现代国家建构与我国地方政府财政体制改革

2016-01-28刘宇

地方治理研究 2015年3期

关键词：中央公民财政

刘　宇

(华中师范大学　政治学研究院，湖北　武汉　430079)

现代国家建构与我国地方政府财政体制改革

刘宇

(华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430079)

[摘要]改革开放以来，中央政府与地方政府的财政关系一直处于不断的调适与改革之中。然而，地方政府的财政问题却仍困扰着我国的现代化建设，其主要表现为向上的相对自主性不够和向下的权力过大，并引发了中央与地方、政府与公民之间的矛盾。由此在财政体制的改革中，地方政府一方面要增强自身的财政自主性和独立性，加强对当地社会主义现代化建设的领导能力和控制力；另一方面也要“还利于民”,减轻公民的财税负担，促进公民力量和市民社会的壮大，提高人民生活水平。

[关键词]国家构建；地方政府；财政关系；财政体制

随着“回归国家”热潮的兴起，现代国家建构成为国内外学术界研究的一个热点问题。自改革开放以来，党和政府长期致力于促进国家现代化发展，并取得了令人瞩目的成绩，然而中国的现代化进程并没有就此结束。十八届三中全会在肯定改革开放30多年来取得成就的同时指出，在新形势新任务的背景之下，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革。十八届三中全会从多个方面涉及到现代国家建构的基本问题，力图推进社会主义现代化的深入。而在诸多内容中，通过财政体制的改革与创新实现财政现代化是全会关注的焦点之一。本文将从国家建构的角度对我国财政关系中的问题进行分析，以期就当前地方政府的财政问题提出相应的解决方案。

一、现代国家建构与地方政府财政的逻辑关联

现代国家构建包括了“民族-国家”和“民主-国家”两部分，建构一个现代国家，不仅需要通过民主授权的方式建立一个拥有独立主权的强大国家形体，也需要保障公民的自由权利，从而成为一个稳定的自由民主国家。在现代国家，谁都无法拥有超越一切的绝对权力，中央、地方和个人在现代政治生活中都是独立的行为主体。传统国家是一种家长型的统治，权力高度集中于中央；而市场经济下的现代国家则强调权力的制约与平衡，从而实现政治民主，保障公民权利。因此，现代国家构建必须以权力的合理配置、实现公民民主权利为导向。“财政是国家的生命线, 财政制度是国家制度建设中极其重要的内容”[1]，国家现代化与财政现代化密切相关。而在现代民主国家的背景下，如何确保中央与地方、政府与个人之间财政关系的“合理性”和“合法性”，是现代国家建设的重要一环。

十八大报告提出要推进国家治理能力和治理体系的现代化。在现代国家建构的过程中，中央与地方、政府与社会关系的塑造，是现代民主国家治理的两大维度。一方面，在确保中央权威的前提下必须给予地方足够的自主权，实现纵向分权，打破权力的垄断集中；另一方面，政府应保障公民权利，使得市民社会得以成长为足以牵制国家政府行为的巨大力量，增强民主的活力，由此改变过去国家治理经验中的“代理型地方发展主义模式”和“运动式治理模式”，走上法理型权威治理和制度化分权的道路，激发社会活力，实现赋权增能。因此，在现代国家建构的视野下实行财政制度改革，一是必须合理划分中央与地方政府的财政权限，做到权责一致，事权与财权相结合，使地方政府成为纵向分权下的治理主体，“在中央相应集中财力实现区域均衡和提高地方积极性实现地方分权之间寻求一个最佳平衡点的中央与地方适度分权的国家财权纵向配置模式”[2]。二是政府财政收入不能“与民争利”，保障公民的经济权利，扶持社会力量的成长。

现代国家建构的是一个利益均衡、民主和谐的国家，财政税收实质上是权力和利益的外化，然而，权力和利益的延伸性使得在中央与地方政府、政府与公民之间并不天然具备这种和谐的互动关系，其相互的博弈充斥在社会发展的整个过程中，财政关系矛盾在此中更为凸显。在财政体制改革中，中央与地方政府应建立相互独立和相互牵制的财权关系，政府在通过税收增强财政能力的同时，也应以促进社会发展和壮大公民社会力量为导向。国家结构(国家权力的内部配置，分为横向与纵向两个维度，目的是为了结构分化、功能整合达到某种均衡状态以提升国家的能力，实现国家职能)和公民资格(制约国家权力的扩张，实现国家与社会的良性互动)是现代国家建构的重要考量维度。现代国家分权是防止权力异化、促使政府行为更加规范化和合法化的重要手段，而传统的中央集权国家则以权力的集中为特征，因此，在中央政府权力与地方政府权力的划分之间存在着内在矛盾。同时，由于“民族国家的制度架构与公民权利之间存在着一种内在逻辑关联”[3]，公民权利的完善与国家行政能力的不断强化构成了现代国家的另一对矛盾。在财政关系中，这两种矛盾表现得尤为突出。基于此，本文对现代国家建构中的中央与地方的财政张力进行分析，透视我国国家财政关系在现阶段出现的问题，并尝试从政府职能创新和财政关系调整等方面提出解决办法。

二、当前国家财政关系中存在的主要问题

从上述分析可知，在国家财政关系中存在着两大张力：其一是中央与地方财政关系间的张力；其二是制度构架与公民权利之间的张力。两者之间存在着一定的逻辑关系。在中央政府控制大部分财权的情况下，随着政府事务和规模的扩大，财政紧缺始终困扰着地方政府，制约着地方经济社会的发展。在这种情况下，地方政府为了解决财政窘境，提高财政收入，只能转嫁财政负担，从社会汲取资金，通过不合理的税收政策从公民身上进行“隐性掠夺”。这种做法使得公民的经济权利受到侵犯，生活成本增加，不利于公民社会的壮大，甚至会引起公民对政府的不满。目前我国正处于现代化的转型阶段，传统体制遗留的问题依旧存在，在构建现代国家的过程中，这些问题势必会更加凸显。笔者将从中央与地方、国家与社会两大关系维度出发，对当前国家财政关系中的问题做出解释。

(一)地方政府财政自主性欠缺

地方财政上的张力问题简单来说就是地方政府需要的多于中央政府转移支付的。转移支付加重了中央政府的财政负担，然而地方政府是否真的需要这么多资金，或者可以直接表述成：政府财政压力的原因在哪里？通过对中国统计年鉴上搜集到的数据进行整理分析后，上述问题能得到较为清晰的解答。但在回答这个问题前首先要说明政府规模的得出方法，以及前提假设。政府规模由地方支出占GDP的百分数得出，地方政府的支出需求与政府规模成正相关关系。

表1　不同省份的实际支出情况(单位：亿元)

表2　不同省份的实际收入情况(单位：亿元)

(数据来自中国统计年鉴网，网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm)由表1和表2的比较可以发现，地方政府在发展中总是存在财政赤字的情况，而这种状况为何出现？

由表1可以看出，以北京、上海、山东为代表的东部，以山西、河南、湖北为代表的中部，以陕西、宁夏、新疆为代表的西部，在过去四年中的平均支出情况分别为：

表3　东中西部的平均支出(单位：亿元)

表4　国家2009—2013年的GDP总量

由表3和表4得出：

由上述图表得出：东中西部政府规模在2009年到2010年间急剧扩张，2010年之后，趋于平缓，但仍然处于上升趋势。为什么地方政府规模会持续膨胀？造成这一现象的原因有很多，既有随着经济社会发展，国家权力延伸和公共利益范围扩展，地方政府管理和服务的权限范围不断增大等结构性原因，也有制度性欠缺和不完善等因素。正如泰茨、布鲁德霍默等学者所认为的那样：转轨经济体在实现财政分权时，存在很多中央政府和地方政府的权力和责任不对等的问题。一方面，支出责任逐渐转向中央以下的政府，即中央政府将财政责任推给地方，地方政府承担了越来越多的财政支出责任，这势必会导致地方政府财政支出的大规模增加；但中央政府在移交责任的同时，却没有给地方政府相应的财政收入来源作为保证，使得地方政府无钱可花，财政紧缺。另一方面，中央将财权集中的同时将事权下放，使得地方政府的行政事务增加但却没有相应的经费作为保障。因此，当地方政府规模客观上不断扩大而行政经费不足的时候，地方财政的压力就更为突出。

那么，我国又是如何解决地方财政紧缺问题呢？

1994年我国开始实施分税制财政管理体制，目的是通过“分权”“分税”“分管”，实现中央与地方财政自收自支，自求平衡。但是，标准的财政分权要求下级政府在一定的法规约束下, 拥有对称的税收和支出的自主权。税收自主权主要包括税种的设置和税率的确定, 而支出自主权主要包括确定支出的项目和数量。1994年分税制改革中只是“支出分权”,而课税权力仍集中于中央,地方政府缺少与事权相对应的课税权利。在此情况下，中央与地方之间依旧存在张力。这种张力和矛盾的存在，制约了国家和地方的发展，地方政府为了解决资金短缺问题，只能另谋出路。即在权力的效用范围内，地方政府将部分财政负担转嫁到公民身上，加重公民的税收负担，侵犯公民的权利，而这也是形成国家与公民权利之间张力的部分缘由。

(二)政府对公民个人隐性的税收掠夺

现代民主国家的制度构建是以确保公民权利的实现为价值导向的，在民主制度的框架下，公民能免于政府权力的非法侵犯，维护自己的政治经济权利。在现代国家构建过程中，国家通过财政税收来强化国家权力，“税收不但有助于现代国家的诞生, 更是现代国家发展的强大推动力量”[1]，而私有财产权是现代民主国家的重要内容，因此两者之间的利益存在重叠部分，容易产生矛盾。而政府相对于个人则天然地拥有绝对优势，公民无法独自抵抗来自公共权力的侵犯。特别是在民主制度不健全的中央集权国家里，社会力量弱小，政府在政治生活中拥有绝对的话语权，这种情况下公民的私有财产权无法得到保障，政府有可能通过税收来隐形“掠夺”社会财富。

虽然我国自20世纪70年代末就开始进行财政体制的现代化改革，减轻公民的税收负担，然而收效不大，国家与社会之间的财政张力依旧存在。从1994年税制改革开始，我国税种由32种减少到24种，再减少到2013年的18种，似乎可以反映出国家对公民经济生活的放宽。但我国主要的税源是增值税和所得税，其中增幅较大的是个人所得税，那么，再看个人所得税，其起征点从800元经过多次调整升至3500元，似乎是调节了贫富差距，保障了穷人的利益。但个人在税法意义上就是被分为两类的:被雇佣者和自雇者，被雇佣者是穷人,自雇者并雇佣他人的是富人。个人所得税不是个人交的税,而是个人薪金劳动报酬所得交的税,适用对象是受雇于人的工薪阶层,而有钱的投资者所交的是投资所得税，只有5%。显然，国家为满足自身运作的征税行为与大多数公民的经济利益之间存在着矛盾。

这一问题也可以从我国CPI的增幅与居民平均收入增长率的对比中看出。从2000年到2012年，中国的CPI累计涨幅31%左右,依据中国统计网的数据分析可得出，中国居民消费指数从2008年到2013年的变化情况为：

表5　2008-2013年中国居民消费指数

表6　2012、2011年全国各地平均工资一览(单位：元)

(数据全部来自中国统计年鉴网网址：http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.)

其中，东部以北京、上海、山东为代表，中部以山西、河南、湖北为代表，西部以陕西、宁夏、新疆为代表。

由表5和表6分析得出，居民消费指数的增长高于工资的增长速度，所以，公民的实际生活成本的增加是可感的。而全国一刀切式的税收起征点，对于生活成本在3500元以上城市地区的工薪阶层来说，无疑仍是不小的负担。从对上述资料的分析可以发现，国家发展与公民经济权利之间不论是从整体上还是从地区上看都是存在张力的。

三、改革财税体制，调整财政关系，完善政府财政制度

中央与地方财政关系间的张力以及制度构架与公民权利之间的张力，是我国社会主义现代化建设过程中困扰政府的难题。“财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。”现代国家的构建必须妥善解决这两大问题，才能促进国家的民主化和现代化。在此背景之下，改革财政制度势在必行。十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。财政制度的现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，是“民主—国家”构建的内涵之一。建立现代财政制度，必须合理定位中央政府的角色，弱化其对地方政府的干预，改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度；同时增强地方政府的财政自主权，解决其财政紧缺的局面，但这并不等于说政府可以不合理地转嫁财政负担，变相压榨公民，从而扩大收入来源。而应通过完善的财政税收体制，合理进行征税，扩展税源，降低国家总体税负水平，缓解公民生活压力，增强社会的普遍活力，保障公民权利，从而实现国家与社会的和谐共生。

(一)调整中央与地方财政关系，实现财政的纵向分权，增强地方政府财政自主权

当前地方政府的财政紧缺问题，很大程度上是由财政自主性欠缺造成的。中央基本掌控了绝大部分财政资金；而地方缺少与事权对应的课税权力，无法获得足够的财政资金，同时中央却赋予了地方超出自身承受能力的任务，由此产生了中央与地方财政上的张力问题，制约了地方经济社会的发展，不利于民主政治的建设。“分税制为基础的现行财政体制已经不完全适应合理划分中央和地方事权、完善国家治理的客观要求。”[4]在此情况下，国家应实行财政的纵向分权，中央让渡一部分权力给地方；而地方政府依据本地区的需要，建立不同的税种，不同的征收比例，以此来提高地方政府的财政自主权。第一，正确确定中央与地方公共物品的提供范围。现代政府是一种服务型的民主政府，政府最重要的职责是为社会提供公共物品，权力的适用范围应与公共物品的提供范围保持一致。第二，合理划分中央与地方的税收范围和财政权限，确定哪些属于中央政府，哪些属于地方政府，以此划分权力的使用范围，确保地方在其权力范围内有足够的财政自主权。第三，建立事权与财权相结合的财政体制，事权大的政府应保持较大的财权，财政收入能力与财政支出的负担应取得相应的平衡，以此来解决政府财政的紧缺问题。

财政自主权对于现代国家具有重要的意义，现代国家是一个权力制约与平衡的民主国家，财政纵向分权的实现，有利于我国政治民主化水平的提高,也能增强地方政府能力。任何情况下，任何权力的绝对集中都将带来一定的专制和权力腐化。现代国家体制要求中央与地方在权力关系上保持某种制约的态势，以确保权力的正常运行。“中央与地方关系法治化的核心问题是通过中央与地方的有限分权实现对中央和地方权力的有效制约。”[5]因此，财政分权的实现，无疑是我国民主政治的一个重大进步。

(二)完善税收体制，建立差额个税征收制度，促进公民社会的成长与稳定

国家现代化的发展需要增强地方财政的自主权。然而，这种权力的增长不能无所限制，必须建立监督地方税务制度的中央裁定机关，以评定地方征税的合理性和协调各地区的征税情况，将类似地区的税种和税率进行统一。合法合理的税收体制是确保公民经济权利和私有产权的重要制度保证，而这可以从以下两方面入手：

第一，制定完善的法律和制度限制政府的征税行为。税收的制度化是现代社会发展的必然要求，只有实现法制化，才能保证税收的稳定，保证公民生活健全的成长。“宪政下财政问题的实质,是公民财产权与政府财政权的博弈互动。”[6]因此，政府的课税必须以保护公民私有产权为价值导向，将其行为严格限定在合理的体制范围内。这样才能保障公民的民主权利，使得市场经济蓬勃有序发展，促进公民社会的壮大，改变过去“国进民退”的局面。民主的进步正是随着市民社会的逐渐壮大而不断发展的，从而改变过去国家权力凌驾于社会之上，控制一切的局面。“公民社会的兴起意味着国家的后退, 而国家的后退则无疑会推动民主化的进程。”[7]

第二，建立差额个税征收制度。由于全国各地的经济发展水平不同，东西部经济发展差距很大，即使在同一地区，社会不同阶层的人群的收入也有着明显的差别。所以，针对不同地区和群体如果实行“一刀切”的个税方法，显然不利于低收入群体，造成社会两极分化。因此，为了促进公民社会的平衡和稳定，首先需要建立不同的个税起征点，以平衡各地区发展，保护低收入群体的利益。其次要加大对投资所得税的征收比例。因为投资者往往是中国的富人集团，对他们加大征税比例，在不威胁他们生存的情况下，可以缓解国家与工薪阶层之间的矛盾，壮大中间阶层，维护社会稳定。

(三)鼓励新兴企业的发展，促进新兴产业的形成，扩大财政来源

地方政府的财政困境是我国财政体制中的一大难题。解决财政紧缺问题，除了要增强地方政府的财政自主权，更重要的是要促进经济发展，拓展税收来源。财政收入的增长从根本上说依赖于经济的发展。在正常情况下，国家强大与社会富有成正相关关系，社会的富足是国家强大的基础，而国家的强盛转而又促进社会的进一步发展。因此，要大力发展社会主义市场经济，促进市场力量的壮大，特别是新兴产业的发展和壮大。新兴产业不仅是适应时代发展、推动我国经济转型、促进社会发展的重要力量，同时由于新兴产业多为政府未涉足的行业，私人资本和市场力量在此较为活跃，因此，新兴产业的发展也能在某种程度上改变传统意义上国家与社会的关系，促进社会的壮大。

经济的发展能改变传统政治经济集中的局面，制约国家权力的极端增长，从而提高社会的自主性，增强民主的力量。在现代文明的发展进程中，正如埃利亚斯所说，要促进经济与政治的分离，推进社会分工的专业化，促进新兴产业的形成，以加强对国家权力行使的约束力，减少权力的滥用。由此，政府可以在鼓励新兴产业上下功夫，以形成新的经济力量，从而通过外部力量来约束政府行为，减少权力滥用，合理利用税款,缓解地方财政不足的问题。“市场经济与民主政治之间存在逻辑上的一致性。”[8]，在我国现代国家建构的过程中，实现国家与社会在财政关系上的和谐，必须以推动社会主义市场经济为前提。

四、小结

“现代国家的建构是一个民族-国家和民主-国家的双重化建构过程”[9],而中国的现代国家构建则是不同步、分阶段进行的。在“民族-国家”建构完成后，我国面临着国家转型以及建构民主-国家的任务。随着社会主义市场经济体制的建立，在民主化潮流之下，国家发展出现了许多问题，急需调整改革。我国的国家财政关系在此方面亦凸显其疲态，在中央与地方、国家与社会之间存在一定的财政张力，财政现代化没有实现，阻碍国家和社会发展。在现代国家建构的视角下，现代财政制度需要的是建立一种平衡稳固的权力关系体系，这包含在两大方面：其一是中央政府与地方政府之间，实现财政的纵向分权，地方具有一定的自主权，形成对中央政府的有效制衡。其二是国家与社会之间，政府的财政税收行为严格遵守法制原则，保障公民权利和私有产权，促进社会的发展，从而使国家权力受到有效控制。因此，在财政关系调整中，国家应给予地方政府与事权对应的课税权利，建立差额个税征收体制，鼓励形成新兴产业以促成新的政治力量，以此来增强地方政府自主性，解决财政紧缺问题；同时要维护公民权益，实现国家与社会的和谐共生。

参考文献：

[1]刘守刚.财政类型与现代国家构建[J].公共行政评论，2008，(1).

[2]王旭伟.宪政视野下我国中央与地方财政关系研究[D].长春：吉林大学，2010.

[3]郭忠华.吉登斯对于民族国家的新思考[J].开放时代，2007，(6).

[4]张孝芳.现代国家建设与国家治理的现代化——比较政治视野下的中国政治发展路线图[J].教学与研究，2014，(5).

[5]崔浩，孙祥生.权力制约:中央与地方关系法治化的核心[J].河南省政法管理干部学院学报，2009，(3).

[6]崔潮.中国现代化进程中的财政制度变迁[D].北京：财政部财政科学研究所，2011.

[7]高奇琦.公民社会在民主化中的作用:对新加坡的个案考察[J].东南亚研究，2009，(3).

[8]杨贺男.论市场经济对民主政治的双向作用——以资本主义国家为视角[J].中国市场，2006，(48).

[9]徐勇.现代国家建构中的非均衡性和自主性分析[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2003，(5).

[作者简介]刘宇(1990-)，男，湖南怀化人，华中师范大学政治学研究院硕士研究生，主要从事地方治理研究。

[收稿日期]2015-04-10