农村土地“三权分置”的权利内容配置

熊飞雄

[摘要]农地“三权分置”具有划时代的意义，农地所有权、农地承包权、农地经营权构成了农地“三权”的内容，但其权利也有各自不同的内容。农地所有权以农地终端占有权能、农地发包处分权能为内容，农地承包权以农地虚位占有权能、农地流转处分权、农地财产收益权能为内容，农地经营权以农地相对性占有权、农地生产性使用权、农地经营活动自主权、农地增量财产收益权、农地增量财产处分权为内容。

[关键词]三权分置；土地承包经营权；土地所有权；土地承包权；土地经营权

从土地权利形态发展过程来观察，土地上的权利最开始是“三权一体”的，到后来的“两权分离”（土地所有权和土地承包经营权），再到现在的“三权分置”（土地所有权、土地承包权、土地经营权）。受权能分离理论影响，有学者认为土地经营权只是权能，而不是独立的民事权利，土地承包经营权作为母权利，派生出土地经营权能，而并不改变土地承包经营权的性质，土地承包经营权不能变性为土地承包权。[1]这种类似的思维在土地所有权和土地承包经营权“两权分离”时也出现过，当时有学者认为土地承包经营权是从土地所有权中派生出来的。当前的研究很少有认为经营权是能够再细分的，不过也有学者将经营权合理构建了“相对性占有权、生产性使用权、经营活动自主权、增量财产收益权、增量财产处分五项权能。”[2]认为权能不能够被“塑造”成独立的权利形态，这样的观念受“自然权利”的影响比较深，而实际上如果能够正视“权利的结构是被设计出来的，它不仅能够被‘合成，还能够被‘分解”[3]，终端单项权能合成权利束，原始权利束分解为单项权能。除了自然权利以外，诸多权利是社会审慎构建的结果，比如“财产权不是自然权利，而是社会审慎的建构”[4]，“经营权毕竟也是社会审慎构建的权利束”[2]。作为制度安排的农地三权分置，其权利内容也是可以被审慎构建的，合理地配置农地三权的权利内容，能够有效地发挥出制度安排的积极效应。

1农地所有权的内容配置

一项完整的所有权需要具备占有、使用、处分、收益。四项基本权能，才能发挥财产的完整功能。我国农村集体土地和罗马氏族集体土地所有权，产生的实质性都是源自于公法领域的一种政治性安排，并非基于意思自治基础的自发产物。[5]因此，在农村土地权属还属于完整的单一的农村土地集体所有权时，其具备对土地占有、使用、处分、收益的权利；当农地所有权和农地承包经营发生分离时，农地所有权实际上开始逐渐被弱化；当农地所有权、承包权、经营权发生分置时，农地所有权已经开始变得不完整。因而在配置集体所有权时，应该尊重土地的社会属性及其应当发挥的社会功能，在农地三权分置的权利体系中，所有权是实际上是“残缺”的或者虚位的，就目前的实际需要，农地所有权仅需要配置两项基本权能。

农地终端占有权能，是指农地所有权人对于农村土地的实际控制和管理能力。目前，农民的土地承包权是有期限的，并未实现“永佃化”。在法治的维度下，都需要土地绝对占有权发挥作用，为未来解决新三农问题预留弹性空间。农地发包处分权能，是指农地所有权人对农村土地发包的处分权。该项权能是对所有权的完整的处分权的限缩，“依法处置财产”的方式可以多样，具体到土地财产上来，仅仅保留其发包的处分方式足以实现农地所有权的处分权，而不包括土地的流转、出租、抵押、继承等处分行为。作为农地所有权人的农村集体并未以土地为对象实际参加农业活动，不宜配置过多的处分权利，以防侵损土地经营权人的农地生产性使用权和农地自主经营权。

至于所有权的使用和收益权能并不需要配置给农村集体，反而应该在农地经营权中予以配置农地生产性使用权和农地增量财产收益权，在土地承包权中配置农地财产收益权。如此配置农地所有权的权能是为了进一步减少所有权人对于承包人的“挤压”以及对经营权人的“干预”，需要正视“集体所有同样有一个充满弹性的制度空间，农村土地集体所有不意味着所有权在任何情况下和在任何区域的重要性都可等量齐观。”[6]不完整的农地所有权既能够回应农村集体经济薄弱地区的集体所有权虚置的现实，又从根本上缓解防止农村集体经济发达地区的集体所有权控制农地承包权和经营权的矛盾。

2农地承包权的内容配置

农地承包权作为一种新的权利形态，已经不能以“土地承包经营权”来加以对待。就目前的情况而言，农地承包权有以下基本权能。

农地虚位占有权能，是指农地承包权人承包了农地以后，对于所承包农地的非实际占有的权利。从法律效力上看，承包权人在农地流转合同期满以后，有收回该宗土地的权利。农地承包权人对于农地的占有期间仅存在于承包之后、流转之前，在这期间又必须配置占有权能，否则就会出现土地“无主”的情况，同时考虑到这种“占有”并不是农地承包权人的最终目的，获得财产性收益才是最终目的，因此以“虚位”将其加以限定。农地虚位占有权能是农民作为农村集体成员的资格权实现的保障。

农地流转处分权能，是指农地承包权人承包土地以后，对于所承包农地流转的处分权利。农地虚位占有权能保障农地承包人承包土地成为可能，在承包之后、流转之前，农地承包权人的对于农地的处分主要体现在“流转”之上，而不是体现在“经营”之上，具体表现为：其一，是否流转，如果不流转出去，自身同时成为了农地经营权人；其二，如何流转，比如流转期限、农地使用范围等；其三，流转对价的多少等。

农地财产收益权能，是指承包权人基于其承包土地所享有主张收益的权利。配置农地承包权人农地财产收益权，是为了保证农民的基本生活所需。这项权能是农地承包权的内核，配置农地虚位占有权和农地流转处分权都是为了实现该项权能的功能。农地虚位占有权能保障农地承包人承包土地成为可能，而农地流转处分权能赋予了农地承包人获得财产性收益的议价筹码。在农地财产收益权能约束之下，农地经营权人负有向农地承包人支付农地流转对价的义务。此外，农地财产收益权能，还保障了农民基于所承包土地被征用时获得补偿的权利。

3农地经营权的内容配置

学者曾一度认为经营权和所有权是“等同”的，比如：孙宪忠认为经营权是基于国家所有权产生的[7]；王家福、谢怀拭认为经营权实质上本质上是法人所有权[8]；刘凯湘认为经营权是从国家所有权重派生出来的财产权[9]，不管是基于国家所有权，还是基于法人所有权，这一观点认为经营权是所有权派生出来的。当然，也有学者认为经营权既不是所有权，也不属于民法上的任何一种他物权，而一种新型的物权或他物权。[10]从当前的“三权分置”理论创新和实践来看，经营权并不属于所有权派生出来的，它们是一种并列的关系。经营权是一种独立的新型权利，那么它到底是有什么样内容的新型权利呢？增量财产视野下的经营权，是指人们运用劳动对相对占有的生产性财产自主地进行经营活动，并对创造或实现的增量财产享有收益和处分的权利。[2]那么，农地经营权作为经营权在土地上的具体化，也具有上述的权能内容。

农地相对性占有权，是指农地经营权人在享有农地经营权期间，直接占有该权利项下的农地，以保证农地经营权人的经营对象不为空。该项权利的配置主要是对抗农地所有权人（集体）基于其所有权在经营期间将农地“收回”，以此保障农地经营权人的经营活动处于稳定之中，而不是处于不确定风险之中。

农地生产性使用权，是指农地经营权人在享有农地经营权期间，只能将农地用于农业生产性领域，而不能用于建设房屋等商业性领域。该项权利兼具一定的义务性，约束了经营权人对农地使用的范围，能够保证农地的生产功能稳定性，也就是不能永久性改变农地的“农耕”功能。

农地经营活动自主权，是指经营权人在经营活动期间，在不改变土地用途和土地承租合同约定事项范围内，自主决定农业活动的经济作物、成本投入、人事用工等经营性事项，而不受农地所有权人、承包权人的干预。

农地增量财产收益权是指，农地经营权人对于其基于土地经营所获得的增量财产享有绝对的收益权利。农地所有权人不能从农地经营权人处获得任何收益，即不能以任何形式从经营权人处收取费用，因为农地经营权人并不直接与农地所有权人之间发生任何契约关系。

农地增量财产处分权能是指，农地经营权人对基于土地经营所获得的增量财产的使用、分配等处分形式享有自主决定的权利。无论是作为生产性财产投入农业经营活动再生产，还是作为使用性财产分配给个人，都是由农地经营权人决定。

参考文献：

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[2]文禹衡.增量财产视野下的经营权研究[D].湘潭：湘潭大学，2015.

[3]陈醇.权利结构理论：以商法为例[M].北京：法律出版社，2013：1-79.

[4][美]查尔斯·A.赖希，翟小波.新财产权[J].私法，2006（2）：193-244.

[5]秦晖.集体地权应增加退出和加入机制[J].国土资源导刊，2009（11）：51-52.

[6]张红宇.新中国农村的土地制度变迁[M].长沙：湖南人民出版社，2014.

[7]孙宪忠.论全民所有制企业对国家财产的经营权[J].政法论坛，1986（4）：26-31.

[8]王家福，谢怀拭.民法基本知识[M].北京：人民日报出版社，1987：169.

[9]刘凯湘.经营权[M].北京：法律出版社，1987：23-28.

[10]佟柔，周威.论国有企业经营权[J].法学研究，1986（3）：12-18.