构建民事执行检察监督制度的思考

冉诗玉　李军灵

内容摘要：修改后的《民事诉讼法》对民事检察制度进行了一系列重大修订，确立了民事执行检察监督制度，对民事检察工作既是机遇更是挑战。由于规定高度概括和抽象，实践中难以操作，鉴于建立民事执行检察监督制度的必要性和迫切性，本文试从监督原则、监督范围、监督方式、监督程序等方面入手，就制定统一的民事执行检察监督规范作一探讨，以期对检察监督实践有所裨益。

关键词：民事诉讼 执行监督 制度构建

修改后的《民事诉讼法》扩大了民事执行检察监督制度的范围，确立了检察院的调查核实权，细化了当事人申请检察建议或抗诉的几种情形，对我国民事检察制度的体系化革新具有里程碑式的意义。

一、民事执行检察监督的必要性与可行性

（一）构建民事执行检察监督制度是执行活动的现实需要

民事执行过程中存在的问题，有部分是客观原因造成的，如执行程序规范不够完备、执行权的分配不够合理、部分法律规定不明确等等，在一定程度上造成了“执行难”。但社会各界对执行问题的责难，绝大多数都是针对掺杂了主观因素的“执行乱”现象。近年来，在执行环节，执行法官违法犯罪的情况时有发生，据最高人民检察院统计的数据，涉及法官违法违纪的案件，有近一半是执行人员的违法犯罪。“执行乱”现象的泛滥严重损害了司法的公信力，成为司法不公现象的重要体现。究其原因，监督措施的不到位是非常重要的诱发因素。因此，对人民法院民事执行活动进行监督，有着现实的必要性。

（二）构建民事执行检察监督制度是权力制约的必然要求

1﹒检察机关的职能特性，客观上决定了人民检察院能够针对执行程序的特点进行监督。执行程序包含了异议审查、裁决、查封、扣押、拍卖、执行款物的移交等一系列过程，每一环节的纰漏和错误都会增加纠正的难度甚至难以逆转。因此，需要建立针对个案的、具体的纠错机制。综观我国的机构设置，检察院与法院层层对应，对审判程序监督的同时可实现对执行程序的个案监督。

2﹒检察院作为专门的法律监督机关，有专业的人员配置和长期规范的运作机制，有职责亦有条件对执行程序进行专业的、具体的、经常性的监督。执行权是一种公权，可以对其有效制约的监督权也应该是一种公权力。法院的执行工作表现为一个一个的具体案件，当事人、社会对执行工作的意见也体现在具体的执行个案上。因此，对于执行工作的有效监督，必须是对具体案件的具体监督。执行程序具有很强的专业性，涉及众多的法律适用问题以及证据的认定问题，对执行工作的监督也是关于法律适用的专业监督，能够承担起执行的外部监督重任的机构，必须是一个专业的法律机构。法院的执行工作是经常性的，相对应的监督工作也应当是经常性的。因此，作为一种权力对权力的制约，由法律专业机构对执行工作进行具体监督、专业监督、经常性的监督，就外部监督而言，只有检察院是最为合适的机构。

3﹒检察机关对执行程序的监督，有利于将其与对审判程序的监督有机结合，形成监督的整体效应，提高监督实效。在对执行案件进行监督的过程中，发现据以执行的生效法律文书确有错误的，人民检察院可以对该生效裁判提出抗诉或对其他生效法律文书提出纠正意见。同样，在办理申诉案件时，也能从中发现执行问题的线索，从而纠正执行中的违法或不当，使执行监督与诉讼监督紧密衔接，促进司法公正。

（三）构建民事执行检察监督制度是价值追求的应然选择

民事执行程序是一种诉讼程序，其也应当具有自身的程序价值，我们不能只承认诉讼过程的程序公正，而同时否认执行过程的程序公正。民事执行程序公正可以导致实体公正，要保障民事执行程序的公正，必须要有完善的执行监督机制作支撑。民事执行贵在迅速、贵在效率，效率是民事执行程序的生命。效率应是公正前提下的效率，在大多数情况下，公正才是满足效益最大化的要求。而民事执行检察监督机制的建立，不仅有利于公正的实现，同时也不会降低效率价值追求。民事执行检察监督对执行效率的保障体现在，尽管民事执行检察监督可能在执行过程中会增加程序和费用，表面上会降低执行的效率，但是可通过检察监督来限制和防止执行人员的恣意、专断和随意，减少执行错误，确保执行的公正。执行监督主要针对违法、错误的积极执行行为的监督，也针对玩忽职守，拖延不执行的监督，这恰恰有利于提高执行的效率。对执行机关来说，要保证执行的公正和效率，除了自身严格要求外，恰当的外部监督就成为必要，绝对的权力导致绝对的腐败，这已是毋庸证明的真理。

二、构建民事执行检察监督制度的法律依据

修改后的《民事诉讼法》将民事检察监督的范围由原来的“民事审判活动”延伸为“民事诉讼”，对民事检察工作既是机遇更是挑战。《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”用“诉讼”替代“审判”，是否意味着检察机关将不仅针对法院的审判行为进行监督，同时还负有对诉讼当事人、其他诉讼参与人甚至案外人进行诉讼监督的职责。修改后的《民事诉讼法》在执行程序的一般规定部分确立了民事执行检察监督制度，修改后的《民事诉讼法》第235条明确规定：“人民检察院有权对民事诉讼执行活动实行法律监督。”肯定了检察机关对民事执行活动实行法律监督的权力，有着极其重要的现实意义和必要性。但是，从制度自身的完善来看，目前这一笼统性的规定可能给检察机关执行监督工作带来诸多困惑和障碍。一方面，制度自身尚缺乏许多必备性要素，如监督对象、监督权启动方式、监督的具体手段和相应的法律效果等都未明确；另一方面，执行当事人的执行救济权、法院对执行活动的内部监督机制、检察机关的执行监督权三者之间的作用界限、适用条件及顺位关系等均有待厘清。从权力行使与私权自治的关系来看，允许检察机关以公权主体的身份介入当事人、案外人等私权主体的自治领域，则不仅要遵循法定原则，亦须恪守比例原则和适度原则，而这些原则的贯彻皆有赖于对权力行使条件及程序的精心设计。

三、构建民事执行检察监督制度的构想

（一）民事执行检察监督的主要原则

1.有限监督原则。民事执行涉及私权的处分，依照民事诉讼的“意思自治原则”，当事人有权处分自己的实体权利及诉讼权利。因此，检察机关一般不应当主动介入。在监督案件的类型上，民事执行检察监督是一种有重点选择的监督，应主要关注可能有错误的判决、裁定，以及可能损害国家和社会公共利益的案件。在司法实践中，应把监督的重点放在案件的合法性上，即对违法的执行行为采取监督措施予以纠正。

2.同级监督原则。在目前的审判监督程序中，只有最高人民检察院、上级人民检察院有权对下级人民法院的生效裁判提出抗诉，是一种上对下的监督，而对执行程序的监督，应确立同级监督的原则，即由同级人民检察院对同级人民法院的强制执行活动实行法律监督。这样既能确保由熟悉案情的人民检察院行使抗诉权，又有利于提高抗诉的效率，确保执行程序的高效性。

3.以事后监督为主、事中监督为辅的原则。一般情况下，对民事执行的检察监督应贯彻事后监督的原则，即在执行程序结束或某一法律文书（如变更被执行人、中止执行裁定等）作出之后，其中程序结束是指某一阶段程序，如受理、准备程序之后，而不是全部执行完毕。除了一般地采用事后监督的方式外，适当情况下可以进行事中监督，但仅限于对一些有重大影响的案件。

（二）民事执行检察监督的范围

民事执行检察监督的范围主要是对执行机关的执行行为的合法性进行监督，包括两个方面，一是执行裁决违法，是指法院作出的涉及当事人实体权利和诉讼权利的裁定和决定，其在认定事实和适用法律方面违反法律的规定，如关于不予受理、中止执行、查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等措施的错误裁定、决定等。二是执行措施违法，包括执行措施违反法定程序、执行措施违背了生效民事判决中所确定的权利义务内容以及滥用执行措施，给当事人和案外人造成损害的行为。

（三）民事执行检察监督程序的启动

在开展民事执行监督工作中，检察机关应尽量保持谨慎态度。执行监督程序的启动，应以执行当事人申请启动为原则，以检察机关依职权启动为例外，适当时候可以依照人民法院要求介入。民事执行活动涉及平等主体之间的财产权利与人身权利，当事人对私权享有处分权，包括对实体权利的处分权和程序权利的处分权。为了避免不当干扰当事人处分权，执行检察监督的启动程序原则上以当事人提出申请为前提。当事人及其法定代理人或者案外人认为执行中作出的裁定、决定错误以及法院执行侵害其合法权益提出申诉的，检察机关应当受理。当执行裁定可能损害国家利益、社会公共利益或者检察机关发现执行人员存在贪污受贿、徇私舞弊等情况时，检察机关有权依职权启动执行监督程序。人民法院在遇到执行问题无法解决时，要求检察机关介入时，检察机关可以介入。

（四）民事执行检察监督的方式

一是抗诉。抗诉是检察机关行使法律监督职权的一个最为重要的方式。人民检察院对人民法院生效的民事判决、裁定，如果发现确有错误，可以按照审判监督程序提出抗诉。这里的生效裁判不仅包括审判程序中产生的裁判文书，还应包括执行程序中形成的终局裁判法律文书，如变更、追加被执行主体等裁定，这些裁判权与审判程序中的裁判权在性质上并无二样，都同样可能出现错误。

二是检察建议。检察建议作为一种同级监督机制，也可以在一定程度上消减抗诉这一“上抗下”的监督模式所导致的检察监督资源配置不均衡的问题。所以，对不适宜以抗诉方式启动再审纠正的裁定、执行决定及具体执行实施行为，以及虽可再审但检法协商一致的，可以检察建议的方式要求执行法院及执行法官重新进行审查，及时提出纠正意见。

三是发出纠正违法执行通知书。上级人民检察院认为下级人民法院在民事执行程序中存在较严重的违法行为时，有权指令同级人民检察院向该人民法院发出纠正违法通知书，要求该人民法院采取相应措施予以纠正违法行为。

四是现场监督。对于一些有重大影响的或群体性的执行案件，由于涉及法律关系复杂，人数众多，稍有差错就会造成严重后果。在此情况下，检察机关可以派员到执行现场监督执行。一是可以促进执行人员认真对待执行程序；二是可以使检察机关及时发现执行错误之处，提出改正意见，避免更大的后果；三是检察机关可以帮助法院向执行当事人做一些解释说服工作，对试图抗拒执行的当事人形成威慑，甚至可以成为执行中发生的一些事件的见证人。

五是督促执行。人民检察院认为同级人民法院存在拖延执行、执行不力情况的，经查证属实，应当向该人民法院发出要求说明不执行理由书，如果认为法院不予执行没有正当理由，检察机关有权监督该人民法院及时采取相应执行措施。上级人民检察院认为下级人民法院存在拖延执行、执行不力情况的，经查证属实，有权指令其同级人民检察院向该人民法院发出要求说明不执行理由书，督促法院及时采取相应执行措施。

六是执行中止。人民检察院认为同级人民法院执行工作人员在执行过程中涉嫌贪污受贿、枉法裁判、滥用职权等行为，有权在立案侦查后向法院发出中止执行建议书，以确保案件执行合法公正。