宽对投资人资格和投资方式的限制，塑造多元化、混合型的资本结构。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号) 和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发[2005]3号)提出，允许社会资本以独资、合资、联营等方式进入基础设施、公用事业及其行政性垄断行业。因此，社会资本参与行政性垄断行业的国有企业，就会产生“鲶鱼效应”，激发企业的竞争活力。二是大力推行股份合作制，组建规范、多元、混合的股份制公司。大力推行股份合作制，采取公司制改造、产权转让、减持国有股比例、吸引战略投资者参股、自然人和职工购股、企业兼并破产和拍卖出售等多种措施，对赢利性的运输、通信、能源等行政性垄断行业逐步地进行股份制改造。同时，大力支持非国有经济以参股、控股、收购、兼并等方式参与行政性垄断行业国有企业的改造，建立多元投资主体的股份有限公司，以此加强产权主体之间的相互合作和相互监督，实现企业的良性发展和增强市场竞争力。

(四)改革价格形成机制，健全收益分配制度

科学合理的价格形成机制是市场发挥作用的最基本、最有效的形式，也是解决行政性垄断行业高额利润和职工不合理高收入的重要途径。一是在行政性垄断行业中引入竞争机制，使价格形成逐步市场化。逐步增加有效竞争的业务和环节，引入市场竞争机制，充分发挥市场的资源配置作用，企业进行自由竞价，形成市场化定价而不是垄断定价。即使是非赢利性业务，政府也可以通过竞争性投标或设定价格上限来限制行政性垄断行业的垄断高价。二是完善政府定价机制，严格监管有关企业执行定价行为。政府对企业提供的商品与服务定价要综合考虑社会平均成本、社会平均利润和市场供求情况等因素。政府要对行政性垄断行业进行效率和效益分析，通过公开、透明的决策机制保证科学、合理的定价。定期调查，摸清消费者对市场价格的承受度；采取价格听证方式，充分考虑民众的价格意愿；聘请专家学者参与定价，确保政府价格决策更加科学合理。三是行政性垄断行业要上交国有资产使用的“租金”并提高利润上缴国家的比例，使行政性垄断行业从业人员收入维持在社会平均收入的合理比例之内。理论上，国有企业只要使用国有资产，就必须支付租金，不管是否赢利。因此，通过上交国有资产使用“租金”、提高利润上缴国家比例的方式，把垄断行业背离公平正义的分配措施矫正过来。四是要强化物价、财税、金融等手段对行政性垄断行业高收入的监督和调节作用。

(五)加强法律制度建设，建立现代监管制度

现代监管制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分，包括树立现代监管理念、建立独立监管机构、完善监管法律体系等内容。一是改革政府主管部门集国有企业管理、行政政策制定和行业监管于一身的政府监管体制。实现政府从市场的直接参与者向规则的制定者和行业的监管者的角色转变，合理确立行政权在市场管理过程中的运行规则和制约机制，依法行政，从严治政，消除行政垄断的根源。二是建立独立的现代监管机构。市场经济需要规范、保持合理、良性的竞争与合作秩序，公正、独立、专业的监管机构成为必然。因此，建立综合性、独立的监管机构(例如，交通监管委员会、能源监管委员会、通信监管委员会)，承担原来属于政府监管的行业准入与退出、价格制定、产品和服务标准(质量)、运行安全、竞争秩序监控等职能，逐步建立高效统一的现代监管体系。独立的监管机构的组织特征主要有：监管机构必须与被监管的对象彻底分开；监管机构必须与政府政策部门分开，能够独立地执行监管政策而不受利益相关方(特别是行政性垄断行业国有公司股东的政府政策部门)的干扰；政府最高行政领导任命、最高立法机关承认并直接监督制约监管机构的负责人；监管机构是合议机构，不实行首长负责制，避免监管机构的行政化。三是加强行政性垄断行业法律制度建设。要充分发挥法治的规制作用，实现对行政性垄断行业的监管。全国人大要适时颁布《石油法》《电信法》《地方公用事业监管法》等法律，加快《反垄断法》《电力法》《铁路法》《民航法》等法律的修改工作，确立依法管制的法律框架。同时，行业主管部门和管制机构要制定行之有效的、具体的实施细则或办法，以增强法律的可操作性和动态适应性。

注释：

①学术界对行政性垄断行业含义的界定比较一致，争议不大。一般认为，行政性垄断是指国家行政机关或行业主管部门为保护某特定行业的企业及其经济利益而实施的排斥、限制或妨碍其他市场主体参与合法竞争的行为。参见王保树.企业联合与制止垄断[J].法学研究，1990，(1)；周民良.论深化垄断行业的体制改革[J].江海学刊，2007，(3)；欧阳仁根，钟琴.反行政性垄断初探[J].江淮论坛，1999，(6)。我国的行政性垄断行业主要分为四类：一是铁路、邮政、电力、电信、民航等自然垄断性行业；二是烟草、食盐等专卖专营性的垄断行业；三是石油、天然气等具有战略资源的垄断行业；四是供水、供气、供热、城市公交等市政公用方面的垄断行业。

参考文献：

[1]李元垒, 陈建伟, 肖文光. 深化行政性垄断行业管理体制改革: 现状评价及对策分析[J].学术论坛, 2009,(6).

[2]卢现祥. 西方新制度经济学(修订版)[M].北京: 中国发展出版社, 2003.

[3]颜秉光.哈尔滨部分垄断行业服务质量成投诉热点[EB/OL].新华网. http://news.xinhuanet.com/society/2010-03/03/content_13088961.htm,2015-05-13.

[4]张丽红.市民对垄断行业服务最有意见 比上年有明显上升[EB/OL].浙江在线新闻网. http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/02/19/018207193.shtml,2015-05-13.

[5]杨兰品, 张秀生. 试论发达国家的行政垄断及其启示[J].当代经济研究,2005,(11).

[6]李俊江, 史本叶. 美国国有企业发展及其近期私有化改革研究[J].吉林大学社会科学学报,2006,(1).

[7][美] R· 科斯，A· 阿尔钦，等. 财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].上海:上海三联书店,1991.

[作者简介]文晓波(1972 -)，男，四川南充人，西南民族大学民族研究院博士研究生，重庆文理学院讲师，主要从事公共管理、民族理论与民族政策研究；钟志奇(1956 -)，男，安徽郎溪人，重庆文理学院党委书记、研究员，主要从事高等教育管理研究。

[基金项目]国家社科基金西部项目“西部地区科学发展观与体制机制创新研究”(11XKS004)。

[收稿日期]2015-05-23

[中图分类号]D63

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)03-0005-07