试论我国行政诉讼调解制度的构建

摘要：本文对行政诉讼调解的理论基础、司法实践中存在的问题以及对这一制度的具体构建等相关问题进行探索和研究。

关键词：行政诉讼调解；制度构建；依法行政；公民权

中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0162-03

作者简介：王征（1967-），吉林德惠人，法学硕士，长春市绿园区人民检察院，副检察长。

一、行政诉讼调解制度概述

（一）行政诉讼调解的概念及特点

1.行政诉讼调解概念的理论纷争

由于目前我国法律上对行政诉讼调解制度规定的空白和缺失，关于行政诉讼调解的理论研究空前热烈，因此并没有一个关于此概念的确切标准。而理论界的提法更是众说纷纭。有的学者认为：“行政诉讼调解是指在行政诉讼活动中，双方当事人各自妥协而解决纠纷”，有的学者认为：“行政诉讼调解是指在行政审判活动中，由法官居中主持，平等协商，达成协议，经法院认可而结案”，有的学者认为：“行政诉讼调解是指在特定情况下，建议作为被告的行政机关改变或者撤销具体行为，动员原告撤诉”，凡此种种，众说纷纭。

2.行政诉讼调解的概念和特点

笔者认为可以将行政诉讼调解的概念归纳为：所谓行政诉讼调解制度，是指由国家机关主持，以法律为依据，以自愿为原则，双方当事人通过平等协商、互谅互让而消除纠纷的诉讼外活动。它包含合法性、自愿性、程序性等几个基本特征。

二、我国构建行政诉讼调解制度的可行性与必然性

（一）建立行政诉讼调解制度的可行性

行政诉讼调解制度在理论和现实中可谓到处碰壁、处境艰难，笔者认为有必要从行政调解制度的理论基础和现实基础两个方面来分析我国建立行政诉讼调解制度的可行性。

1.建立行政诉讼调解制度的理论基础

首先，引入行政诉讼调解机制符合中国传统文化。在以自然经济为主体的封建时代，儒家思想一直作为天下正统思想被历代传承，因此奠定了以和为贵的调解制度在我国法制史上的坚实基础和稳定地位。历史沿革至今，我们一直大力提倡和弘扬的传统文化精髓发展至今天的提倡建设和谐社会。可见，这种以和为贵的思想在人们的心中根深蒂固，不能抛弃。新的时期，作为一个拥护民主、法治、人权的现代国家，人民当家作主，行政机关的权力来源于人民的权力，因此就要求行政机关及行政机关工作人员意识到这一点，决不能用人民赋予的权力去伤害人民，用人民赋予的权力去实现自己的目的。

第二，引入行政诉讼调解机制符合法经济学的基本原理。二十世纪七十年代法学领域发生了一场翻天覆地的变革——将经济学运用到法学理论的研究中来，这也成为了这个时代的烙印。虽然面对着许多质疑，但是从本质来看，经济学和法学的基本理念都是趋利避害，争取价值的最大化。行政诉讼调解与行政诉讼审判的最终目的是共同的，即解决行政主体与行政相对人之间的矛盾。同经济学中一样，任何一项市场交易都需要交易成本（不存在交易成本为零），我们不能追求法律没有成本，因为每一种权利的配置都同市场资源配置一样需要一定的交易成本，我们应当运用最低的成本换取最大的价值才是明智之举。调解就是如此，降低法律成本，整合资源配置，争取最佳的社会效果和法律效果。

2.建立行政诉讼调解制度的现实基础

首先，行政诉讼面临困境。行政诉讼法实施以来，行政案件的审理并不适用调解，但是却存在着大量的“协调工作”，这种所谓的“协调工作”其实就是一种隐性的调解。在大量的工作实践中，法官们也发现“协调工作”可以节约司法资源，降低司法成本、高效便捷的解决当事人之间的矛盾。一定比例的行政诉讼案件就在法院的默认甚至是动员下以撤诉而结案。这种结案方式的实质就是调解，或者称为“案外和解”，正是因为这些“案外和解”让行政诉讼法中禁止调解的规定名存实亡。

其次，彰显司法公正的要求。公正是司法的灵魂和终极价值所在，法院是人们维护个人利益的最后一道屏障，也是老板姓最后的期盼。当前，我国正处在一个社会极具转型的时期，行政诉讼的范围越来越广，专业性越来越强，老百姓不敢告、不愿告、不懂怎么告，人民法院不愿判、不敢判，行政过多干预司法，相互掣肘。面对这样的现状和层出不穷的新情况、新问题，就需要我们建立起一个更为灵活、更为立体、更为完善的纠纷解决机制，而不是过去单一的审判机制。

（二）建立行政诉讼调解制度的必然性

1.完善行政诉讼制度及行政审判现实的需要

目前我们可以看到，不论是政府机构，还是司法机关都越来越完善的设立了信访接待部门、控告申诉机关。可这种情况却也从另一个侧面反映出行政诉讼制度存在的缺陷与弊端，给我们敲响了一记沉重的警钟。而行政诉讼调解制度的引入将解决这一问题，实现行政案件救济途径的多样化，这也将赋予行政诉讼当事人更高层次的诉讼权利，让他们自主选择通过何种方式去表达自己的诉求、维护自己的权益。

2.节约司法资源与降低诉讼成本的需要

现今的程序设计中仅有简易程序、书面审理这样的简化模式，但是已经远远不能满足实践中种类繁多、涉及面广、专业化强的案件诉求了。引入调解机制，不仅可以消除当事人的顾虑，减轻当事人的心理压力、经济压力、生活压力，而且可以在坚持司法公正的基础上最大限度地节约诉讼成本，节约司法资源，使得争议尽早尘埃落定，使社会回到它原本正常运转的程序中，将社会价值最大化。

3.政府职能转变与加速法制现代化的需要

行政机关在行使行政职权时，要时刻树立为人民服务的根本思想，并以此为行动指南。依法行政，不滥用手中的行政权力，时刻公民的权利。尤其是在出现纠纷的适合，与相对人平等协商，而不是凌驾于相对人之上，以权压人。

三、我国行政诉讼调解制度的构建

（一）行政诉讼调解程序的具体化设计

在较为特殊的行政诉讼中，如何制定一系列行之有效又科学合理的调解程序，是我们必须解决的问题。

1.调解程序的启动

关于启动方式，笔者建议，行政诉讼调解程序的启动应该采取将申请启动和依职权启动相结合的方式，依申请启动为主，依职权启动为辅。

2.调解程序的运行

进入调解程序后，应当由法院组成合议庭进行审查。审查过程中，合议庭应当首先审查具体行政行为的合法性。在查清事实、核实证据之后，对其合法性做出明确的判断。然后，双方展开调解并最终达成调解协议。

3.调解程序的终止

调解程序的终止分为两种情况——调解成功和调解失败。调解成功后法院可根据调解协议制作调解书，如前文所述，调解书一经送达即产生法律效力并强制执行力，调解程序即宣告终止。一旦调解失败，法院应当恢复该案的审理并及时作出判决。

（二）行政诉讼调解的基本原则

笔者总结了一下几点关于行政诉讼调解制度的几项基本原则：

1.自愿原则

自愿原则是一切法院调解活动的本质属性，是贯穿调解过程始终的核心原则。但是在行政诉讼中，自愿原则必须被提到首要位置来。具体来讲，行政诉讼调解的自愿性分为实体上的自愿与程序上的自愿。实体上的自愿是指调解的内容或者说最后达成调解协议的内容必须是基于双方平等协商，意思表示真实、自由而一致达成的对诉讼标的或者其他有关该行政纠纷的意见，并且双方愿意经过法院的确认，承认本协议有效并执行之。程序上的自愿是指启动调解程序和进入调解程序必须是双方一致认可方可成立。在这个过程中，任何行政权和司法权都不能强加干涉。

2.合法原则

在发生行政纠纷诉诸法律时，比起民事诉讼调解，行政诉讼调解更容易违反实体法、强行法的规定，更容易损害国家利益、公共利益以及他人的合法权益。所以就要求行政诉讼调解具备合法原则，这也是行政诉讼调解的一个基本准则。

3.有限原则

调解是出审判外解决行政诉讼纠纷的一个有效手段。但是为了单纯的追求诉讼效率或者为了调解而调解，则不但不能发挥调解的真正作用，以调代审，这势必将导致调解权的滥用。由于行政诉讼本身的特殊性，使得行政诉讼中的调解不能像民事诉讼那样实行全面的调解制度，而只能实现有限的调解制度，及行政诉讼调解的有限原则。

[参考文献]

[1]王琦.行政诉讼中的诚实信用原则[J].华东政法大学学报，2014（01）.

[2]廖永安.行政诉讼研究及立法论证[M].北京：人民法院出版社，2006：274.