快速城镇化有哪些重大隐患

周少来

【摘要】新一轮快速城镇化存在的问题较多，但直接影响社会稳定的主要原因是：“官商合谋”主导、主宰整个城镇化过程，城镇化过程中存在如何分配利润的巨大“黑洞”，以及监督不力。

【关键词】城镇化 土地征用 村民自治

【中图分类号】D669 【文献标识码】A

近年来，笔者在全国五个地级市及其所辖的十几个县市，就新一轮城镇化进行了广泛的实地考察和调研。调查发现，新一轮城镇化所具有的“推进快、规模大、资金多”的特点，几乎涉及我们所调查市、县的所有城郊和农村地区。有地县市在短短的几年间就迅速推进了城镇化甚至初步完成了城镇化，其中涉及的运行资金仅一个村庄改造就高达几个亿，甚至十几亿。新一轮城镇化在取得巨大成就的同时，也蕴藏着直接影响社会稳定的一些重大隐患，需要中央政府在制度和法规层面加以重视和规范。

快速城镇化推进中存在的问题及其成因

新一轮快速城镇化存在的问题较多，有法律依据不足、制度程序不健全、民主监督不力、个别乡村干部贪腐等，但直接造成村民上访、影响社会稳定且具有普遍性的重大问题如下。

第一，“官商合谋”主导、主宰整个城镇化过程。新一轮城镇化由于超额的土地利润，地方政府和开发商都有极大的土地开发冲动，且在从农民手中“置换”出土地进行“开发升值”上利益一致：地方政府取得政绩并收获巨大土地转让金，开发商取得土地开发权并收获巨大房地产利润。所以，地方政府与开发商在城镇化过程中的利益是紧紧地捆绑在一起的，且由于二者强势的政治地位和金钱力量，“政商合谋”主导、甚至主宰着城镇化开发过程。而人数众多的“被城镇化”农民，其话语权及其利益是处于“无权而弱势”的地位，这也是造成一些地方官员腐败和农民上访众多的根本原因。

第二，城镇化过程中存在如何分配利润的巨大“灰洞”。大规模城镇化在把农民手中的集体土地“置换”为政府手中的国有土地的同时，土地在瞬间急剧升值。据有的干部反映，在一个“城中村”中，政府从农民手中“置换”土地时，一亩地仅仅补偿6.8万元；而政府在不同年份把土地招标给开发商时，一亩地可以拍到90万、120万甚至150万。巨大的土地开发“超级利润”，只是在地方政府和开发商间分配，而“被开发”的农民，仅仅一户得到两三套安置房和保障房。同时在城中村被改造后，村集体也获得了巨大的资产和利益。据调查，一个仅1460人的城中村，土地被完全征用和改造完成后，村集体拥有了3.5亿的资产，其中包括2万多平方米的“临街出租房”、2亿多资产的村级房地产开发公司、8千多万元的银行存款和15万平方米的待建“临街出租房”。一个村支书或村委会主任掌管着巨额的集体资产，如果监管不力，发生贪腐，就极可能出现让人惊讶的“小官巨贪”的情况。

第三，监督不力是造成“因征地拆迁上访众多”的原因。由于在此轮大规模城镇化推进过程中，地方政府和开发商处于主导和强势地位，整个征地和拆迁过程中的土地征用、补偿标准、资格认定和村集体资产处置等，都是在政府一手操作之下进行的。为了加强对“城中村改造”的组织领导，地方政府还把大量的街道（或乡镇）干部直接下派到社区（或农村社区）常驻工作。

由于“村改居”①后，原来各个村的村委会被解散整合到一个包括原来五至六个农村居委会的“大社区居委会”之中，而“大社区居委会”的主要领导都是由街道下派干部兼任，因此，原来各个村里的村民监督委员会、村民代表会议等监督组织不再发挥作用。而在急剧的“村改居”过程中，新的“大社区”的居民监督组织还未健全，这就造成整个城镇化过程中，人数众多的村民成为了实实在在的弱势群体。他们的话语权和利益没有组织化力量来代表，只能出现一个又一个农民“个体化的抗争”。一旦发生利益分配不公或个别干部贪腐等问题，在地方法院不敢受理“征地拆迁”诉讼的情况下，“被逼无奈”、甚至“状告无门”的农民，只能个体化地一级一级去上访，直至到北京告“御状”。

快速城镇化中亟需厘清的边界和关系问题

第一，党政主导与村民主体。党政主导是当代中国现代化的本质特征，是集中高效推进现代化的组织保证，也是新一轮城镇化中的鲜明特征。党政主导具有统一规划、高效集中、强力推进等组织和过程优势。但在城乡一体化进程中，最大的主体力量和利益相关方还是广大村民，广大村民的“满意程度、幸福与否”是检验城乡一体化进程成功与否的根本标准，也应是最高标准和最终标准。比如，在涉及征地和拆迁等村民重大经济利益的城镇化过程中，村民当家作主的政治权利如何保证？村民“一拆万金”的经济利益如何分配？村民“快速”城镇化后的就业和养老等如何安置？这都需要广大村民的积极参与，并在切实参与中充分表达其意见和利益诉求。

第二，政府治理与村民自治。在党政主导的城乡一体化进程中，从城乡一体化的规划、城乡社区的布局，到土地的调整和征用、村民住房的拆迁征用和拆迁的补偿标准，再到补偿资金的分配、就业和养老的安置等，都是在各级党政部门的直接指挥和推动下进行的，具有鲜明的自上而下的政府治理的特征。有些地方政府为了征地拆迁工作的高效有力，还把街道、乡镇的主要干部和组织力量直接下派到社区或由村庄的党支部长期兼职。党政组织和力量的“直线下沉”，直接覆盖或替代了基层的自治组织。这就造成了在大部分“城乡一体化”后所谓的“城镇社区”（实为大量村民集中安置后的村民和居民混合社区）中，政府治理的力量完全替代了村民自治的组织和力量，村民自治组织的自治功能没有发挥作用的空间和机会，这就给“官民关系”的紧张和对立留下了体制性的组织隐患。

第三，利益分配与村民参与。快速城镇化中，与土地的征用和房屋的拆迁相伴随的，是大量补偿和建设资金的分配和流转，特别是在一些“城中村”中，涉及的资金往往高达几十亿、甚至几百亿。按理来说，征地和拆迁的土地来自广大的村民，是村民“承包地”的流转和转让，其整个过程中的土地“增值”部分，当然应该由村民自己作主来决定其分配和使用，这也是广大村民当家作主和参与主体地位的根本体现。但由于城镇化进程的党政主导和直接强力指挥，涉及几十亿资金分配和使用的决策权，也往往掌握在各级党政组织和村级社区组织手中，而广大村民往往没有参与决策的权利和机会，更无从知情和监督。这也是有些村民质疑资金分配情况，并认为严重不公而易发群体性事件的根本原因。

（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员）

【注释】

①即农村村民变城市居民。

责编/刘瑞一 美编/于珊