中国特色官邸制的价值内涵和路径探析

张莹++刘欢++彭安澜

[摘要]十八届三中全会以来，“官邸制”一词进入大众视野，然而到目前为止，国内对于官邸制的价值内涵的剖析仍较为缺乏，制度构建也未成一套完整体系。文章将从官邸制的相关概念入手，探讨中国特色官邸制的价值内涵，进而对中国特色官邸制的构建提出设想。

[关键词]中国特色官邸制；价值内涵；制度构建

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625134

1官邸制的基本概念

11官邸制的含义

何谓官邸呢？《辞海》和《现代汉语词典》将官邸解释为“由公家提供的高级官员的住所，区别于私邸”。中国特色官邸制研究课题负责人、国家行政学院教授汪玉凯认为，“所谓官邸制，就是由国家为重要官员在任期内提供住房的一种制度。”[1]由此可知，官邸制是关于为特定级别官员在任职期间提供居所并对其进行规范的制度。官员本人对此没有产权。

12官邸制的基本特征

由上文官邸制的含义，我们可以得出官邸制具有以下几个特征：

第一，官邸区别于私邸。官员对官邸只有居住权，没有产权。而私邸作为官员的私人财产，依法享有所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。

第二，官邸制具有政治属性。官邸制一方面是国家对官员居所的规范化，主要基于官员以权谋私和政治生活公开透明的考虑。另一方面也是对某些高级官员的一种政治待遇和特殊权利，解决官员尤其是异地交流干部的住房问题，消除他们甚至家属基本的顾虑，从而使官员能够全身心投入到工作中去。

第三，官邸制的对象是在职的官员。它的基本运行原则是“任职居住，卸职离开”，也就是说官员只有在任职期间，才可以享有官邸的居住权，一旦出现升任、调任、退休等情况，官员及其家属都要在规定的时间内、按照特定程序搬离现居所，方便下一任官员入住，可谓是“铁打的官邸，流水的官员”。

2官邸制的价值内涵

官邸制的价值内涵主要体现在以下几个方面。

21提高公共资源的利用率，实现帕累托改进

根据帕累托优化理论，一项政策的出台，能够使部分人受益的同时，不会使其他人的利益受损，这便会实现帕累托优化，而对这种优化的持续，能够带来利益存量的增加，从而达到帕累托最优的理想状态。由于我国普遍地存在干部交流、异地任职、升职转任等情况，往往会造成官员住房的重复建设，再加之官员住房信息的不公开及衔接机制不完善，官员违规异地占房的现象普遍存在，造成国有或公有资产的流失。官邸制的确立，会形成“铁打的房子，流水的官员”的局面，而官邸制的监管机制、信息公开机制等配套制度的补充，会抑制国有或公有资产的流失。综上，官邸制能够提高公共资源的利用率，逐步达到帕累托最优。

22遏制“以权谋房”问题

孟德斯鸠认为，权力如果不受到限制，将会无限扩张。1998年起，国务院相继发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》 等政策，为了平衡干部群众待遇，减少特权色彩，逐步实现住房货币化市场化。“房改”一方面为我国官邸制的确立奠定了基础，另一方面也出现了官员“以权谋房”的腐败问题，如官员违规集资建房、倒卖出租住房、违法侵占住房、低价购买住房等[2]。汪玉凯教授认为建立官邸制是抑制官员住房腐败的一把利器，因为将官员住房的所有权和使用权区分开来，避免权力寻租现象的发生，从根本上遏制以权谋房问题。

23强化官员的责任感和公仆意识

官邸制为官员提供官邸，这不仅会增强官员的荣誉感，还会增强官员对国家的认同感。因为官邸产权属于国家，在某种意义上，它是国家的象征；而官员就任时搬进官邸，也是一种政治仪式。受政治仪式潜移默化的官员会时刻提醒自己是国家形象的代言人和人民利益的维护者。官员只有意识到自己身上肩负的使命和责任，才能定好位置、擦亮眼睛、去除官僚气息、做好人民公仆，以不辜负国家的委托和人民的信任。

3中国特色官邸制的构想

建设中国特色的官邸制度是解决干部住房腐败问题，完善中国廉政治理体系的必然要求，建设中国特色的官邸制应该从以下几个方面入手。

31自身体系的设计

（1）适用主体。在官邸制的概念中，将其适用主体概括为高级官员。学术界也形成了许多观点，其中有代表性的是汪教授的“四类人”。具体指，一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长（自治区主席、市长）、人大常委会主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县（含县级市）两级的书记、市长（县长）、人大常委会主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位，如组织部长、纪委书记、公安局长等[1]。笔者认为，汪教授在国家级、省级层面的主体范围较为合理，既考虑到了中国共产党“总揽全局，协调各方”的政治地位，又平衡了立法、行政、司法三权长官的政治待遇。

（2）管理机构。亨廷顿认为，新的政治职能要由专门化的政治机构来履行。建设中国特色官邸制是一项政治工程，其重要性和复杂性不言而喻。笔者根据中国目前党政体制的现状和特征，建议成立中共中央官邸制建设办公室，主要承担议事协调功能，总体协调住建部、纪检监察机关等相关部门，此外，在住建部内部设立官邸制建设总司，具体执行上述机构的决策，如“官邸的选择和建设可以由官邸制建设司来进行统一规划和设计，确定建设公费预算，并公之于众。”[3]在地方上，可以对口建立相应级别的官邸制管理机构，具体负责该区域官邸的建设、运行和维护。

（3）运行原则。“铁打的房子，流水的官员”是官邸制的一个显著特征。所以，通过构建“弹性入住，硬性搬离”机制，可以作为官邸制的运行依据。其一，所谓弹性入住，即区分必须入住、选择入住两种官员。对于中央官员，强调的是国家形象，对于省市级地方首长代表地方形象，这两类都必须要入住国家提供的专门官邸[3]。异地交流的官员是“以权谋房”的主体，更应该入住官邸，减少其受贿腐败的机会。而对于某些有宗教信仰的或少数民族官员应根据实际情况给予其选择入住官邸的权利，可以通过住房补贴来代替，避免“一刀切”。其二，所谓硬性搬离，即规定所有卸任官员搬离官邸的时间范围，参考国际惯例，笔者建议规定国家级领导3个月期限，省级及其以下均为1个月期限。

32配套制度的确立

（1）官员的财产公示和登记制度。实行官邸制的主要目的在于有效遏制“以权谋房”问题，而对官员的不动产进行公示和登记便成为先决利剑。调查主要官员的实际房产并予以公示，杜绝以往出现的领导干部超标违规建房、非法占有住房、集资建房、低价购买住房等问题，为官邸制的推行扫清障碍。与此同时，建立信息共享机制，加大民众的监督力度，切实可行地将民众纳入到监管体系中，增强政府的公信力，为实行官邸制提供强有力的群众基础。

（2）监管惩罚制度。在实施官员财产公示和登记制度外，完善其监督制度，加大对官员以权谋房的监管惩罚力度。对官员已有的住房进行排查，如发现违规建房者责令清退，加大惩治力度，情节严重者可对其追究刑事责任；对官员再购房的资金来源、相关信息予以监察，住建部、纪检监察机关、公安部等相关部门多方联合监管，加大住房腐败问责力度，明确问责主体、范围、程序等，将问责机制落到实处。

（3）卸任保障制度。实行官邸制有人会认为其是促进官员隐形福利显性化的举措，然而，官邸制的推行必然伴随着住房信息公开、监管制度完善等，使得官员不敢贪、不能贪，优化工作质量。当然，官邸作为国家财产，官员本人对其并无产权，卸任后其和家人的住房成为一大问题。因此，必须配有一定的卸任保障制度，为官员提供必要的补助，使其离任后能够居者有其屋，免去后顾之忧。

33实施路径的探究

任何一项制度的设计是否合理最终都要通过实践来检验，因此有效的实施路径是制度落地的关键。在探讨官邸制的实施路径时，要注意到空间、时间两个维度。

“空间”主要指官员的行政级别，关于中国特色官邸制如何来实践，由于中国行政级别较多，自1998年“房改”后，中央和地方在官员住房制度上差距较大，这一点理应考虑到实施路径。笔者认为，官邸制实施应以省为界，省级和中央按照汪教授所提的包括书记、行政首长、人大委员长、政协主席、法院院长、检察院检察长等主要领导为适用对象，地级市及部分经济强县仅为党政一把手提供官邸。这样一来，既保证了高级官员的政治待遇，又增强了市县官邸制的可行性。

就时间维度而言，官邸制应该坚持“老人老办法，新人新办法，中人中办法”逐步过渡，以时间来换取官邸制建设的“空间”，从而实现存量增加。这里存量增加具体指，一是官邸制适用主体的扩充，二是官邸制各项配套制度的完善，三是官邸类型的丰富，如官宅的建设。

4结论

亨廷顿认为：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[4]制度化就是获取共同价值观和相对稳定性的过程。处于后改革时代的中国，正在发生社会转型，各种复杂矛盾和利益冲突开始不断出现。因此，在中国的制度化过程中，形成改革共识，求取利益的最大公约数，是一个宏大的政治命题。官邸制的构建也不例外，需要处理好各方面的关系。具体来讲：一是妥善处理阻力与动力的关系；二是妥善处理官邸与私邸的关系；三是妥善处理成本与效益的关系；四是妥善处理局部试点与全面试点的关系[5]。笔者期待中国特色官邸制的建构能够对我国治理体系和治理能力的现代化进程增添动力。

参考文献：

[1]汪玉凯中国需要建立有特色的官邸制[J].中共天津市委党校学报，2014（2）

[2]《中国特色官邸制研究》课题组当前我国领导干部住房现状分析与改革趋势[J]国家行政学院学报，2014（1）：13-14

[3]王馨卉构建我国官邸制法律问题研究[D].北京：北京交通大学，2015

[4]塞缪尔·亨廷顿变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等，译上海：上海人民出版社，2008

[5]何丽君官邸制的内涵、意义与推进对策[J].领导视点，2014（3）：5