建立检察机关提起行政公益诉讼制度的现实需要和制度构建

摘 要：“检察机关提起行政公益诉讼”的制度改革旨在进一步发挥检察机关的法律监督职能，是党中央强化公共利益保护的重要举措。检察机关要把握机遇，深刻理解制度改革的内涵，积极适应发展需要，贯彻执行《决定》提出的新要求，力求构建完善的行政公益诉讼体系。

关键词：检察机关；行政公益诉讼；现实需要；制度构建

2014年10月，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。目前，各地检察机关纷纷进行试水实践。贵州省金沙县人民检察院诉环保局“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”案等案件备受社会关注，具有直接的指导、借鉴意义。文章就其中的行政公益诉讼进行探讨。

一、建立检察机关提起行政公益诉讼制度的现实需要

1.检察机关提起行政公益诉讼能充分发挥司法效益

诚如杨立新教授所言：“在国家利益或社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。”[1]检察机关作为法定的法律监督机关在诉讼能力上具有天然的优势，表现在检察机关作为公诉机关拥有国家支持的财力和物力，专业策略丰富，在诉讼选择上能充分平衡公益性和诉讼的必要性、谨慎性；拥有优秀的侦查办案能力和打击与预防犯罪能力

2.检察机关提起行政公益诉讼能发挥预防性功能

由检察机关提起行政公益诉讼可以有效发挥事前预防性功能，对行政机关产生威慑性的作用，形成外在的监督力，促使行政机关在法律框架内运行行政权。同时，通过诉讼的过程，发挥事后预防性功能，促使违法行政机关透析违法成本，行为选择更注意成本，更合法合理。同时，弥补行政管理及文本规范的漏洞，从而最大程度地发挥公益诉讼的潜在价值，重塑行政管理秩序。

3.检察机关提起行政公益诉讼能保障诉讼公正

行政机关的强势地位往往是社会个体对行政公益诉讼望而却步的直接原因，能诉不敢诉；或诉讼成本高昂，导致敢诉而不能诉。只有作为法律监督机关的检察机关发挥与行政权相抗衡的司法能力。诉讼能力上，检察机关无论是调查、固定证据还是参与庭审抗辩都能对行政机关形成有效制约。诉讼手段上，法庭调查、辩论因为检察机关的参与更具对抗性，不容易因为力量悬殊而出现一边倒的情形，因为举证、质证、辨证激烈，法律事实更能接近案件真实，法庭审理因为法律监督机关的参与将更公正公平。

二、检察机关提起行政公益诉讼制度的制度构建

1.行政公益诉讼的诉权主体

行政公益诉讼的诉权主体包括被违法行政行为侵害的社会个体和检察机关。检察机关提起的行政公益诉讼可以定义为：由人民检察院提起的，直接以保护国家利益、公共利益为诉的目的的行政诉讼。当群众发现违法行政行为造成公益损害事实，同样可以申请检察机关提起行政公益诉讼。其中的“公共利益”是一个与私人利益相对应的概念，其内涵为具有社会共享性，具体包括：第一，社会性，是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，共享性，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”；公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。[2]

2.行政公益诉讼的受案范围

行政公益诉讼主要针对行政行为针对公共利益处置的合法性、合理性和合目的性提起。具体来说，检察机关主要针对以下情况提起行政公益诉讼：一是对行政实体行为的监督，包括行政不作为、行政乱作为、行政执法行为滞后等；二是对行政执法程序的监督，包括对执法瑕疵、执法不规范的司法判断等；三是对违法的抽象行政行为的监督；四是对行政行为法律适用的监督，检察机关可做个别审查。[3]

目前，针对侵犯公共利益的违法行政行为和不作为，各地检察院试点提起行政公益诉讼的四类重点监督案件包括对国有资产流失等损害国家利益的案件；环境污染、资源破坏的公害案件；破坏公平竞争的垄断案件；违法行政导致的土地资源浪费案件。

3.检察机关如何发挥其参与公益诉讼的功能

目前，全国各地检察机关探索通过刑事附带民事诉讼、直接起诉、支持起诉、督促起诉、督促政府履行职责、检察建议等方式提起公益诉讼。同时应注意到，检察机关肩负起诉权和法律监督权，应通过部门的合理分工，实现权利对接和分离，准确把握角色定位，有效促进公益诉讼目标的实现。

4.行政公益诉讼启动的“前置程序”

从诉讼经济效益的角度出发，检察机关在提起行政公益诉讼前应设置前置程序如检察建议、支持起诉等，给予行政机关以自我纠正的合理期限，督促行政机关积极整改，不直接进行处置，维护好公共利益。当行政机关怠于整改、补救措施不当，检察建议无法发挥作用或检察机关对其答复有异议时，检察机关才引入诉讼程序，实现监督权向起诉权的转换，发挥司法最后的威慑作用。

5.行政公益诉讼赔偿金的使用

检察机关提起行政公益诉讼后，追偿的赔偿资金可以通过设置公益金的方式，用于环境的修复、污染的治理、被害人的赔偿、国有资产亏空的填补等。

三、结语

检察机关提起行政公益诉讼的制度完善是是一项系统工程，涉及面广，不能一蹴而就。应该注意到，理论上和实践操作中尚有大量疑问需厘清，如“检察机关在履行职责中”发现的损害公共利益的行为如何界定？如果检察机关作为原告提起的行政公益诉讼败诉，二审按照什么程序进行？检察机关是否可以不提起上诉而直接进入审判监督程序？检察机关在行政公益诉讼中如何处理其与渎职罪中职务犯罪侦查权、起诉权的关系？检察机关的现有机构设置与资源是否能够满足进行行政公益诉讼的目标？

2015年7月2日，经全国人大常委会授权，最高人民检察院对外发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，标志着公益诉讼掀开了新的篇章。然而，检察机关提起行政公益诉讼涉及的法律问题复杂而繁琐，需要国家层面从各省的探索实践中总结经验，统筹谋划、稳妥推进立法完善。

参考文献：

[1]崔海慧.《公益诉讼研究》.《北方工业大学》，2010年.

[2]張庆东.《公共利益：现代公共管理的本质问题》.《云南行政学院学报》，2001年第4期.

[3]如农夫山泉水案，农夫山泉因为其“一分钱公益”得到群众的肯定，而其采用有害物质砷、硒、镉等指标宽松于国家自来水标准的浙江地方标准生产不合格产品，导致公众饮水存在健康隐患、企业信用破产、公共利益受损。至此，浙江省人民检察院向省高级人民法院提起诉讼，要求当地政府将不合法的规章予以废除或进行修改。

作者简介：

李燕萍，晋江市人民检察院科员。