农村土地“三权分置”制度的实施难题与破解路径

张克俊

摘要：农村土地“三权分置”制度改革的主要目的和最大特色就是在坚持土地集体所有的前提下，稳定承包权，把经营权从承包经营权中独立出来使之放活，实现农业的规模经营。然而，放活农地经营权，涉及承包权与经营权的权利关系、土地经营权是否可以抵押、土地流转方式对抵押的影响、实践中可能产生的抵押风险等一系列政策、法律和实践操作难题，只有采取有力措施破解这些难题，才能推进“三权分置”制度改革的顺利进行。

关键词：三权分置；土地承包权；土地经营权

中图分类号：F311文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0039-07

一、引言

新中国成立以来，我国农村土地产权制度经历了土地改革时期的私有私用、合作化时期的私有共营、人民公社化时期的公有公营、家庭联产承包责任制时期的“两权分离”制度。每一阶段的土地制度变迁都代表当时农业的经营方式和生产方式，其背后都有其动因和制度走向。20世纪80年代初期开始实行的家庭联产承包责任制，将农村土地分离成集体所有权和家庭承包经营权“两权”，实现了我国农地制度的伟大创新，在短时间内解决了农民的温饱问题，提高了农业生产效率。然而，随着时代的变迁，城乡二元格局被逐步打破，农民进城务工导致人地分离的现象越发普遍，人地高度对应的关系已不复存在，农地流转比例快速上升，承包权与经营权分离成为常态（张红宇，2013）。家庭均田承包格局下的土地细碎化和小生产经营日益成为制约农业现代化发展和农民持续增收的突出障碍。农村土地产权制度向何种方向变迁，是学术界十分关心的问题，主要有三种看法：一是农村土地产权制度向私有化方向变革；二是农村土地产权制度向国有永佃制方向变革；三是继续完善“两权”分离、家庭承包的农村土地制度。基于土地私有化可能出现的土地兼并、不可预料的社会风险，实行土地国有制的巨大制度转换成本，中央进一步明确了农村土地产权制度改革的方向，就是继续完善土地集体所有制，稳定农民承包权，推进集体所有权、农户承包权和经营权“三权分置”，目的在于破解初次分离下“农地农民用”和“均田承包”的制度局限，进一步解放“人”和“地”，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征的新型土地制度。①农村土地产权制度“三权分置”改革，客观上顺应了坚持土地集体所有权、保留土地承包权、流转土地经营权的需要，丰富和细分了农村土地产权结构，在保护农户承包权益的基础上赋予土地经营权独立的权能，有利于促进土地经营权在更大范围内流动和优化配置，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，发展农业规模经营、推进农业现代化、提升农业国际竞争力。

自中央提出“三权分置”的农村土地制度改革思路以来，有学者对“三权分置”的意义和价值给予了充分肯定，认为：“三权分置”创新了农村土地产权制度，丰富了双层经营体制内涵，顺应了发展适度

规模经营的时代要求，是中国特色“三农”理论的重大创新（韩长赋，2016）②；“三权分置”顺应土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求，遵循制度变迁的路径依赖性，充分考虑制度变迁中非正式规则的影响（陈金涛，刘文君，2016）③。然而，对农村土地“三权分置”改革也有不同看法，有学者指出，“三权分离”在理论上不能成立，在实践上无法实施；“三权分离”是经济学主导农地改革政策的形象表述，存在明显的法学逻辑悖论④；分离之后，承包权和经营权分别负担农民生存与发展的功能，在两权归属不同主体时，很容易出现“两权角力，一权虚化”的权利冲突窘境，最终导致农民利益受损⑤。更重要的是，我国农村土地“三权分置”制度虽然顺应了土地关系变革的现实需要，符合收益大、成本低的制度变迁的内在要求，是规模经济发展的内在驱动力、农村劳动力不断分化与转移的拉动力、新型农业经营主体不断发展的需求力，基层、地方实践与中央顶层设计相结合而共同作用的结果，然而推进农村土地“三权分置”还面临不少理论、政策、法律、机制以及实践操作上的难题与困惑，需要进一步剖析这些难题和困惑，提出破解路径和制度选择，从而为实际工作提供指导。

二、农村土地产权“三权分置”制度实施的多重难题

农村土地产权“三权分置”与“两权分离”的相同特点是集体所有制的性质不变、原土地承包关系不变，最大的区别在于把经营权从承包经营权中分离出来，独立为新的权利类型，放活农地经营权，促进其在更大范围内流转，赋予农地经营权抵押、担保权能，破解农地经营主体融资的困局。然而，推进农村土地“三权分置”制度改革还存在诸多理论、政策、法律以及实践操作上的难题，需要进行新的制度创新去有效破解。

1.理论困惑：分离后承包权、经营权的属性和权能如何确定

“三权分置”下农地经营权从承包经营权分离后经营权、承包权的权属是什么？这个问题涉及经营权与承包权的关系以及农地经营权如何流转、是否可以抵押的问题。当前，学术界关于“三权分置”下承包权和经营权的权属划分存在很大争议。对于承包权，存在“成员权”和“物权”两种观点。一种观点认为，承包权是成员权的一种，是成员获得承包土地的资格，还不是一种实实在在的财产权（刘俊，2007）⑥；另一种观点认为，“三权分置”和农地流转情况下，承包权仍属于物权，并且与农地未流转条件下的原土地承包经营权一样，是集体成员基于特定身份而享有的权利（张毅，张江，毕宝德，2016）⑦。对于经营权，也存在“债权说”和“物权说”两种观点。一种观点认为，土地经营权的性质是债权，不是物权（李伟伟，2014）⑧；另一种观点认为，土地经营权来自承包权，也是一种“物权”（郜永昌，2013）。依循多层权利客体的法理，经营权乃是土地承包经营权人设定的、以土地承包经营权为标的的权利用益物权，其与土地承包经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突（蔡立东、姜楠，2015）。

由以上学术争议可以看出，对于“三权分置”下的承包权和经营权的权属定位的困难和矛盾。如果“三权分置”后的承包权是一种物权，按理就需要对承包权单独确权颁证并且可以流转和抵押，但与承包权只有集体经济组织成员才有资格获得发生冲突。如果“三权分置”后的土地经营权是债权，那么经营权难以对抗承包权，不仅可能造成经营权不稳定、短期行为，也难以抵押，因为根据我国《物权法》的规定债权只能设立权利质权；如果土地经营权是物权，虽然可以用作抵押，但在同一块土地上既有土地承包经营权作为物权，又有经营权作为物权，违背同一物上只能有一个物权的原则，可能造成权利的重叠，引发承包权人和经营权人的利益冲突。

2.法律缺失：承包权、经营权的权能如何在法律上解释和体现

我国现行相关法律法规主要针对的是农村土地“两权分离”下承包经营权的有关规定，并且还没有规定家庭承包经营权可以抵押。《农村土地承包法》只规定了不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，并通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，没有对家庭承包经营权是否可以抵押做出规定。但是，《担保法》第37条第2款直接规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得纳入抵押的财产范围。此后的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。可见，家庭承包的土地承包经营权抵押的政策将遭遇现行法律法规的障碍。更重要的是，虽然“三权分置”的制度设计在政策层面上已经给予确定，但还没有上升到法律层面。我国已存在的《物权法》《农村土地承包法》《担保法》《土地管理法》等相关法律法规均没有针对承包权、经营权的性质、权利、流转、抵押、保护等做出相应的解释和体现。难点在于，目前对“三权分置”下的承包权和经营权的属性与权能在学术上存在争议，在法律解释上存在难题，在实践上还不成熟，使得对“三权分置”的制度设计做出法律规定还十分困难，这又将进一步影响“三权分置”制度改革的实践，尤其是经营权流转和抵押相关权利的实现面临缺乏法律依据的困境。

3.政策两难：承包农户与经营者的利益关系难以处理

长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，政府关于农村土地改革的政策目标取向，就是既要发挥土地最大的要素配置和财产功能，又要重视土地对农民的就业和生活保障功能，试图做到二者兼顾、左右平衡。例如，在农地抵押问题上，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就发生了转变，改成了“承包土地的经营权抵押”。2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但设置了“承认方同意”“承包方已明确告知发包方”等限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益，这就是说，目前的政策文件对于土地的改革，还难以摆脱农村土地双重功能的“窠臼”。问题在于，兼顾农村土地双重功能的政策取向在实际运行中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，需要在政策上对土地流转和抵押上做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押，这就给实践操作造成了一定困难。

农村土地双重功能的关系处理，在“三权分置”下很大程度上转化为承包权人和第三方经营权人利益关系的处理，如果这个关系处理不好，将直接影响“三权分置”的实施效果。长期以来，我国农业政策体系制定的基点是建立在“两权分离”的制度框架内的，例如对粮食直补政策、农资综合补贴政策，主要针对的是承包农户，在实践中又基本上是按照承包农户承包土地面积的多少进行补贴的。然而，在“三权分置”的制度设计下，农地经营权流转的行为越来越多，农业支持政策的瞄准对象是承包农户还是第三方经营主体呢？如果继续瞄准承包农户，将存在承包农户因劳动力转移并没有实际耕种土地而享有补贴政策的现象，从而发挥不了政策的激励作用；如果把政策支持的对象调整为实际农业经营主体，又会出现广大承包农户利益受损而引起农民的不满。因此，国家政策体系如何调整适应于“三权分离”的产权状态，做到实际经营主体与承包农户的利益平衡，就成为一个亟须解决的突出问题。

4.路径制约：土地流转的具体方式对经营权抵押的影响

土地流转是产生承包权与经营权分离的必要条件。农地承包权与经营权要想真正实现分置的经济效果，也必须通过实际的农地流动才能完成，否则，通过简单颁发农地承包权与经营权两个证件文本，虽然可以实现法律界定上的“三权分置”，但这具经济意义的呈现最终还是需要借助农地的流动，才能最终体现权属证书的价值。⑨但是，不是所有的土地流转方式都可以产生经营权的分离。目前，我国农地的流转方式主要有互换、转让、转包、出租、入股等五种。在土地经营权进行互换、转让的流转方式下，由于改变了土地承包关系，是农地承包权和经营权一起流转，这时流转的土地经营权就是承包经营权，并没有形成承包权和经营权分离的状况，是一种物权性流转，但不存在“三权分置”的状况。当土地经营权进行转包、出租方式流转时，流入方（第三经营者）通过合同形式，请求流出方将其土地经营权“让出”，并以支付相当的土地租金为对价，流入方只是“借用”了流出方的土地占有、使用等权能，合同期满就得将这些权能归还于流出方，虽然承包权没有一起流转而发生了承包权与经营权的分离状况，但是一种债权性流转。土地入股建立土地股份合作社没有改变土地承包关系，入股的承包户拥有承包地的股权，经营权集中在股份合作社，既实现了承包权与经营权的分离，又是一种物权性流转。

由此可见，目前转让、互换的流转方式虽然是一种物权性流转，但并没有发生承包权与经营权分离的状况；只有转包、出租、入股的流转方式才发生了土地承包权与经营权的分离，但只有入股才是一种物权性流转，而转包、出租是一种债权性流转。由于债权流转方式不发生物权变动效力，并未为受让人创设物权（高圣平，2014），而当前我国农地流转形式最多的是转包和出租（2014年转包占46.6%，出租占33.1%）⑩，并且出租和转包采取的支付方式主要是年租制，承包农户一般不会同意租赁方用土地经营权去银行抵押贷款（除非在租赁期限内一次性付清租金），也一般不会同意当土地经营权面临处置时按照银行与租赁方的贷款协议处置和转让土地经营权，这就造成了农地流转方式的局限与经营权需要抵押功能的严重冲突。

5.操作难题：土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难

土地经营权的价值评估多少决定了可抵押融资的额度。然而，由土地经营权的权属关系所决定，不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难，而且实践操作也十分困难，主要在于：一是农地由于受区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同，其价值的差异极大，客观、准确核定本身的价值不仅很难，而且支付的成本极高。二是土地经营权集中的一块规模化农地，因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂，增加了土地经营权准确评估价值的难度。如：在经营权集中的一块土地上，往往集中了若干个分散承包农户的经营权，有的可能是出租、转包方式的流转，有的是转让、互换方式的流转；有的是物权性流转，有的是债权性流转；有的流转期限长（如10—20年）、有的流转期限短（如3—5年）；有的是一年支付一次租金，有的是根据流转的期限一次性支付租金，这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成评估机构和人员的缺乏，从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时，应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时，金融机构获得的只是土地一定期限的经营权，由于金融机构不具备农地生产经营的技能，一旦出现抵押违约情况时，只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现，农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而，目前的现实情况是，我国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场，金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象，并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或者经营主体，无疑使金融机构处置抵押物的成本极高。另一方面，土地经营权的再流转或变现还涉及与承包农户的关系，如果承包农户有不同意见，处理起来难度更大。由于这些操作上的难点，目前金融机构参与土地经营权抵押的积极性并不高。

6.经济风险：鼓励土地经营权流转抵押与可能出现的新问题

在“三权分置”中，与土地承包权的获得有严格的资格审核、只有集体经济组织内部的成员才有资格获得不一样，土地经营权人具有开放性和多元性，可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织以外的单位或个人，只要有耕种农地的意愿，遵守土地的农业用途性质，就可以通过各种土地流转方式获得土地经营权，因而在“三权分置”下土地经营权人可以不是农民身份的城市人、工商资本、外来业主等。但是，工商资本、外来业主进入农村流转土地的现象越来越多，更容易导致农地非农化和非粮化乃至不开发闲置、“囤地”，利用土地经营权证投机、骗贷、套利等行为。据央视近期报道，云南、四川等地已发生大面积收购林农林权证套取银行抵押贷款的案例。福建、浙江等地商人在鹤庆县注册公司（如鹤庆县森工林业有限公司），打着发展林业的幌子，采取给予中间人每亩林地20元的好处费，并在宣传上欺骗农民只需把林权证转让出来，“林子还是自己的，还可以继续打柴”等方式，将林农林权证大量收集在手中，使数千林农的林权证以每亩每年3—5元的低价把30年承包期一次性出租给福建客商，造成既成事实，通过地方政府办理流转手续，然后拿林权证到福建当地银行套取抵押贷款，贷款后到期不能归还，从而出现了福建银行公告拍卖这批林权证以收回贷款的现象。在这个过程中，所有手续都符合现有政策和法律规定，正如所在乡的一位林业站站长说“上面有政策，我们卡住不准流转给他们，我们没有依据”，但实际存在着将林权证倒来倒去，林农的林地实际得不到开发、当地林农利益受损的情况。虽然这是林权证流转和抵押出现的问题，但农地经营权证也可能出现类似的问题。

三、农村土地产权“三权分置”难题的

破解路径与制度设计1.科学合理界定承包权和经营权权能

“三权分置”的最大特色是承包权与经营权的分离，因而处理这二者的权利关系是“三权分置”的核心和关键。经营权从承包经营权分离后，承包权主体与集体经济组织的关系没有发生变化，仍然享有作为集体经济组织成员获得承包地的权利，承包地的经营权在流转过程中可以获得租金等收益，并对经营权主体在生产经营过程中的行为进行有效监督，根据土地流转期限的多少到期收回承包地并重新转包给新的经营者。当土地被政府征收时，承包权人有权获得承包土地的补偿；当承包人去世时，其子女等继承人可以对承包土地进行继承；当承包权主体选择到城市生活时，既有权继续保留承包地、带着土地财产权进城，也有权退出承包权，但这种退出必须是自愿和有偿的。因此，“三权分置”下土地承包权的权能包括承包地位维持权、经营权分离时的对价请求权、土地征收补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地、再次转包权、继承权、有偿退出权等，是一种物权。

“三权分置”下的土地经营权的性质是债权还是物权，要根据农地流转方式来确定。但是，当土地经营权是一种债权性质时，对抗土地所有者的效力较弱、占有的期限可能较短且具有不稳定性。在许多国家，为了对抗土地所有者对土地租赁者权利的侵害，推进土地经营权的物权化是通行做法。我国农村土地制度虽然与国外不一样，但为了农地经营者对土地进行长期投资和适度规模经营，应当推进土地经营权的物权化。在物权化的条件下，农地经营权人对农户承包土地不仅享有继受间接占有、自主有偿使用、全额农作物处置收益、享受相关农业政策补贴、土地征收地上物补偿等权利，而且对农地具有在承包方同意下的再流转与抵押担保权。应当指出的是，经营权只有在土地流转并且承包权与经营权分离的情况下，才能独立发挥作用。

2.适时修改相关法律

为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》《担保法》《土地管理法》《农村土地承包法》等相关法律法规，明确承包权和经营权的属性和法律地位，规定“三权”在占有、使用、收益和处置方面的权利边界、权利内容和应承担的责任；增加承包权与经营权为新的权利种类，对承包权与经营权的取得、权利内容、行使权利的条件、权利丧失和保护等进行法律设计。制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能，土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式，土地经营权的价值评估、抵押与处置，土地经营权的监管和管理等。同时，对于工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等做出专门规定。在当前修改相关法律还需要一定时间的情况下，要允许农村综合改革试点地区在权力机关授权的情况下，突破现有法律进行相关试验，尽快取得实践经验，为修订相关法律提供依据。

3.调整农业补贴和土地征收等政策

调整现行农业补贴政策和土地征收等政策，平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。国家农业补贴项目应进行明确分类，对于农业综合补贴等与农地经营直接相关的补贴项目，应逐步落实到实际经营者身上，确保补贴政策最大程度地发挥激励作用；调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身、造成承包权丧失的补偿项目，应落实到承包权主体；涉及征收土地地上附着物的补偿，应落实到农地经营权主体，确保征地补偿的合理公平。农民的态度和意愿对土地流转、土地经营权抵押融资起着决定性的作用，只有逐步淡化农村土地的社会保障性功能，才能提高农民流转土地的意愿。为促进土地经营权在更大范围内流转和抵押融资，应站在城乡经济社会一体化的角度，完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系来替代土地的基本生活保障功能。同时，要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和收入的农民退出承包经营权。从长远来看，逐步减少享有承包权的农户，这是破解“三权分置”实施过程中许多难题的最终解决办法。

4.大力发展土地股份合作社

在我国农地细碎化、使用权高度分散而土地产权市场极不完善的现实下，通过农户直接的出租、转包等自发交易，都会导致农地流转的交易成本太高，不仅导致农地使用权难以集中连片，而且这种转包、出租的债权式流转方式，也对农地抵押功能的实现产生了不利影响。根据契约理论，引入一个交易的中间组织，以要素契约的间接定价费用可以有效取代并降低商品契约的直接定价费用。由此出发，通过承包农户的土地经营权入股而建立的土地股份合作社，是一种典型的中间组织，可以有效降低农地使用权集中与整理的交易成本，促进农业规模化、产业化发展。同时，土地股份合作社既没有改变承包农户与集体经济组织的承包关系，又能够实现承包权与经营权的有效分离，还是一种物权性的流转，可以有效解决土地流转方式与抵押的相容问题，是“三权分置”的有效实现形式。虽然目前通过土地入股而实现土地流转的比重还比较低，但在我国一些地方建立的土地股份合作社已经展示出这一经济组织治理的有效性。随着各项制度的不断完善，土地股份合作社具有较大的发展前景，应在政策上大力支持其发展，并规范其内部治理机制，有效维护股东权益。

5.破解土地经营权抵押评估和处置难题

土地经营权的可抵押性，是农户承包权与经营权分离之后经营权的一项重要权能，但需要破解经营权抵押的难题：一是建立土地经营权抵押价值评估机制。由政府给予一定支持，建立专业的土地经营权价值评估机构。构建土地经营权的价值评估方法，可根据土地承包经营权流转类型、租金缴纳方式、流转市场发育等情况，选用适当的评估方法进行评估测算。为了使操作简化，对于贷款金额大的由专业的评估机构确定抵押物的价值，对于贷款金额较小的贷款，可由抵押双方相互协商确定抵押物的价值。二是建立土地经营抵押权的处置机制。实现抵押权或者说行使优先受偿权是抵押权人的主要权利，在债务人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形，应该通过处置抵押权，保护债权人的利益。基于我国土地产权交易市场发育的不成熟性，比较现实的做法是抵押双方经协商达成一致意见后，优先收取土地经营权上的地上附着物的收益权，再通过对抵押的土地进行再流转以土地租金清偿贷款；或者由当地集体经济组织、农村产权抵押融资风险基金按基准价格对抵押的土地进行收购以清偿贷款。如果抵押双方没有达成一致协商意见，可根据抵押合同约定，向仲裁机构或人民法院提起诉讼。处置抵押的土地经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过债权数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。土地经营权抵押权的转让应当尊重市场经济原则，通过加强土地产权交易市场的建设，扩大经营权受让范围，让农地经营权真正作为交易财产进入市场按照市场价格自由转让。

6.构建土地经营权流转抵押的风险防范机制

放活土地经营权、允许土地经营权抵押是“三权分置”改革的重要目的，但越是放活土地经营权流转和允许抵押，越要加强规范和监管，防止出现风险。一要健全程序规范、便民高效的农地使用监管体系。加强土地承包经营权的确权颁证登记，规范土地经营权流转程序，严格土地经营权的流转价格、期限、规模、用途监管和程序监管，加强甄别和警惕，堵住风险隐患。二要建立工商资本租赁农地上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金、事中事后监管等制度，对工商资本流转土地后闲置浪费影响农业生产、恶意囤积农地和擅自改变农地用途行为要坚决制止，情节严重的要追究法律责任；对“炒地”和恶意囤积农地的行为，在具体操作中要做出明确的界定。三要选择好土地经营权抵押的试点地区。要选择已经完成土地确权颁证、经济条件相对较好、制度较为完善的地区作为土地经营权抵押的试点地区，减少土地抵押的区域性风险。四要对借款人的融资资格进行严格把关，防止利用土地经营权进行投机套利。需要把关的情形主要包括：借款人信用状况，是否拥有土地流转合同和土地经营权及权属证明，相关土地经营权的权属关系是否清晰，是否具有一定的种养经验和从事农业种植业和养殖业生产经营的一定时间，是否具有一定的自有资金等。五要构筑土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制。通过建立土地经营权抵押担保风险基金、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、推进抵押担保模式多元化等途径，分散贷款风险。同时，进一步完善农业保险制度，大力推进农业保险工作，努力扩大农业政策性保险范围，支持商业性保险机构开展农业保险，充分发挥保险的风险保障作用。

四、结论与展望

农村土地“三权分置”的制度设计，通过在落实集体所有权的基础上把经营权从承包经营权中分离出来进行单独设置，完成了对土地产权结构的调整，实现了农业经营主体的分化和多元化，使不同主体获得由承包权和经营权分离带来的巨大活力，释放土地要素最大的资源配置和财产功能，推进土地规模化经营。实行农村土地“三权分置”制度，是我国农业规模经营发展、农村劳动力分工分化和转移、新型农业经营主体不断成长以及遵循制度变迁路径依赖特性的必然选择，解决了农民进城过程中保留承包权、实现土地财产权的后顾之忧，有利于推进农业转移人口市民化，催生新型农业经营主体，促进农业现代化。然而，农村土地“三权分置”在实施过程中还面临理论、政策、法律以及实践操作上的多重矛盾和困境，尤其是放活土地经营权流转和抵押可能面临的多重风险需引起我们的注意。推进农村土地“三权分置”改革，应科学合理界定承包权和经营权的权能并适时修改相关法律，分离土地的社会保障功能，调整农业补贴和土地征收政策，平衡承包权与经营权的利益关系；加强土地经营权流转规范和监管，最大可能地防止土地经营权的投资套利和资本对小农的排斥；破解土地经营权抵押面临的处置难题，有效防范土地经营权抵押可能的风险。应当强调的是，实施农村土地“三权分置”制度，推进土地流转、放活土地经营权，必须坚持农村土地集体所有的大方向，这是“三权分置”制度的基础和前提；坚持家庭经营的基础地位不动摇，坚持稳定农户承包权，保证农民利益不受损，这是“三权分置”制度改革的核心；坚持守住耕地红线，严防耕地的非农化，这是“三权分置”制度改革的底线。由于并不是所有的承包农户都要流转农地经营权，传统农户、兼业农户将长期存在，我国农村土地制度“两权分离”与“三权分置”共存的状态将会维持很长一段时期，这会在很大程度上产生制度上的摩擦，给政策制定和实际运作增加困难和矛盾。从长远来看，随着农村劳动力的不断转移、社会保障体系的完善和农户有偿退出承包权意愿的增强，我国农村土地“三权分置”将逐步演化为“集体土地所有权继续保留、农户承包权退出、经营权放活”的格局，国家应从战略上制定农户土地承包权有偿退出的机制和政策，积极引导这一趋势的发展。

注释

①张力、郑志峰：《推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究》，《农业经济问题》2015年第1期。②韩长赋：《土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新》，《农村工作通讯》2016年第3期。③陈金涛、刘文君：《农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析》，《求实》2016年第1期。④申惠文：《农地三权分离改革的法学反思与批判》，《河北法学》2015年第4期。⑤郑志峰：《当前我国农村土地承包权与经营权再分离的法制框架创制研究——以2014年中央一号文件为指导》，《求实》2014年第10期。⑥刘俊：《土地承包经营权性质探讨》，《现代法学》2007年第2期。⑦张毅、张江、毕宝德：《农地的“三权分置”及改革问题：政策轨迹、文本分析与产权重构》，《中国软科学》2016年第3期。⑧李伟伟：《“三权分置”中土地经营权的权利性质》，《上海农村经济》2016年第2期。⑨李宁、陈利根、孙佑海：《现代农业发展背景下如何使农地“三权分置”更有效》，《农业经济问题》2016年第7期。⑩《中国土地流转面积快速增长》，中国产业信息网，http：//www.chyxx.com/industry/201509/344051.html，2015年9月14日。

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