中国高校问责制：历程·现状·发展路径

李亚亚

（南开大学高等教育研究所，天津，300071）



中国高校问责制：历程·现状·发展路径

李亚亚

（南开大学高等教育研究所，天津，300071）

［摘要］高校问责制作为管理高等教育的一项重要政策措施，在国外尤其是西方国家已广为应用。在我国，随着高校办学自主权的日益深化，高校办学社会化和市场化程度的不断提高，对高等教育问责已成为必然，我国的高等教育改革已进入“问责时代”。因而，如何正确评价我国的高校问责制，分析其实施过程中面临的困境和存在的问题，指出其可能的发展路径，对于完善我国的高校问责制度、提高高校的办学质量、增强高校的公信力具有重要作用。

［关键词］问责制；高校问责制；发展路径

Chinese University Accountability System: Course, Current Situation, Development Path

LI Yaya
(Institute of Higher Education,Nankai University,Tianjin,300071)

［Abstract］The university accountability system, as an important policy for the higher education management, has been widely applied in foreign countries, especially in western countries. In China, with the deepening autonomous right of the university schooling and the continuous increasing of university schooling socialization and marketization, university accountability system has been necessary, and the reform of China higher education entered into the era of accountability. Therefore, it is important for the perfect university accountability system and the good schooling quality of universities that Chinese university accountability system is correctly evaluated, and the dilemma and problems existing in carrying out this system are analyzed, and its possible development path is pointed out.

［Key words］accountability system; the university accountability system; development path

“问责”作为一种行为监督与责任追究的手段，最初发轫于公共行政领域。伴随着知识经济时代的到来，知识与人才成为促进经济发展的重要推动力，高校作为传播高深知识、研究前沿科技、培养高素质人才的场所，在知识经济时代中也发挥着越来越重要的作用。伴随着国家、社会、公民等对高等教育投资和关注的增加，对高等教育问责的呼声也水涨船高，为有效回应来自政府、社会、公民等的要求，也为了高校自身的健康发展，问责最终被引入教育领域，成为高校管理中的一个重要概念。高校问责制作为对高校的某种形式的外部监督和干预，对于促进高等教育健康、科学发展，提高高校的办学质量，保障人才培养水平具有重要意义。因而，如何正确评价并完善我国的高校问责制，提高其实施的科学性和有效性，是当前我国高等教育改革中亟需思考和解决的问题。

一、高校问责制的内涵

（一）问责制的内涵

所谓“问责”，“就是追究分内应为之事……它包含控制权力滥用，预防腐败发生；确保公共资源为公益目的服务，实现公共价值（公正、公平等）；提高效率和效益；提高政策的透明度与合法性。”[1]“问责制”即追究责任的制度。“就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好分内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。”[2]综上所述，问责制实质上是出于一定的目的、基于一定的主客体关系、通过一定的程序和手段进行的一种责任追究制度。

（二）高校问责制的内涵

所谓高校问责制，是指“为保证高校教育教学质量和维护社会公共利益，高校管理部门和其他法定监督主体基于自身权限和法律程序要求高校履行公开必要信息的义务，以便对高校进行监督和管理，并在高校无法保障教育公共性时进行责任追究，使其承担否定性后果的制度化活动”。[3]从要素构成来看，高校问责制主要包括问责主体、问责客体、问责内容和问责手段四个方面：（1）问责主体，即“谁问责”的问题。主要是指实施问责的相关部门、组织、机构、社会团体等。（2）问责客体，即“问责谁”的问题。主要是指被实施问责的高校（包括高校相关行政部门、组织机构、领导等）。（3）问责内容，即“问责什么”的问题。包括高校经费使用开支、教育教学成果、毕业生就业情况等，问责内容会依据问责主体的不同而有所侧重和改变。（4）问责手段，即“如何问责”的问题。依据问责主体的不同，可分为内部问责和外部问责。内部问责主要是指高校上级主管部门实施的问责，外部问责则是指高校利益相关者如社会团体、新闻媒体等进行的问责。

二、我国高校问责制的发展历程

我国高校问责制度的变迁，按照其发展的时间和特征，大体可分为三个阶段：萌芽阶段、发展阶段和成熟阶段。

（一）1949—1976年：我国高校问责制的萌芽阶段

1956年，我国确立了计划经济体制，高校也由此成为国家计划经济体制内的一部分，成为政府的附属机构，在关系上也属于内部行政关系。“一方面，政府作为行政管理者，集举办权、管理权、办学权于一身，拥有对所有教育行政事务的决定权；另一方面，高校作为政府的下属机构，无条件服从政府的指令，受政府的直接管理，高校的自主权基本上不存在，高校所有的事务本质上都是国家事务。”[4]因而，对高校的工作进行检查与评定便成为政府部门的分内之事，问责的意味不明显，属于一种自上而下式的内部垂直准问责，此时的高校问责尚未制度化，处于萌芽阶段。

（二）1977—1991年：我国高校问责制的发展阶段

1979年，由复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、上海师范大学校长刘佛年以及上海交通大学党委书记邓旭初等在《人民日报》上联名发表的《给高等学校一点自主权》一文，呼吁要扩大高等学校的办学自主权。1985年，在全国第一次教育会议上发布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，正式提出要扩大高等学校的办学自主权。随着高校办学自主权的逐步扩大，为保障高等教育的质量，这一时期，政府加强了对高校教育教学的质量评估和问责工作，并出台了相应的法律法规。如1990年11月出台的《普通高等学校教育评估暂行规定》就明确指出，评估是国家对高等学校实行监督的重要形式，并鼓励将学校自我评估、教育主管部门的评估以及用人单位等进行的社会评估相结合。由此也可以看出，这一时期我国的高等教育问责制获得了一定的发展，在制度化、系统化方面取得了一定的进步。

（三）1992年至今：我国高校问责制的成熟阶段随着社会主义市场经济体制的确立，我国高等教育市场化和社会化的程度也逐步提升。表现在在强调要继续扩大高校办学自主权、增强高校自主办学能力的同时，提出要确立高校独立的法人地位，使高校成为独立自主的法人实体。如我国于1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》就明确规定高等学校自批准之日起就取得法人资格。高校法人资格的确立，使得传统的高校与政府、社会的关系发生了深刻的变化，高校逐渐从与政府的附属关系中分离出来，自主权得到提升。相应地，这一时期，除了政府对高校的问责外，其他问责主体如公民、社会团体、新闻媒体等实施的外部问责也逐渐兴起。问责主体多元化、问责方式多样性、问责实现多渠道已成为这一时期我国高校问责制的特征。

三、我国高校问责制发展的现实困境

尽管高校问责制已成为监督、管理我国高等教育的一项重要政策措施，但由于其缺乏一定的法律依据，使得这一制度在现实中难以有效实施，，面临着诸多障碍。

（一）问责缺乏法律依据，难以依法问责

有学者指出，“在我国尚无统一的《行政问责法》、《行政监督法》等相关专门法律，约束高校领导行为的主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》等，并未解决实施高校问责制所赖以建立的基础性制度问题，这就凸显高校问责制的法理论据不足，问责结果难以服众，易使高校问责制异化成一种摆设。”[5]依法治校作为新时期我国教育改革的重要方向和目标，要实现这一理想，有法可依是其前提和基础。因而，我国的高校问责制也应尽快建立相应的法律法规，做到有法可依，为我国高校问责制的实施提供法律依据和保障。

（二）异体问责不足，问责形式单一

依据问责的主体进行分类，问责可分为同体问责和异体问责。在我国，同体问责主要是指高校上级主管部门对于高校进行的问责。异体问责主要是指几大外部主体如社会团体、新闻媒体、公众、民主党派等对高校的问责。而异体问责则是问责制有效实施的重要保证，离开了异体问责，就会导致问责制容易出现“既是运动员也是裁判员”的情况，不利于问责制的科学有效实施。同时，异体问责也是社会公众进行问责、满足诉求的主要途径。然而，就当前我国高校问责制的实施状况而言，同体问责发展和运行的较为成熟，异体问责实现的途径较少，其作用尚未完全发挥。

（三）问责意识淡薄，问责动力不足

“我国现行的问责制度过分强调问责的惩罚机制，强调承担责任，忽视激励机制的建构，容易导致问责主体消极行使问责权力。”[6]不利于问责制的健康发展和长久实施。另外，受我国几千年封建专制传统文化的影响，使得臣民意识和官本位思想仍然存在，仍在潜移默化地影响着人们的价值判断和选择，影响着人们对高校问责权力的认知和使用，容易出现对问责权力的存在不自知，对问责权力的使用不自如的现象。

四、我国高校问责制的发展路径探析

要保证我国高校问责制的长期有效实施和持续健康发展，就要从问责的内部因素和外部环境入手，在理顺内部各因素间关系的基础上，建立起高校问责的外部保障机制。因而，我国的高校问责制要明确问责主客体之间的权责、建立科学的问责制度和程序、加强问责意识和问责氛围的培养等。

（一）明晰权责内容

1.法定问责主体的权限

随着高校问责制在高校管理中重要性的凸显，建立健全与高校问责制相关的法律法规显得尤为迫切和重要。相关法律法规的制定能够对问责主体的相关权限做出明确的规定，包括问责的内容、范围、手段等，确保高校问责工作能够做到有法可依，从而促进高校问责工作的法制化、程序化与科学化。

2.明确问责客体的责任

要想问责做到科学高效，就必须明确问责客体的责任。借鉴国外高校问责的经验，问责客体的责任一般包括教育教学质量、毕业生就业状况、学校财政收支情况、教学设备等的购置、学校基础设施与环境的建设等。同时，由于我国高等教育存在着发展不均衡的状况，因而，高校问责制的实施，应充分考虑到这一事实，在统一要求的同时，注意做到区别对待，使问责制的实施更加科学、合理。

（二）建立科学的问责程序

问责运行程序基本包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行等程序制度。[7]因而，高校问责的实施，应遵循问责的基本程序，避免问责的随意性和盲目性。此外，问责程序的实施不应损害到大学的自治和学术的自由，大学自治是大学弥足珍贵的传统和赖以生存发展的根基，学术自由又是大学最可宝贵的品质，同时也是大学得以追求真理的重要保障，因而，大学自治与学术自由始终是高校问责不可触碰的底线和不能逾越的鸿沟。

（三）保证问责主体的多元性

实施高校问责制的重要目的之一就是协调各方利益，积极满足高校利益相关者的诉求。因而，问责制在实施的过程中，应保证各方利益主体的普遍参与，保证问责主体的多元化。目前，政府在我国的高校问责中居于主导地位，民间力量参与问责的机会较少。因而，我们应积极拓宽高校问责的途径，积极鼓励社会进行问责，保证学生、家长、教师、民主党派、新闻媒体等参与到高校问责中去，使得问责能够兼听各方意见、照顾各方利益，确保问责功能最大限度地发挥，问责目的地有效达成。

（四）实现问责方式的多样性

要保证高校问责的有效实施，就要确保问责方式的多样性。因而，我国的高校问责制应将同体问责和异体问责进行有效的结合，避免问责方式的单一性。多样性的问责方式，可以保证问责主体权利的充分行使，问责渠道的有效畅通，问责效果的最大实现。

（五）营造浓厚的问责文化氛围

要保证高校问责制的稳步、健康、长效发展，就要积极构建高校问责制的外部保障机制。因而，营造浓厚的问责文化氛围，培养公众的法律意识、问责意识就显得极为重要。只有有了良好的问责意识，公众才会主动问责、积极问责，才能使问责制真正得以实施。

“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”，从温家宝总理的讲话中可以看出问责制在政府工作中的重要性，对于高校而言，亦是如此。放眼全球高等教育，问责制俨然已成为了高等教育管理体制中的一项重要制度和有效手段。中国作为世界上的高等教育大国，面临的形势更加严峻，情况更加复杂，在我国高等教育改革已进入“问责时代”的今天，在立足本国

国情的基础上，积极学习和借鉴外国经验，取彼之长、补己之短，正视我国高等教育问责制面临的困境，探寻可能的提升策略与发展路径，使我国的高校问责制真正得以有效实施，从而完善我国的高校管理制度，最终促进我国高等教育的科学、健康、高效、稳步发展。

[参考文献]

[1]PoHitt,C,’Accountability and democracy Answering to Political Authority anf Citizen/s Needs’,Paper to Intemational Institute of Administrative Science Conference,Civil Service College,12-15/5/99．

[2]邹健.问责制概念及特征探讨[J].中共南宁市委党校学报, 2006,(3):48.

[3]邵海昆.中美高校问责内涵的比较分析与本土化构建[J].黑龙江高教研究,2011,(10):35.

[4]周光礼.教育与法律—中国教育关系的变革[M].北京:社会科学文献出版社,2005：24.

[5][6]杨明宏,王德清.高校问责制研究综述[J].黑龙江高教研究, 2007,(9):6-9.

[7]朱生营.当前我国高校问责制的不足与改进[J].煤炭高等教育, 2006,(06).

［作者简介］李亚亚（1988-），女，山东邹城人，南开大学高等教育研究所2014级硕士研究生，研究方向：教育学原理。

［收稿日期］2015-7-7

［中图分类号］G647

［文献标识码］A

［文章编号］1671-5004（2015）06-0001-03