农业现代化背景下衡阳农村土地流转的问题和对策研究

杨凤鸣，张亨溢（.湖南工学院经济与管理学院，湖南衡阳，400；.中南林业科技大学商学院，湖南长沙，40004）



农业现代化背景下衡阳农村土地流转的问题和对策研究

杨凤鸣1，张亨溢2
（1.湖南工学院经济与管理学院，湖南衡阳，4210022；2.中南林业科技大学商学院，湖南长沙，410004）

［摘要］农业现代化背景加大衡阳土地流转已经变得更加迫切。然而衡阳在土地流转过程中正面临着流转的方式与目的、流转的主导、流转对象、流转的土地种植规划、农民的权益保护等一系列问题，因此，要推动衡阳农村土地经营权有序流转，就必须采取正确引导和规范衡阳市农村土地承包经营权流转的对策。文章从五个方面论述了农业现代化背景下加快衡阳土地流转的方式与方法。

［关键词］衡阳；土地经营权；有序流转；问题；对策

张亨溢(1991-)，男，土家族，湖南吉首人，中南林业科技大学商学院林业生态经济与管理专业硕士生，研究方向：区域生态经济。

Research on Problems and Countermeasures of Hengyang Rural land Circulation under the Agricultural Modernization Background

YANG Fengming1，ZHANG Hengyi2
(1.Hunan Institute of Technology, Institute of Economics and Management, Hengyang，4210021，Hunan；2.Business School of Central－south University of Forestry and Technology，Changsha，410004，Hunan)

［Abstract］It is more urgent to strengthen Hengyang rural circulation under the agriculture modernization background. However, the process of this circulation is facing a series of problems such as method and purpose, leading, object, land planting planning, protection of farmers' rights and interests, etc. Therefore,in order to promote the circulation of land management right, the correct guidance and countermeasures must be performed. This paper expounds methods of accelerating Hengyang land circulation under the agriculture modernization background.

［Key words］Hengyang; land management rights; the orderly circulation; problem; countermeasure

2015年的中央农村工作会议对深化农村改革、加快推进农业现代化做出了一些新的部署，特别是对加快土地承包经营权流转提出了一些新的要求。[1]但目前还存在一系列制约土地流转发展农业适度规模经营的障碍，因此应通过农地确权、改革户籍制度、创新土地流转模式等诸多措施推动这一进程。

一、农业现代化背景下衡阳土地流转中存在的五大问题

（一）土地流转的方式和目的问题

1.合理选择适合不同阶层特点的土地流转形式，实现土地流转的多样性。

目前衡阳所进行的土地流转方式，从时间上看，可归纳为三种流转方式：（1）长期流转。新型经营主体与农户签订10年以上合同，每年每亩支付800元以上的流转金，并负责土地平整以达到机械化作业要求。（2）短期流转。新型经营主体与农户签订10年以内合同，每年每亩支付800元以内的流转金。（3）季节性流转。这就是重庆市长黄奇帆所说的“九三学社制”（九个月在沿海打工，3个月回家种地），一般十二月份到一月份地方开两会，二月份春节，三月份有全国两会，地方政府没有太多精力招商，这样沿海地区一年12个月，9个多月上班，两个多月停摆，一到12月份农民工就开始回家，到2月份农民工回去复工，这中间企业就停工，老板、管理层都跟着回家，农民工也像候鸟一样两头跑。[2]

从合作形式上看，衡阳市土地流转方式主要有转包、转让、互换、租赁、股份合作等几种形式，其中最主要的是农户之间自发流转，以转包为主，这种形式占全市土地流转面积的62.6％；其次是租赁形式，一部分地方农业结构调整力度较大，产业优势较明显，土地流转大多以租赁为主，约占流转总面积的14％，以转让、互换、股份合作等形式的流转在衡阳市存在但面积不大。[3][4]

2.充分考虑不同阶层参与土地流转的目的，实现土地流转的高效性

土地流转的方式目的就是把最大利益流转给农民，把最大效益回报给土地，用最大努力满足农村社会需求。[5][6]简言之“四增”，农业增效、农民增收、粮食增产、“四化”增速。[7]具体表现在四个方面：（1）发展适度规模经营，推进农业现代化；（2）转移农村劳动力，增加农民收入；（3）稳定粮食生产；（4）促进城镇化、工业化。不同阶层的土地流转目的不一样，比如，普通农业生产者阶层与村级管理者阶层、农村技术人员阶层和私营企业主阶层参与土地流转的目的显然各不相同，因此，要实现土地流转的高效性，就必须充分利用不同阶层的土地、技术、管理、信息和资金优势，充分调动不同阶层进行土地流转的积极性。

（二）土地流转的主导问题

土地流转一般以市场为主，以行政为辅。特别是随着农村劳动力大量地向城镇和工业转移，大量的农田弃种抛荒，农户大都低价格、大面积和长时间“出租”给农业经营主。虽然在取消农业税后，土地从包袱不断变成财富，农民回家种地呈现出增长趋势。但经过土地确权和完善，农民在得到稳定的土地权益后，劳动力仍然选择进城务工。同时，由于种地的劳动成本增长快、生产成本增加、粮食价格上不去，种田比较效益依然过低，而机械化普及越来越快，政府推进作用力越来越大，也引导劳动力更多选择进城务工的方式。显然，市场主导、行政引导正是土地流转最佳模式。[5][6]

（三）土地流转对象问题

如果说土地流转有一个流转对象的问题，那主要就是针对工商企业而言的，因为流转给农民、农庄、专业大户、专业合作社都不成问题，如果流转给工商企业，农户最担心的是政府监管缺位，工商资本下乡恶意“圈地”，土地流转前，没有明确保护农民利益的具体办法，土地流转后，有的变更用途用于办厂房、挖鱼塘、办休闲、搞旅游甚至开发房地产，基层政府难于监管。对此，政府要发挥其积极监控调节作用，加强监管、底线约束、规范发展。[7]

（四）流转的土地种植规划问题

粮食安全是国家天大的事情。习近平总书记特别强调土地流转用途管制措施，以确保“土地流转中的粮食安全”。衡阳流转后的土地究竟种了些什么呢？一是种粮。目前，全市种粮100-500亩的有2377户，500-1000亩的有140个，1000亩以上的有53个，规模种粮户生产的粮食生产量占到了全市粮食总量的40.6％。二是养鱼养猪。全市年出栏生猪10万头以上的规模养猪场有1个，1万头以上的有35个，5000头以上的有96个，全市生猪规模养殖量占到全市养殖总量的81.5％；三是经济林。常宁、耒阳的百里油茶产业带、祁东的中秋酥脆枣、衡阳县的山苍子、中心城区的葡萄园等一批优势特色产业迅速做大做强；四是大棚蔬菜和种花种药雁峰区湘江乡高兴村，由于地处衡阳市城郊结合部，人均耕地面积少，在发展高标准蔬菜园的同时，通过乡村两级干部的合理引导，将农民土地集中起来进行花卉苗木生产，形成衡阳市规模较大的花卉苗木基地，使该村成为衡阳市知名的小康村；五是“接二连三”，形成六次农业（1+2+3=6）。与二产业结合，搞农产品深加工，与三产业连接，搞旅游服务业，这也是衡阳现代农业发展势头最旺的一块。[7]

（五）农民五大权益的保护问题

一是农民集体所有权被人为“虚化”，侵吞发包收益的问题比较严重。部分地区一些村干部“暗箱操作”，未经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意擅自处置集体土地资源低价发包。二是土地承包权被“轻视”。部分地方政府为了自身的利益，往往在农用土地流转过程中运用自身的权利优势，对农户之间的农用土地流转进行干预，人为的扭曲农用土地流转的市场价格，损害农民的利益，侵犯农民农用土地流转的收益。三是流转收益权被“拉低”。目前，湖南省农村土地流转多数以村内土地为主，农业龙头企业、社会资本参与较少，百亩以上规模的土地流转很少，农户所承包的土地很分散，且分成好、中、坏三等，在进行土地流转时，一块土地进行流转，需要跟多户农户进行协商，土地流转的效率低下，难度上升。四是话语权被“弱化”。不少地方流转价格一直在低迷中徘徊，一部分流转价格被“领导出面”或者社会强势力量“出头”压得很低，农民没有对等谈价的“座位”，更没有当家权。五是合作利益权“不平等”。农村土地流转实质上应该是一种契约行为，土地流转双方签订合约之后，双方应当恪守各自的权利和义务。在湖南省部分地区，农民和农业龙头企业之间不时会发生各种违约行为，甚至是犯罪，严重影响了当地社会经济的发展。[8][9][10]

二、农业现代化背景下加快衡阳农村土地流转的五大对策

(一)坚持农村土地承包经营权的流转原则，推进农地确权工作，确保农民的土地流转权益

一是坚持“有法、有偿、自愿”的原则。“有法”指土地承包经营权流转必须做到土地流转主体资格的合法性、土地流转方式的合法性、土地流转程序的合法性。“有偿”指土地承包经营权在流转过程中一定要保障农户的合法权益及合理的补偿机制，土地流转一定要在双方自主商定、公平、公正的前提下进行[11]。“自愿”指土地在承包经营权流转过程中，承包人有权决定对名下土地是否流转，发包方不得强迫或者阻碍承包人依法进行的农用土地承包经营权流转[14]。二是坚持“三不准”原则。即不准改变原流转的农用土地的用途；不准改变农用土地集体所有制的性质；不准在流转过程中损害到农民的合法权益。[11]

(二)鼓励城市各种资源流入农村，创新土地流转模式

衡阳市应尽快出台相关具体激励政策，充分引导城市的人才、技术、管理和资金等各种资源流向农村，[11][12][13]允许事业组织、城市工商企业、社会团体和农业科技人员带人才、带资金、带技术到农村发展各种现代新型农业经营组织，发展土适度规模经营。[3]

(三)积极培育农村经营主体，使农民享受土地流转的成果

土地流转有利于催生和培育各类农业龙头企业，按照市场导向建设规模化农产品开发生产基地，不断提升农业产业化经营水平。[15][16]附加值增加了，经济效益提升了不仅自己取得了可观的收入，而且带动了周边许多农户致富，具有良好的经济效益和社会效益。衡南县泉湖农技农机专业合作社2011年租赁经营稻田7000亩，获纯利32.8万元。农地流转后一些主要劳动力从传统的农业种植经营彻底解放出来，转移到二、三产业，从事非农生产，农民和工资收入也迅速提高。2012年，衡阳市新增农村劳动力转移就业5.68万人，他们每天可获得20—40元不等的劳务收入。[14]

(四)以农民工户籍制度改革为抓手，实现城乡统筹

城乡统筹本质上是将农民工转变为城市居民。城市化过程实际上就是农民进城的过程，目前，衡阳每年有近200万农民工到城市打工，其留在省内的超过110万，约80万的农民工在沿海打工，我们完全可以将省内打工三年以上的近100万农民工，转变成城市户籍。并允许他们在农村的一亩三分地（包括耕地、林地、宅基地），转户后还可以继续留着，显然，农民工户籍制度改革，将有效地保护农民利益，一是解决了农民利益问题，二是留在农村的地交给别人耕种，提高了劳动生产率；三是城里的农民工变成城市居民，消费水平相应提高，促进了城市消费。四是还调整了中国这些年沿海形成的“九三学社制”的加工贸易生产方式，9个多月上班，近3个月回家，这样的一种运行方式能很好的促进生产力，实现资源优化配置，有利于人口红利的保持。[2]

（五）借鉴重庆的地票制度，使农村劳动力和土地有序流转，让农民放心谋经营

目前城市化和工业化每年要征农地近800万亩，而国外的规律是城市化进程中的耕地反而越来越多，这是由于农民在农村需用地近300平米，而进城平均用地不到100平米，这就使得整个国家建设性用地总量减少，耕地增加，但我国虽然3亿多农民进城了，耕地却一直在减少。其中原因主要是农民两头占地如何让进城农民把农村的建设用地退出来，同时又保护农民的利益？重庆地票制度是成功的创举，通过土地交易所，设计出一个地票（即土地的用地指标）。目前农地主要有三块，一是宅基地，二是废弃的乡镇企业用地（通过复垦为耕地后所产生的地票）。三是农村废弃的的粮站、学校、公共场所用地（也可以复垦为耕地）。如果某市有农民200万人进城，他们在农村的6亿平方米宅基地退出了，在城里的用地2亿平米，这样就多了4亿平方米建设用地。重庆市按照这个原理，让农民把农村宅基地退出，形成地票，拿到土地交易所交易，城里人买了这个地票，就可以在城郊结合部的地方征地，发展房地产，这个过程是城市建设用地增加，农村建设用地减少的过程，有助于农民致富的过程。[17][18]有了地票以后，重庆现在建飞机场、学校、高速公路、医院这些基础设施、公共设施，用国家的指标，搞房地产就买地票，由市场来支持这件事。这是一个资源优化配置的案例，重庆绝对有把握的说，虽然城市化会带来城市建设用地的增加，但通过地票的退出，到2020年，重庆3400万亩耕地一亩都不减少，还能增加100多万亩。[2]这个制度可以很好地借鉴于衡阳等地市的土地流转发展。

[参考文献]

[1]韩俊.中国农业的双重挤压和比重约束[J].中国乡村发现, 2015，（1）:1-6.

[2]马新斋.黄奇帆给两位诺贝尔奖得主讲了5个故事[EB/OL]. [2015-06-15]http://www.dooo.cc/2015/06/36981.shtml.

[3]关于衡阳农村村土地流转的主要形式调查[EB/OL]. [2014-09-12]http://www.doc88.com/p-4317076489031.html.

[4]罗文,周镕基.农地流转效率低的制度成因及化解路径——以湖南衡阳为例[J].经济研究导刊,2010，（20）:32-33.

[5]陈成文.论促进农村土地流转的政策选择[J].湖南社会科学, 2012，（2）:92-99.

[6]衡阳市农业局.培育新型主体发展现代农业——关于衡阳市培育壮大新型农业经营主体的调查与思考[EB/OL].,[2013-06-1] http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID =92550.

[7]雪珍.对衡阳市土地流转情况的调查与思考[EB/OL]. [2014-08-25]http://www.jinnong.cn/news/2014/8/25/201482516315 396982.shtml.

[8]何红卫,余爱民,胡小芳.浅谈当前农村土地流转现状及政策选择[J].领导科学论坛,2013，（11）:59-60.

[9]何红卫,余爱民,胡小芳.土地流转七个重大问题[N].农民日报, 2013-10-29.

[10]余爱民.土地流转若干重大问题研究[J].政策,2013，（11）: 38-41.

[11]陈国生,阳琴.当前湖南农村土地经营权有序流转存在的问题及对策研究[EB/OL]. [EB/OL].[2014-11-15]http://www.zgxcfx.com/Article/77613.html.

[12]张斌.政协提案关注农村土地经营权有序流转[N].湖南日报, 2015-01-27

[13]刘洋,陈娟.推动农村土地经营权规范有序流转[N].人民政协报,2015-02-27

[14]李尔平,张孝鹏,李喜.浅析衡阳市农村土地流转问题[EB/OL]. [2012-09-14]http://www.hytj.gov. cn/tjj/fxbg/jczxbg/d463123a-6d59-48fb-8f59-e9dfe0a6a21e.shtml

[15]冷淑莲,冷崇总.江西省农地流转分析[J].中国土地,2008. （09）:30.

[16]中国人民银行衡阳市中心支行课题组.对衡阳市新型农业产业化经营的调查与思考.金融经济[J].2013，（10）:182-183.

[17]姚树洁.黄奇帆与张维迎PK政府与市场[EB/OL]. [2015-6-16]http://web.scau.edu.cn/yjzx/Article_View.asp?id=785.

[18]王胜武.济南市建设用地城乡统筹研究[D].山东师范大学硕士论文,2008

［作者简介］杨凤鸣（1967-），女，湖南浏阳人，湖南工学院经济与管理学院教授、院长，研究方向：区域经济与环境会计。

［基金项目］衡阳市科技局项目“衡阳市城镇化与村级集体经济协同共进机制研究”项目编号：2014KS40)；衡阳市社科基金重点项目“衡阳市城镇化与农业现代化的协同发展研究”(项目编号：2014B(I)007）)

［收稿日期］2015-07-15

［中图分类号］F301

［文献标识码］A

［文章编号］1671-5004（2015）06-0001-03