城市社区居家养老的政策支持体系研究

2016-01-28郑卫荣

地方治理研究 2015年3期

关键词：社区居家养老人口老龄化

郑卫荣

(温州医科大学　社科部, 浙江　温州　325035)

城市社区居家养老的政策支持体系研究

郑卫荣

(温州医科大学社科部, 浙江温州325035)

[摘要]在我国社会养老服务体系中，家庭和社区分别发挥着重要的基础和依托功能。以家庭和社区资源整合为基础的社区居家养老是我国当前社会养老服务体系的核心与重点。纵观国内外经验，制定和完善系统性的、可操作性政策体系是推动社区居家养老发展的重要动力和根本保障。因此，为克服由于认识偏差、职能分割等原因造成的政策缺失以及“碎片化”问题，社区居家养老的发展迫切需要从组织体系、服务体系、资金保障体系、运行机制等四个层面进行通盘考虑、综合施策，不断推进其理论建设和实践发展。

[关键词]人口老龄化；社区居家养老；政策支持体系

一、问题的提出

社区居家养老是指政府和社会力量依托社区，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务的养老模式[1]。由于结合了家庭养老和机构养老的优点和可操作性，社区居家养老的出现和发展具有客观必然性。20世纪50-60年代，西方国家的养老服务以福利多元主义等理论为指导，逐步完成了从“机构化”到“去机构化”再到“社区居家”的阶段性转变，在政策领域也确立了一整套相应的支持体系，诸如建立护理保险制度或服务补贴制度、实行税收优惠或购房优惠等[2]。从世界范围来看，社区居家养老模式已被许多欧美发达国家借鉴，成为解决养老问题的重要途径[3](P192)。我国的社区居家养老起步较晚。我国民政部于2001年在全国实施老年福利服务“星光计划”，从大连、上海等大中城市开始探索建立“政府投入、社会参与”的社区老年福利服务网络，直至近年来才初步形成较为完善的社区居家养老组织架构及服务模式。实践证明，社区居家养老具有“功能的全方位性、资源的多元性及体系的多层次性、开放性和优势互补性”等特点，是当前解决我国老龄化问题的重要且可行的选择[4]。但与此同时，不少城市的社区居家养老发展也面临着土地和资金等资源限制、服务项目单一和服务水平及层次偏低、服务队伍素质和服务质量有待提升等共性难题，尤其是在打破政府对福利服务垄断、培育多元福利责任主体、推进社会福利法制化等领域还存在着诸多局限。上述问题在深层次上已涉及我国社区居家养老的理论范式与实践模式的调整或重构，亟需在政策支持体系上加以配套和完善。但现阶段，我国对发展社区居家养老的支持政策比较零散且指向模糊，缺乏从社区居家养老独特性的视角来建构系统的政策支持体系，已经构成了制约社区居家养老发展的重要障碍。

本文在梳理当前国内社区居家养老相关政策的基础上，以浙江省温州市典型社区为对象，全面考察其社区居家养老政策及实践动向，客观梳理其成绩及问题，重点从公共政策整合的角度探讨社区居家养老政策支持体系的构建问题，旨在破解地区性发展困局的同时，为概括和提炼扩展背景下的相关地区应对人口老龄化挑战的理论范式和实践模式提供启示。

二、城市社区居家养老的实证调研与分析

自1999年我国进入老龄化社会以来，浙江省的社会养老服务体系建设一直走在全国前列。作为浙江省第一人口大市，温州市于1995年正式步入老龄化社会。2013年，温州市60岁以上老年人为120.65万，占年末总人口的15.09%，人口老龄化程度比全国高0.19%。其中，全市65岁以上老人为76.69万人，占年末总人口的9.59%。根据有关测算，温州人口老龄化将经历三个高峰期后，于2041年进入重度人口老龄化社会[5]。

面对严峻的现实及发展趋势，传统的家庭养老和现代机构养老则面临着尴尬处境。一方面，由于人口结构变化、家庭规模缩小等原因，家庭养老功能不断弱化。2010年温州市平均每个家庭户的“人口比”低于全国平均水平0.34人，家庭户规模小型化趋势加速，再加上人口迁徙流动以及现代居住条件改善等因素的综合作用，传统的家庭子女养老意愿和能力持续下降。另一方面，由于资源有限和成本较高等原因，机构养老发展存在着总量和结构的双重制约。2013年温州市共有养老服务机构399家(其中民办226家)，总床位45559张，平均每千位老人拥有床位38张，其中民办床位32998张，占总床位72.4%。公办(国办和集体办)养老机构主要用于孤寡老人及民政对象安置，民办机构则主要向社会老年人开放。由于受到土地供给限制等因素影响，后者大都通过租赁或改建旧厂房等方式，总量较少、规模较小、设备简陋、功能单一，远远不能满足老年人养老需求，尤其是护理和康复等优质养老服务。

为缓和上述养老服务供需矛盾，温州市于2004年在浙江省范围内较早开展社区居家养老试点工作，逐步探索社区居家养老政策支持体系的构建。一方面，通过援引老年学、福利学、社会学等诸多理论作为发展依据，既从老年人需求结构理论、次文化理论、社会嵌入理论、活动理论等视角注重社区居家养老服务需求的必然性问题，关注“为什么发展”的问题，又从普惠型社会福利理论、福利多元理论、基本公共服务均等化理论等视角强调社区居家养老服务供给的可能性问题，聚焦“怎样发展”的问题。另一方面，在实践上不断夯实社区居家养老发展的现实基础。首先，通过城乡社区“7530”工程建设，全面推进社区规范化建设，有效整合社区资源，建立并形成以社区服务中心为依托，各功能性服务设施为配套、便民服务站点为补充的网络架构，为社区居家养老提供网络组织条件。其次，通过推进覆盖城乡居民的社会养老保险制度、政府津贴，为社区居家养老提供经济保障；通过基层医疗卫生服务网络全覆盖、城乡基本医疗保险、医疗救助、社区服务为社区居家养老提供服务支持。第三，通过落实中央和省委有关政策，完善社区老年服务设施，对社区服务中心的设立、养老服务内容的规范定义、服务项目的标准限制以及社区老年社会服务的原则、标准和各级政府职责等内容进行界定和规范，形成了较为完善的社区养老服务体系[6]。

2012年9月，课题组选取温州市6个有代表性的县(市、区)作为调查区域，采取分层抽样、等距抽样、偶遇抽样相结合的方法，抽取12个街道(乡镇)社区的12个社区居家养老服务中心以及所辖区域250个调查样本(户)，面向社区居家养老服务工作人员开展结构式访谈，对社区老年人进行问卷式访谈，共获取有效样本239个(其中，工作人员和老年人有效样本分别为28人和211人)，分析得出以下结论。

(一)社区居家养老的组织体系

根据全国老龄委在2008 年发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》的要求，现行的温州市城市社区居家养老组织管理机构主要分为县(市、区)、街道、社区三级：由各县(市、区)政府统筹规划当地社区居家养老事务，民政局实施相关政策，街道则负责承办事宜；在街道一级的社区服务中心设立居家养老服务站；在社区一级的社区居民委员会设立居家养老服务小组。其中，街道的社区服务中心通过社区居家养老服务站，指导管理各个街道下属社区居民委员会的具体居家养老工作。社区居家养老服务站由街道民政科和社区服务中心人员组成，其主要职责是：协助民政部门确定该站的承办形式；指导社区居委会受理居家养老服务申请，评估和审查服务申请对象资格；协助开展社区居家养老小组的技能培训和组织服务小组开展上门服务。社区居家养老服务小组由居家养老服务站统一管辖。服务小组由各社区居委会中负责民政、老年事务等专职人员组成，其主要职责是：协助受理居家养老服务申请，审查核实服务申请人情况，监督反馈服务过程以及评估、协调和指导服务人员的日常工作。调查显示，上述组织体系主要构筑在民政系统之下，有利于发挥民政系统的工作优势，但在资源整合上也存在着条块分割和统筹层次较低、整合能力较弱等不足，以行政命令为主的工作方式，对社区社会力量的组织和动员能力也较为有限。

(二)社区居家养老的机构设施建设

为满足老年人对社区居家养老的期望和要求，温州市从2012年起通过设施改造、功能提升的方式，将居家养老服务站、“星光老年之家”转型升级为社区居家养老服务站(或称照料中心)。按照建设要求，社区居家养老服务站是社区内设立的集组织、指导、协调、服务等功能于一体的养老服务机构，由其协助社区服务中心开展社区内养老服务信息管理、评估、补贴发放、服务质量监督等工作，同时也为居家老年人提供(上门)生活照料服务。调查所及的八个社区居家养老服务站已经处于基本建成阶段，四个社区则正根据建设标准，增扩总建筑面积，完善日间照料室、公共卫生间、老年食堂、电教室、康复用房、娱乐用房等设施。六个社区的居家养老服务站已经围绕工作人员管理、服务队伍管理、服务承诺、服务质量跟踪回访、服务行为规范和服务流程规范等环节开展建章立制，基本实现了制度体系全覆盖。但调查同时发现，现阶段社区居家养老服务设施还不够完善，主要表现在以下两个方面：一是硬件设施不够齐全，为老年人提供康复护理、运动锻炼、文化娱乐的服务设施较为缺乏；二是已有的服务设施的功能设置不够合理，突出表现在设施适用性较差，缺乏对老年人生理及心理特点的考虑；部分设施布局也不尽合理，老年人难以就近方便地获得服务。

分别以物料薄层厚度为3.5，5，6.5cm这3种不同的物料，在风速为0.6m/s、热风温度为50℃条件下进行高水分小麦干燥，探讨其对物料含水率及干燥速度的影响。

(三)社区居家养老的服务模式探索

面对60周岁以上住家老年人(包括政府购买服务补贴对象和自费购买服务对象)的需求，温州市探索施行了三类不同的社区居家养老服务模式：第一类是社区设置居家养老服务站，通过招聘服务人员和志愿者的方式向所在社区老年人提供简易性服务(如测量血压、免费理发、文体娱乐等)。第二类是社区设置居家养老服务站等专门服务机构，配备日间照料、医疗康复等功能区，通过聘请专业团队入驻的形式为老年人提供专业性服务。例如鹿城区青园社区通过引入温州市国瑞养老公司入驻社区，开展家政、理发、康护等各类有偿服务。第三类是社区不设置专门的养老服务机构，通过服务外包的方式，委托跨社区的养老服务照料中心提供专业性服务。例如瑞安市东丰社区康馨居家养老服务照料中心，采用公办民营的方式承接瑞安市12个社区的养老服务外包协议，为持有社区居家养老服务卡的老年人提供托管照料和上门服务(包括生活照料、家政服务、康复护理等)。调查显示，第一类服务模式主要依赖社区资源，不仅对社区构成了较重负担，而且由于缺乏专业性服务团队，普遍存在着老年人有需求但难以满足以及服务质量有待提升等不足。相较而言，第二、三类服务模式联通了社区和专业性养老服务机构，较好地弥补了社区资源有限、养老服务设施不足、服务专业性不强等不足，得到了较高的社会认同。尤其是第三类服务模式在整合养老资源、扩展服务内容和提升服务质量等方面具有更为明显的优势。针对不同服务模式下老年人服务满意度的测评结果也印证了这一结论。

(四)社区居家养老的服务标准建设

为推进社区居家养老服务规范化、标准化和专业化发展，近年来各省市相继出台了社区居家养老《服务规范》和《服务标准》等文件，对社区居家养老服务的内容和要求、服务组织、从业人员、服务项目、服务流程等环节进行了明确的规定。以《温州市社区居家养老服务照料中心建设标准》[温民福2012年231号]为例，其中的《服务规范》明确定义了社区居家养老服务在内容上包括日常生活照料、医疗康复、精神慰藉等三大类型共计16项具体服务，并且对各项服务的内容、方式、目的进行了详细说明。在服务人员的综合素质要求上，《服务标准》不仅涉及劳动从业资格、职业道德、岗位能力、行为规范等基本要求，还差异性地对管理人员和养老服务员提出了分类要求，具体涉及到文化程度、专业技术资格以及专业(岗位)培训等要素。当然，在实际操作中，由于各县(市、区)经济发展水平、社区老年人生活习惯和服务认知等差异，各县(市、区)及社区的服务内容和方式不尽相同，并没有完全落实《服务规范》和《服务标准》。与此同时，由于场地设施、服务人员专业技能等因素制约，相关服务规范和标准的执行效果也有待提升。

(五)社区居家养老的资金投入

目前，社区居家养老的发展经费主要依靠财政拨款和彩票公益金资助，用于集中支付各级社区居家养老服务中心建设、支付居家养老服务人员报酬和补贴老年人支付服务费用等三个方面。一方面，由于社区居家养老服务的需求刚性，其支出总额呈逐年上升趋势；另一方面，随着经济社会的发展，老年人对社区养老服务的全方位、多元化的要求也水涨船高，这两方面因素共同导致了传统筹资模式的困境。根据《温州市人民政府关于加快完善社会养老服务体系建设的意见》规定：由各级财政用以奖代补的形式对每个(经验收合格的)社区居家养老服务站(照料中心)给予6万元的一次性补助，并由县(市、区)财政每年给1.2万元的运行保障经费补助。然而调查显示，建设一所基础设施较为齐全的社区居家养老服务站(照料中心)所需资金总额约为60万，维持日常运转并开展简易型服务所需的年度经费约为3万元。上述支出总额与财政补助差距甚远，因此亟需借助多元化的资金投入。访谈显示，一方面由于社区居家养老服务的准公共产品属性，大部分基础性的服务项目具有福利性和非盈利性，小部分个性化的服务项目则因为规模效应差而盈利空间有限，因此社会资本和民间组织参与意愿不高且实力不强。另一方面，由于政策扶持的不力，近年来随着能源物资价格、劳动力成本的上涨，大多数社区居家养老服务中心纷纷采用精简服务人员、缩小服务对象、缩减服务项目等方式来应对资金短缺的困境，而部分较早介入的营利性社会组织甚至选择了黯然退场。

(六)社区居家养老的人力资源建设

调查显示，目前社区居家养老服务队伍主要由社区服务中心的工作人员、少数聘用专业技术人员(如医技人员)以及部分社区志愿者组成。虽然各级政府为充实服务队伍，制定了包括发放岗位补贴、缴纳社会保险费在内的多项优惠政策来吸引其他人员参与，但效果并不理想。调查显示，大部分从业人员的文化程度、职业技能水平及岗位培训要求均与《服务规范》和《服务标准》存在较大差距。其中，管理人员多以社区干部和退休人员为主，年龄普遍偏大，67.5%缺乏有关专业知识、专业技术资格证书及专业培训；服务人员则以临时招聘为主，71.1%不具备与服务内容相适应的岗位技能资格证书和岗位培训经历。此外，受行业社会地位不高、经济待遇偏低等因素影响，服务人员流动频繁，甚至难以留住行业内为数不多的具有专业背景的高校毕业生，社区居家养老服务队伍发展的前景不容乐观。访谈显示，由于大多数从业人员缺乏有关助老和护理的理论知识、专业技术和方法，在提供日常家政服务和生活照料之外，难以满足老年人心理辅导、按摩健身、医疗保健等多层次、个性化服务需求，在很大程度上也制约了社区居家养老服务的内涵延伸和质量提升。在养老服务队伍职业化、专业化建设相对滞后的同时，以离退休老年人为主力的零散自发的、缺乏专业化培训和科学化管理的志愿服务难以成为社区居家养老服务的重要支撑。

(七)社区居家养老的社会认知度和满意度分析

作为新兴的养老模式，老年人对“社区居家养老服务”的知晓度偏低。调查显示，在已经开展社区居家养老服务的社区中，仅有26.8%的老年人能明确感知并享受相关服务。受传统家庭养老观念以及养老护理服务社会化水平滞后等因素制约，在理想养老方式的选择中，66.2%的老年人选择“靠老伴或子女家庭养老”，17.4%的老年人选择养老院等机构养老，仅有16.1%的老年人选择社区居家养老。结合社区开展的养老服务，对老年人进行服务满意度测评显示，老年人对社区居家养老服务的总体满意度处于较高水平。其中，高(选择“非常满意”“比较满意”选项)、中(选择“一般”选项)、低(选择“较不满意”“很不满意”选项)满意度比重分别为82.9%、10.5%、6.6%。分类别而言，日常生活照料服务、医疗康复服务、精神慰藉服务的满意度依次递减。在调查涉及的10类服务项目中，老年人满意度(比例)高于80%的服务项目依次为体育锻炼、助餐服务、文化教育、休闲娱乐；满意度(比例)介于79%-50%的服务项目依次为家政服务、商业服务、社会交往、法律援助；满意度(比例)低于49%的服务项目依次为医疗康复、心理慰藉。分析显示，相较于体育锻炼、助餐服务等共享型服务，由于社区个性化服务供给能力不足、老年人经济承受能力有限等因素制约，医疗康复、心理慰藉等个性化服务的实际可得性较低。多元方差分析显示，在老年人个体差异视角下，影响老年人对社区居家养老服务质量评价的因素主要有年龄、性别、生活自理能力、经济收入、居住状况以及享受政府补贴状况。

(八)社区居家养老服务的需求结构分析

老年人的需求具有普遍性和特殊性的双重特征，同时也包含着生理性需求与社会性需求、物质性需求与精神性需求等多个维度。基于老年人需求意愿的各项养老服务的优先序排序，构成了社区养老服务的需求位序(见表1“期望提供的服务”一栏)。对各项服务的聚类分析显示，社区老年人对养老服务类型的需求意愿强度按照“精神慰藉服务——医疗康复服务——日常生活照料服务”的位序逐级递退，整体处于马斯洛需要层次的较高水平。与此同时，借鉴“需求差”和“利用差”这两个概念进行描述，对比老年人需求期望和其实际享受的服务，发现两者比例存在一定差距(见表1“两者差距”一栏)。老年人实际享受服务比例大幅低于其需求期望比重，显示出在既有格局下，供给与需求之间的错位矛盾使得部分服务项目处于供求失衡的态势。这不仅降低了资源配置效率，也构成了老年人总体满意度的首要减分因素。此外，受差异性因素影响，不同社区、不同群际(本地居民、流动人员)老年人实际享受服务的均衡性和公平性有待进一步提升。

表1　老年人期望服务与实际享受服务比例的对比(%)

总体而言，经过多年发展，温州市城市社区居家养老事业取得了阶段性的成绩：在服务内容上，初步实现了服务对象从传统救济对象到全体老年人的扩展，服务项目从单一生活护理照料向医疗康复、文化娱乐、精神慰藉等多样化服务的转变，服务层次从物质供给为主到关注精神层次需求的提升；在管理体制和运行机制上逐步构建了政府主导、市场调节、社会参与、家庭支撑的四位一体的合作治理格局，构筑了可持续发展的平台。但与此同时，由于实践探索起步较晚、社会化服务水平较低等因素制约，城市社区居家养老在组织架构、整体布局、功能设计、政策支撑、运行机制、管理体制等方面都存在诸多不足，其本质上涉及社区居家养老的政策调整、功能整合和制度重构的问题，即社区居家养老政策支持体系调整或构建问题。

三、完善城市社区居家养老的政策支持体系

社区居家养老政策支持体系是指由国家或地方政府为发展社区居家养老而制定的各种功能性政策组成的相互依赖、相互作用的有机整体，具体可以分为结构体系和具体政策单元两个层次。纵观国内外经验，政策推动对社区居家养老快速发展和质量提升具有基础性和决定性的作用。基于温州市的实证研究显示，由于认识偏差、职能分割等因素制约，当前城市社区居家养老发展面临着政策缺失以及政策体系“碎片化”等突出问题，不仅需要从结构体系的角度，处理好社区居家养老政策与涉老行政管理体系、社区组织体系、财政支撑体系、社会保障体系、社会动员体系之间的结构性兼容与嵌入问题，更需要从具体政策单元角度，差序推进包括政府职能、组织架构、绩效评估、制度保障等多因素在内的社区居家养老综合性改革，从组织体系、服务体系、资金保障体系、运行机制等四个层面进行通盘考虑、综合施策，才能不断推进社区居家养老理论与实践的发展。

(一)强化社区居家养老的组织体系

2.完善相关法规政策。针对当前我国社区居家养老领域法律法规建设滞后的局面，国家层面应尽快制订《养老机构促进法》，系统梳理涉及养老机构的法律法规，对社区居家养老的性质定位、发展模式、资金来源、运营管理和政府职能等要素进行统一规范，改变当前综合性立法过于宏观、专项立法不够系统的局限[8]。地方政府则需要根据实际，强化部门协调和配套措施，对社区居家养老的优惠政策予以细化、量化和具体化，研究制订系统性更强、操作性更好的政策体系和政策单元，尤其是通过地方立法形式确立社区居家养老模式的合法地位，依法开展引导和监督工作，并持续完善配套政策体系，落实支持社区居家养老发展的税收、土地、财政等政策，优化相关的教育、医疗保险、劳动就业等制度，为社区居家养老提供政策保障。

3.强化社会组织协作参与。我国社区居家养老服务的潜在市场规模巨大。据测算，2015年与老年人护理服务和生活照料相关的潜在市场规模将超过4500亿元，养老服务就业岗位潜在需求将超过500万个[9]。积极发展养老服务经营性事业，是政府有效糅合各种社会组织的功能，最大限度地发挥其功能和作用的新机遇。借鉴公共选择理论，政府应打破政府对公共服务供给的垄断地位，将公共服务类型与社会组织类型进行理性组合，根据公共服务的类型选择适当的社会组织进行生产[10]。因此，政府要在社会化导向下，主导和推动社会组织的培育和发展。政府应发挥政策引导作用，制定关于注册登记资金、经营场所、服务技能等方面的优惠政策，引导和鼓励企业与社会组织采取独资、合资、合作等形式举办社区居家养老服务机构，尤其是分类对待非营利性和营利性民办社区养老机构，并为非营利性社会组织参与社区居家养老提供公平的制度环境。强化社会组织参与社区居家养老的主要方式是“政府购买服务”。政府应借鉴国内外先进经验，加快完善政府购买服务政策体系。首先是要根据实际，明确规定政府购买养老服务的购买主体标准、购买内容、资金供给方式及监督和评估等问题；其次是要不断完善对各类社会主体监管方面的政策，确保其履行社会责任具体化、服务质量标准化。此外，还需要建立社区居家养老服务绩效评价机制，通过后期评估来规范服务内容，调整服务方向、细化服务标准，更好地实现政府购买服务的目的。

(二)完善社区居家养老的服务体系

1.坚持需求导向，细化服务方案。社区居家养老服务体系应坚持需求导向，以老年人的养老需求为核心，合理地设计服务对象、机构设施、服务项目和服务方式。首先，适度扩大社区居家养老制度覆盖面。为克服以往民政扶持对象过于狭窄、政府补贴较为有限的不足，社区居家养老应在“政府购买服务”构架的基础上，加大政策扶持、资金补贴和舆论宣传，吸引更多老年人参加社区居家养老，为制度发展提供广泛的群众基础。其次，根据参加社区居家养老的老年人不同情况进行合理分类，实现社区养老服务的多样性和区分性，设计异质化照料方案。社区居家养老服务是一种细分产品。理想的社区居家养老应当根据老年人的身体状况、心理特点、收入水平、需求层次，定位其服务理念、类型、规模、模式、内容。受当前发展水平限制，社区居家养老服务可以根据不同类型的老年人群体开展异质化的服务模式：第一类是家人无法照顾且生活无法自理的高龄老年人，社区可以安排专门服务人员进行照料，为其提供上门护理、洗涤、医疗、情绪疏导、临终关怀等服务；第二类是家人无法照顾但生活可以自理的老年人，社区可以重点加强信息服务，帮助其参与各种社会活动，提升独立生活信心和身心愉快程度；第三类是家人可以照顾且生活可以自理的老年人，社区主要为其提供日间休闲和部分护理保健服务，满足老年人的休闲需求和社会参与需求。与此同时，社区服务中心还可以根据不同层次老年人的经济承受能力，设计有偿、低偿、无偿相结合，高中低档次服务相配套的服务方式，让高中低不同收入层次的老年人能自由选择合适的服务方式[11](P34-35)。第三，借鉴“需求差”和“利用差”比较分析，适时调整社区居家养老的服务方式和服务内容。根据前述分析，为克服由于供给与需求之间的错位矛盾而导致供求失衡的问题，社区应整合资源，大力推动专业化的老年医疗保健、体育锻炼、休闲娱乐、家政服务、法律援助等服务项目，满足老年人需求期望，提升老年人总体满意度。在具体操作上，由县(市、区)及以上的社区居家养老领导小组主导依托社区服务中心或委托第三方机构，开展老年人信息搜集归纳工作，通过老年人需求调查等形式作出需求分析，并设计出有针对性的服务供给方案。在此基础上，再通过各个渠道和相关程序搜寻、甄选和确定服务供给者，并对受委托的服务提供者进行实时监督与服务质量追踪。

2.逐步改善基础环境与服务设施。地方政府在扩充服务内容的同时应及时跟进基础环境建设。在基础环境规划上，筹建社区服务中心和日托所等设施，需要兼顾建造老年活动站以及老年中介机构办公场所等基础设施。在老年人活动场所和便利化设施建设上，需要充分考虑老年人实际需求，推进街道和社区老年人生活配套设施建设。改善老年人的基本生活环境，重点是要推进高龄和失能老年人社区居家养老服务设施与环境的无障碍改造，推行无障碍进社区、进家庭。在设施配置上，既要根据老年人服务需求，有针对性地加强有关康复护理、运动锻炼、文化娱乐、技能学习等服务的硬件设施建设，又要对既有的实用性较差、闲置率较高的设施进行改造。无论新建或是改造都应根据就近性、便利性、实用性的原则，建立适应老年人需要的服务设施和网点，充分体现环境设计、设施配置和管理模式上的科学化、人性化、亲情化，逐步实现相应服务功能的精细化、专业化。在当前城乡养老机构供需存在结构性矛盾的情况下，还要注意充分利用乡镇敬老院等养老资源。应以乡镇敬老院等养老资源为基础，拓展提升其服务项目和服务功能，在确保城镇“三无”人员等集中供养的基础上重点向最低生活保障、重度残疾等特殊老年人提供养老和护理服务，并扩大服务范围，向居家老年人提供日间托养、短期寄养、配送餐饮、文化娱乐等服务[12]。

(三)健全社区居家养老的资金保障体系

1.加大政府财政支出。在当前阶段，政府财政支出仍旧是社区居家养老资金投入的主导力量。在资金总量上，根据国务院有关文件规定，今后社会福利支出不应低于财政支出的10%-20%。各级政府首先应建立起社区居家养老的整体预算制度，对政府拨款和资金投入进行规制，保证总量稳定，并在投入基数上不低于国民收入增长的比率[13]。在支出形式上，首先，政府可以延续原有民政“政府购买服务”政策，对符合标准的特殊老年人实行行政补贴，并根据财力实际和经济社会发展水平不断扩大补贴范围及额度，逐步扩展高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全老年人等对象群体范围和医疗、保险、救助、赡养、住房等补贴范围。其次，重点抓好社会福利彩票公益金固定作为社区居家养老的制度资金来源，为老年人提供基础性社区居家养老服务的资金支撑。第三，在相应的财政预算中统一划拨部分资金作为专项建设基金，在社区居家养老发展初期给予切实有力的扶持。

2.完善多元化的筹资机制。由于社区居家养老服务本身就具有福利性(事业性)和商业性(产业性)双重性质，健全社区居家养老的资金保障体系，应在发挥政府主导作用的同时，充分发挥市场在养老服务资源配置中的基础性作用，注重政府力量和市场力量的有机配合。温州市民间资本丰裕，据不完全统计，温州地区流动的民间资本达6000亿，并且以每年14%的速度快速增长。因此，地方政府在增加财政支出的同时，要充分拓展社会力量和民间资本，采取财政补贴、税收优惠、购买服务等方式加大对民间组织的扶持力度，引导各种社会资金进入养老服务行业。政府应该加大对民办社区养老机构的财政支持和补贴、实行平等的税收减免以及政府购买等多种政策，鼓励民间资本通过捐赠、投资建设养老设施等形式进入社区居家养老服务。政府还可以运用市场机制，设立专项资金，开设资助项目，借鉴美国市场化养老服务模式和德国、日本等国家老年人长期照料社会保障等模式，根据老年人的实际需求与承受能力实行合理收费，充分发挥市场在配置社会福利资源中的基础性作用，使老年福利服务的需求与供给保持相对平衡。

(四)优化社区居家养老的运行机制

1.建立人力资源扶持机制。当前，社区居家养老的服务人员主要分为专业服务人员和非专业服务人员两类，前者以下岗安置人员为主体，后者则是以社区志愿者队伍为主体。针对专业服务人员，人力资源部门应该在社会工作人才队伍建设体系中，建立健全面向社区居家养老服务从业人员的正规化的教育培训体系，把社区居家养老工作教育融入社会专业技术教育培训的大框架中，依据不同服务项目开展在职培训，并注重对敬老爱老、爱岗敬业的职业精神的培养，严把培训质量关。与此同时，引入社区居家养老服务职业资格考试认证制度，规范专业服务人员持证上岗制度，提升社区居家养老服务的专业化、职业化水平。此外，结合国家各类劳动保障政策，严格保障专业服务人员“五险一金”的足额缴纳，适当提高其经济待遇，提高其工作积极性，提升其社会地位和职业美誉度。针对以社区志愿者为主体的非专业服务人员，社区服务中心不仅要扩展队伍数量，更要注重管理的科学性和规范化。一方面，社区服务中心要联系民政系统和志愿者组织，建立健全各级志愿者组织，形成县(市、区)、街道、社区等各级志愿服务网络，动员和鼓励社会各阶层，尤其是中青年居民、专业技术人员积极参与志愿活动，不断扩充养老服务的志愿者群体规模。在另一方面，民政部门和人力资源部门要以机制建设为核心，构建志愿者工作管理体系，通过建立组织招募机制、登记注册制度、运作和保障机制及表彰激励机制等来强化志愿服务的机制化管理，如通过“一助一”长期结对计划，借鉴“道德银行”“时间储蓄”“老年生活互助”等管理方式，实现对志愿者服务时间和绩效的量化评估，并以此激励和吸纳更多志愿者参与服务。志愿服务的机制化建设要比单纯依靠个人道德来维系的机制更具可持续发展的潜力。

2.加强服务监管机制。社区居家养老服务监管涉及到资金、机构、服务人员等方面。加强社区居家养老服务监管机制，首先要加强资金监管，即对支撑社区居家养老服务制度的资金进行监督管理。为了规避可能出现的风险，对于政府以拨款形式划出的资金应纳入各级财政预算，开设专门账户，做到专款专用。从民间渠道获得的资金应当设立专项基金，其管理权限可以交由社保部门或取得资格认证的第三方。基金的使用实行检查制，由政府部门设立检查组或委托有资质的第三方审计机构对基金使用情况进行定期检查和实时监控。其次是加强机构监管，即对老年服务机构的准入资质、提供服务的规范性进行监督管理，在具体操作上是以准入资格为前提，即对从事社区居家养老服务的机构或企业的资金、规模、设施、管理和服务人员方面进行全面的审查、综合判定；与此同时抓好机构跟踪评估，即由管理部门参照相关评估指标对服务提供者进行评估或搜集老年人对服务机构的评价，及时将信息反馈给管理部门和服务提供方。第三是加强服务人员监管，即针对不同的服务项目和服务机构，建立科学合理的服务人员工作考核制度，对各项服务工作进行量化打分，并据此分配资金资源进行奖惩。考核内容以职业品德为基础，以服务的能力和水平为重点，以服务质量和老年人满意度为核心。

3.健全服务质量评估机制。目前，在国家层面尚未出台社区居家养老服务行业标准的背景下，市级政府应该借助业已颁行的《社区(村)居家养老服务标准》《居家养老服务规范》《居家养老服务标准及实施方案》等制度，不断细化相关规定，为确保社区居家养老机构规范性和服务质量提供政策保证，同时也为各县(市、区)综合自身经济、文化、人口等因素，建立差别化的标准体系，因地制宜发展社区居家养老服务业预留空间。在上述标准和规范的基础上，各级政府应不断完善社区居家养老服务评估机制。首先，在评估标准上，要进一步完善相关标准、规划，优化建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等养老服务行业标准；其次，在评估主体上，建立以老年人为主体，包括政府、行业协会等在内的多元评估主体，通过政府监管、行业协会指导、老年人满意度调查等方式参与服务质量评估。第三，在评估内容上，对养老服务环境、管理水平、从业人员素质、养老扶持政策落实情况等进行动态评估，实现全过程的质量监控；第四，在评估结果的运用上，从预订目标、成功经验、存在差距、对策措施等因素入手，将绩效评定与政府资金投入、政策优惠幅度等因素挂钩，落实按实绩论奖惩的激励约束机制。

4.优化舆论引导机制。社区居家养老服务的发展需要营造全社会关注、支持的良好氛围。在当前社会对社区居家养老的概念知晓度偏低、心理认同感不强的现状下，各级政府、社区和新闻媒体应不断加大对社区居家养老的舆论引导和宣传扶持机制。首先，政府和社区要通过政策解读、社区宣讲、老年群众文化活动等形式宣传介绍社区居家养老，让老年人认识社区居家养老服务，了解其价值观念、特色优势；组织老年人参与社区居家养老服务活动，使其切身感受服务效果，逐步完成从陌生到情感认同和心理接纳的转变。其次，新闻传媒应运用报纸、杂志、电台、电视和网络等媒介，通过公益广告、专题报道等形式宣传社区居家养老，增加其媒体曝光率和社会关注度，以形象感觉和逻辑思辨方式为社会受众提供关于社区居家养老的思考空间。各类媒体还需要结合实际，开办如老年生活采风、养老知识讲座等与社区居家养老密切相关的专栏和节目，以形象化思维和老年人乐于接受的方式达到政策宣传、舆论造势的目的。第三，进一步倡导积极的老龄化理念，推进老年人社会参与，鼓励老年人走出家庭，参与社区居家养老的相应领域和环节，实现社区老年人自我意识的觉醒和社会能量的释放。

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