论学校安全事故社会救助基金制度的构建

方益权，廖　钰(温州大学教育法学研究所，浙江温州　325035)



论学校安全事故社会救助基金制度的构建

方益权，廖钰
(温州大学教育法学研究所，浙江温州325035)

摘要：当前，我国学校安全事故多发。但由于学校安全事故侵权责任制度和校方责任保险制度存在一定缺陷，致使受害学生有时并不能及时获得必要的医疗救治和最低生活保障。构建科学合理的学校安全事故社会救助基金制度，是坚持以人为本、促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的必然要求。本文在“权利-义务社会化”的理论基础上，依循自2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》所坚持的“托底线、救急难、可持续”的精神，提出了构建学校安全事故社会救助基金制度的基本构架。

关键词：学校安全事故；社会救助基金；制度构建

学校安全事故社会救助基金制度，是指学校安全事故发生后，在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害系由意外事件所致等情形下，为了保障受害学生能够及时获得必要的医疗救治和最低生活保障，由学校安全事故社会救助基金对受害学生的全部或者部分抢救医疗费用、丧葬费用等进行垫付并发放困难救助金，而后由社会救助基金向赔偿责任人追偿的制度。

一、构建学校安全事故社会救助基金制度的意义

中国社会已进入矛盾冲突的多发期，人为风险与自然风险致使学校安全事故多发。当前，学校安全事故受害学生救济主要是以侵权责任制度和校方责任保险制度解决的。基于学校安全事故的性质多为个体权益侵害，要实现对受害人的有效救济，最大限度地平衡加害人和受害人的利益，就必须打破损害救济责任个别化的框架，把学校安全事故的损害赔偿责任分散开来，由个人责任转变为社会责任，由社会或众多潜在侵权责任人共同分担的考量，校方责任保险制度已逐渐在全国范围内普遍推行，并日益发挥其在受害学生救济方面的重要作用。校方责任保险制度对于积极预防、妥善处理学生伤害事故，分担损失以保障学生和学校的合法权益，转移赔付主体以维护正常的教育教学秩序等具有重要意义[1]。但是，不可忽视的是，在校方责任保险制度执行过程中，面临着学生流动、校方责任范围难以确定、保险覆盖范围及赔偿金额的有限性、道德风险等问题，并且，校方责任保险仅对学校有责任的非故意造成的人身侵害领域进行赔偿，对于故意造成的人身侵害并不承担保险理赔责任[2]；并对损害系由意外事件所致的情形不承担保险理赔责任。因此，笔者认为，应当将学校安全事故纳入《社会救助暂行办法》关于“临时救助”的制度设计之中，构建学校安全事故社会救助基金制度，使其成为学校安全事故侵权责任制度、学校安全事故校方责任保险制度的重要补充。

作为得到我国《宪法》等法律保障的基本公民权利之一，社会救助权被认为是现代社会基本的、独立的人权。《宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”我国1997年签署的《经济、社会及文化权利国际公约》规定：“人人有权享受社会保障，包括社会保险、社会救助。”因此，将学校安全事故社会救助基金制度作为社会救助权的重要组成，可以进一步丰富和发展我国公民社会救助权体系；将学校安全事故社会救助基金制度作为社会救助权的重要组成，可以更好地体现社会救助作为社会再分配的一种方式对公民生存权保障的需要[3]；将学校安全事故社会救助基金制度作为社会救助权的重要组成，进一步强化了社会救助作为基于社会福利思想的一种“底线保障”，所体现的“国家是个人达致其特殊目的和福利的唯一手段”[4]的重要精神；将学校安全事故社会救助基金制度作为社会救助权的重要组成，是对实质正义的重要回应，将更好地实现“个人自由主义”与“社会集体安全”这两个现代社会损害填补的基本价值的选择与调和[5]。并且，将学校安全事故社会救助基金制度作为社会救助权的重要组成，对于维护受害学生合法权益、维护学校正常的教育教学秩序、促进教育事业的健康发展、构建和谐社会等，都具有重要意义。

二、学校安全事故社会救助基金的性质和特征

社会救助基金是社会救助体系的核心部分[6]。学校安全事故社会救助基金制度虽然具有特殊性，却完全符合社会救助理论的一般原理。在学校安全事故中，会出现侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害系由意外事件所致等情形下，受害学生缺乏自救能力或者自救后导致生活困难时，侵权责任制度和校方责任保险制度是无能为力的。此时，引入社会救助基金制度，将符合条件的受害学生纳入社会救助的范围，保障其及时获得必要的医疗救治和最低生活保障，这样就构建了侵权责任制度、校方责任保险制度和社会救助基金制度“三位一体”的学校安全事故受害人救济体系。

（一）学校安全事故社会救助基金的性质

学校安全事故社会救助基金作为学校安全事故侵权责任制度、校方责任保险制度的重要补充，是为符合法定条件的学校安全事故受害学生人身伤亡的抢救医疗费、丧葬费和基本生活费等进行垫付的社会专项基金。作为一种社会救济方式，学校安全事故社会救助基金是一种国家出于保护学校安全事故受害学生的公共政策目的，为了弥补学校安全事故侵权责任制度、校方责任保险制度的不足，经由立法创设的社会救济制度，具有明显的社会公益属性。

学校安全事故社会救助基金是学生在遭遇学校安全事故后，生命和生存受到威胁，依靠其自身力量和其他制度无法维持正常生活时，国家通过采取积极手段进行干预，对相关社会资源进行整合和适当分配，以实现实质正义的一种社会制度，是“托底线”的社会救济方式。在急需对受害学生的生命权和生存权给予保障的情形下，这种“托底线”的社会救济方式甚至与是否存在侵权责任人没有关系——对于需要紧急救济的受害学生来说，如果仅仅因为有侵权人的存在，国家和社会就拒绝向受害人提供援助的话，那么这将与我们尊重和保障人权的理念相违背，不利于社会和协调发展[7]。因此，学校安全事故社会救助基金和社会救助制度在价值理念上是一致的，学校安全事故社会救助基金在性质上属于社会救助基金，是社会救助制度在学校安全事故领域的具体体现。

（二）学校安全事故社会救助基金的特征

1．学校安全事故社会救助基金的适用对象具有限制性

学校安全事故社会救助基金的救助是一种“托底线救济”，只有在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害系由意外事件所致等情形下，致使对受害学生赔偿不能、赔偿不足，并且受害学生无力自救或者自救后导致生活困难的，受害学生才可以申请学校安全事故社会救助基金予以救济。由于学校安全事故是以侵权责任追究作为最基本的解决方式，同时辅之以校方责任保险制度，在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人无赔偿能力、损害系由意外事件所致时，受害学生的医疗费、丧葬费、最低生活保障等如何获得及时解决，关涉受害学生的生存权和生命权之保障。若受害学生有能力自我给付医疗费、丧葬费、最低生活保障等费用时，因该情况下受害学生不具有“托底线、救急难”的迫切要求，学校安全事故社会救助基金无需救助，受害学生将依循侵权责任制度和校方责任保险制度对相关侵害人进行索赔或获得理赔。

2．学校安全事故社会救助基金的救助内容具有限定性

学校安全事故社会救助基金的救助内容一般仅限于人身损害部分，不包括财产损害，更不涉及精神损害。其为被救助者提供的是合乎人道的医疗救治保障条件、生活保障条件或者是与其特殊需要相适应的经济帮助，目的并不在于使其从此过上正常生活，而是使其恢复自救能力。

3．学校安全事故社会救助基金在来源上具有代位追偿性

在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力且受害学生无力自救或自救后导致生活困难等情形下，救助基金依法对受害学生的全部或部分抢救医疗费用、丧葬费用等进行垫付并发放生活困难救助金后，在救助金额范围内依法享有代位行使受害学生对于赔偿责任人的侵权赔偿请求权。其主要目的在于避免受害学生的双重受偿，平衡当事人之间的法律权益与救助基金的收支，并维持赔偿责任人的损害赔偿责任。当然，如果学校安全事故非因侵权行为所致，而是一种无法律责任人的意外事件所致时，则由政府安排的或社会力量捐赠的社会救助资金予以解决相关救助基金的给付，不存在代位追偿问题。

三、学校安全事故社会救助基金制度的体系建构

《社会救助暂行办法》为我国学校安全事故社会救助基金制度的体系建构提供了法律依据和制度保障。《社会救助暂行办法》第四十七条规定：“国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。”笔者认为，应当将学校安全事故纳入《社会救助暂行办法》关于“临时救助”的制度设计之中，构建学校安全事故社会救助基金制度。

（一）学校安全事故社会救助基金的资金来源

资金是构建社会救助制度的核心，毋庸置疑也是构建学校安全事故社会救助制度的关键。结合国务院1999年1月22日发布并施行的《社会保险费征缴暂行条例》、财务部发布并于1999年7月1日起施行的《社会保险基金财务制度》、国务院发布并于2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》，并借鉴财政部、中国保险监督管理委员会、公安部、卫生部和农业部联合发布并自2010年1月1日起施行的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》等相关规定，笔者认为学校安全事故社会救助基金的资金来源主要有以下几个方面：

1．财政拨款

《社会救助暂行办法》第五条规定：“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用。社会救助资金的支付，按照财政国库管理的有关规定执行。”可见，政府是社会救助制度的构建者，国家是社会救助的责任主体，必须“通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。”[8]。财政拨款包括中央财政拨款和地方各级财政拨款。目前，地方财政拨款在社会救助款中的比例有增大趋势。国家财政拨款分定期定量救济和临时性、应急性救济两类。

2．社会筹集

《社会救助暂行办法》第五十二条规定：“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助。”因此，社会力量的捐赠也是学校安全事故社会救助基金的重要来源。改革开放以来，通过社会力量筹集社会救助资金的形式得到了很大发展，这项资金在社会救助资金中所占比重也在不断增大。社会筹集的形式主要是募捐，即社会团体或个人无偿捐赠的款物。

3．救助基金的孳息和投资营运收入

通过社会救助基金的储蓄和投资获得回报和收益，实现社会救助基金的保值和增值，这也是学校安全事故社会救助基金的资金来源之一[9]。在保证资金安全性的前提下，可以通过三个方面促进资金的保值增值：一是救助资金中高流动性的部分，可以以银行存款的方式或者现金的方式存在；二是具有一定流动性的部分，可以将其投入到货币市场中，用于资金的短期拆借，购买银行可转让大额存单，对商业票据进行贴现或购买一年期以下的国库券；三是具有中长期性可用于储蓄并投资的部分，可以投入定期存款、国家特种国库券、股票等资本市场。

4．救助基金管理机构依法向学校安全事故侵权责任人追偿的资金

如前述，在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力且受害学生无力自救或自救后导致生活困难等情形下，救助基金依法对受害学生的全部或部分抢救医疗费用、丧葬费用等进行垫付并发放生活困难救助金后，在救助金额范围内依法享有代位行使受害学生对于侵权责任人的赔偿请求权。其所追偿的资金，归属于学校安全事故社会救助基金。这四种方式的融合才能实现社会救助基金制度“可持续”之运行需要。

（二）学校安全事故社会救助基金的管理机构

学校安全事故社会救助基金是对最低医疗、生活、丧葬等失去保障的受害学生的一种“托底线”救助。对于这项基金，在多数国家和地区由政府设置、财政兜底，并由官方机构负责管理，将救助基金纳入政府基金体系，性质上属于公法人；也有少数国家和地区采取仅由官方机构监督，而以非官方机构管理承办补偿业务的模式，此时，救助基金不属于政府基金，而是具有公益目的的财团法人，性质上属于私法人。但不论如何，学校安全事故社会救助基金的社会公益性和不以获取利润为原则是毫无疑问的。

我国《社会救助暂行办法》第三条规定：“国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。前两款所列行政部门统称社会救助管理部门。”第四十八条规定：“申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批；救助金额较小的，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府、街道办事处审批。情况紧急的，可以按照规定简化审批手续。”可见，依据由相关行政部门“按照各自职责负责相应的社会救助管理工作”的规定，应当由各地教育行政部门作为学校安全事故社会救助基金的管理机构。

（三）学校安全事故社会救助基金的保障内容和救助限额

社会救助基金制度和侵权救济制度不同。由于侵权责任法上的救济以矫正正义为基础，其目的在于矫正过错行为所造成的侵害，它主要关注的是使原告恢复到侵权行为发生之前的状态，因此采取的是全部赔偿的原则，甚至还有惩罚性赔偿。在救济内容上，侵权责任法上的救济除了财产损害赔偿和人身损害赔偿外，在特殊情况下对精神损害也加以赔偿。而社会救助基金制度以分配正义为根基，目的在于减轻一种侵害或者疾病，而不考虑它是如何造成的。由于分配的社会资源具有有限性，社会救助基金制度仅仅关注人身损害，而不考虑财产损害和精神损失。并且，由于侵权责任制度和责任保险制度是常态救济方式，受害者通过自助方式脱离困境也是应当倡导的常态救助方式，因此，即使是对受害人的人身损害进行社会救助也是限在一定的金额范围内，是以帮助受害人度过急难关口以促使其恢复自助能力为目的的，这也是“托底线、救急难”原则的重要体现。同样需要指出的是，只有在救助内容和救助限额上严格依循“托底线、救急难”的原则，才能确保社会救助基金制度“可持续”运行，而不至陷于入不敷出的困境。

关于社会救助基金的保障内容和救助限额，《社会救助暂行办法》第四十九条规定：“临时救助的具体事项、标准，由县级以上地方人民政府确定、公布。”基于对学校安全事故社会救助基金的功能、性质、特征等的综合考量，其保障内容应当包括并仅限于为了保障受害学生能够获得及时救治医疗和获得最低生活保障所需的全部或者部分抢救医疗费用、丧葬费用、困难救助金。由于学校安全事故社会救助基金制度旨在垫付受害人的抢救费、医疗费、丧葬费等和发放困难救助金以保障受害学生的基本生活，因此在救助数额上以保障受害人获得基本救治医疗和最低生活保障为标准，不宜定得过高。否则，将混淆社会救助基金制度与侵权责任制度、校方责任保险制度，致使损害救济制度和社会救助制度陷于混乱，并致使社会救助制度迅速因负担沉重入不敷出而陷于崩溃。

（四）学校安全事故社会救助基金的救助请求权人

根据《社会救助暂行办法》、《民法通则》、《教育法》、《未成年人保护法》等法律法规的相关规定，笔者认为学校安全事故社会救助基金的救助请求权人主要包括：

1．受害学生及其法定代理人或者其他近亲属

由于是否需要并申请社会救助应当属于受害人自主判断的范围和权利，在受害学生属于完全民事行为能力人的情形下，受害学生有权自主提出救助请求；在受害学生属于无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情形下，受害学生的法定代理人有权代为提出救助请求；在受害学生没有法定代理人或者法定代理人申请确有困难的情形下，其近亲属也有权代为提出救助请求。

2．受害学生的父、母的所在单位或者其住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门

根据《民法通则》第十六条的规定，在特殊情形下，这些组织可以担任未成年学生的监护人。因此，这些组织依法有权代为提出救助请求。

3．受害学生的就读学校

根据《教育法》、《未成年人保护法》等的相关规定，学校对学生依法承担教育、管理、指导、保护的职责。在受害学生及其法定代理人申请确有困难的情形下，受害学生的就读学校依法有权代为提出救助请求。

4．财政拨款救治医疗机构

根据《社会救助暂行办法》等的相关规定，为保障受害学生及时获得必要的医疗救治和保障救治医疗机构的合法权益，救治医疗机构在抢救受害学生结束后或者在对受害学生进行积极救治的前提下，对相关当事人积极催缴却尚未结清的抢救和医疗费用，可以向救助基金管理机构提出垫付申请，并提供有关抢救和医疗费用的证明材料。可见，救治医疗机构可以作为学校安全事故社会救助基金的直接请求权人。

参考文献

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(编辑：朱选华)

The Construction of Social Relief & Aid Fund System From the Perspective of Campus Safety Accidents

FANG Yiquan, LIAO Yu
(Institute of Educational Law, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

Abstract:At present, campus safety accidents occur frequently in our country. However, due to the existance of the defects in related tort liability system and liability insurance system, timely medical treatment and basic cost of living allowances for some victim students are neglected. Thus, it is essential for guaranteeing human-centric, promoting social equity and justice and building a harmonious socialist society to build a scientific and reasonable social relief and aid fund system. On the theoretical basis of Socialization of Rights and Obligations, this paper puts out the spirit of "Insurance, Timely-rescue, and Sustainability” advocated in Interim Measures of Social Assistance which took effect on May 1, 2014 and comes up with the fundamental pattern to construct the social relief and aid fund system for campus safety accidents.

Key words:Campus Safety Accidents; Social Relief & Aid Funds; System Construction

作者简介：方益权(1971- )，男，浙江丽水人，教授，博士，研究方向：教育法学，民法学

基金项目：国家社会科学基金(BAA120013)

收稿日期：2015-04-09

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2015.06.009本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

中图分类号：D912.16

文献标志码：A

文章编号：1674-3555(2015)06-0067-06