论村民自治制度的现状与完善

陈苗苗

摘要：村民自治制度，自建立以来取得了突出的成绩，是基层民主形式的探索，但也反映出许多问题。要有效地应对民主建设在新时期的挑战，更好推进基层民主进程，不仅需从理论上深刻认识村民自治，在法学视角下寻找突破口；同时也需要总结十多年的探索经验并结合我国实际国情，不断进行理论创新、制度创新，不断反思，总结和完善；将民主自治与法治建设双管齐下，同步推进。

关键词：村民自治；民主；现状；完善

中图分类号：DF92文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0111-01

一、村民自治的理论内涵

我国现行《宪法》第111条和相关法律只对村民委员会做出了定义，对村民自治并没给出具体解释。村民自治是指依法实行的通过村民选举产生村民委员会，通过村民会议决定村内重大事务，制定村规民约；由村委会具体负责贯彻执行国家政策和法律，贯彻执行村民会议的决定，以村民自治权为核心的基层民主形式、社会自治制度和农村法治模式。

村民自治的宪法学思考。设立村民自治制度，立法者的意愿是实现基层民主，地方自治，不仅是每个个体通过自己的意志来选择村民代表，并且还要积极参与到公共决策当中，这才算得上真正意义上的民主。

二、我国村民自治制度的现状

《村民委员会组织法》自1998年11月实施以来，我国农村经济体制改革中有诸多因素仍束缚着农村村民自治的健康发展。

农民大量外出，自治缺主体。现今留守农村的大多是老人和小孩，而他们的文化水平是不足以开展村民自治的。农村集体经济薄弱，村民与村集体利益联系较弱，对村委会选举莫不关心，亲自回家投票或寄票参与选举的农民工极少。

在村民自治的过程中，村委会与村党支部的矛盾在一些地方相当严重。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村党支部或书记的个人领导，村委会则是村党支部的一个部门，对村委工作大加干预，俨然成了党员、党支部甚至书记的个人自治。

乡镇政府对村委会的干预较大。乡镇政府一方面直接介入村委会选举，部分地区的村干部，由乡镇党政部门直接任免，甚至包括主任；另一方面非法干预村级财务，而且在村委会选举中遇到了选民资格和贿选的界定不明确的问题。另外在村民自治权利的保障机制方面的规定也不明确包括程序和相应的处罚。

三、导致村民自治进程缓慢的原因

农村市场经济使得农村贫富差距加大，利益分化更严重。另外，农村人口流动频繁，绝大多数年轻人外出务工，留下的老少妇孺很难推动乡村社会管理和自治的进程。

由于村民会议和村民代表会议的召开成本大，效率低，加上村民行使民主决策的积极性也不高，所以村委会行使的公共权力就愈来愈多，越久行政色彩就越浓。再加上民主监督和乡镇指导的缺失，村委会成为地方土皇帝也在所难免。

相关法律的缺失。孟德斯鸠说，法治首先需要良法，其次是其得到普遍的遵守。目前我国刑法还没有把村民自治权利纳入保护范围，民诉、刑诉、行政诉讼法也侧重于公民的财产权和人身权的保护，村民自治权不在其调整范围之内。该制度现在最大的问题是无良法可依，无据可循。

四、村民自治制度的完善

（一）大力发展农村集体经济和社团组织。

集体经济力量是村民自治的正常运作的重要物质支撑，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性也不会高。要大力发展集体经济，增强村委会服务功能，才能留住进城务工的村民，凝聚民心。比较个体而言，组织化的农民社团不仅能成为集中反映民意，增强自治能力，维护自身权益，还能有效促进农村经济发展。

（二）理顺“两委”关系，规范村务决策和管理程序。

①各地普遍反映，“两推一选”是缓解“两委”矛盾、增强党支部成员群众基础的一项有效措施。使得群众对支部成员有了发言权，村务大事由村民群众说了算，这条原则要明确并有必要的程序作保证，还须明确村委会和村党委的职责，划分各自工作，使之分工明确，权责统一。

（三）乡镇政府实现职能转变

要想处理好乡镇政府与村委会的关系，要正确认识“领导”与“指导”的含义及区别。乡镇政府按照《村委会组织法》的规定做好本村的各项工作，不能像对待行政组织那样，采用行政手段指控村委事务；同时也要注意到若乡一级政府对村务不闻不问，不利于推进村民自治，还会导致过度自治化问题。

（四）完善村民自治的法律体系和制度保障

完善关于村民自治的立法。现行的《村民委员会组织法》已不能适应村民自治的发展要求，必须制定更具科学性的“村民自治法”。该制度的推进更多实体性法律的确权和程序性法律的保障，达到有法可依，依法自治。

给予自治权司法保护。乡镇政府违法干预自治事务，选举和财物等，只能运用组织条例，行政综合措施或按党纪政纪处分。要健全保障机制，教育、引导农民学会行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。对乡镇干部和村委会干部要分期分批培训，教会他们如何发展基层民主。提高乡村干部法制观念，使得最基层确保村委会选举不至于流于形式。

综上，村民自治制度丰富了社会主义民主的内涵，推进了我国基层民主法治建设。村民自治适应了时代的需要，对农村政治文明建设也会产生深远的影响。现阶段我们必须以依法治国为依托，加快完善该制度，才能使其更好地服务于社会主义民主事业。

注释：

①即党员推荐、群众推荐，党内选举，是目前全国各农村党组织实行最广泛的一种换届选举方式。

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