农村集体经济组织收益分配纠纷解决的路径选择

2016-12-27张安毅

理论导刊 2016年12期

张安毅

摘要：有序解决我国农村集体经济组织收益分配纠纷，要完善收益分配规则，明确收益分配权利主体的资格，建立收益分配纠纷解决的司法路径。为此，应以基本法形式建立保障收益分配顺利进行的集体经济组织内部治理制度，并完善集体经济组织收益分配的自治规则。现代集体经济组织成员权包括收益分配权在褪去保障功能之后，应成为一项纯粹的私法上的财产权，其得丧变更由集体经济组织章程规定；未来集体经济组织的功能应定位于集体资产经营，其收益分配纠纷实质上是成员收益分配权实现的经济纠纷，法院应纳入民事诉讼受理。

关键词：农村集体经济组织；收益分配；纠纷解决；制度构建

中图分类号：F3238文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）12-0085-04

近年来，随着户籍改革促进农村人口流动的加速、农村社会转型期群体矛盾的凸显以及城镇化过程中农村集体经济组织收入的增长，农村集体经济组织收益分配引发的纠纷急剧增加。据统计，某市因集体经济组织收益分配直接或间接引起的农民上访数就占全市上访总量的一半甚至大部分。[1]由于集体经济组织收益分配纠纷影响的广泛性和处置的艰难性，其成为影响我国“三农”问题解决与农村和谐稳定的重要因素。中央多次出台文件引导这一问题的解决，2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》就强调保护集体经济组织成员的集体收益分配权。2016年3月全国人大通过的“十三五”规划纲要也指出，维护进城落户农民集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让。不过在依法治国背景下，这些纠纷最终要通过法治方式来解决，然而遗憾的是，我国在农村集体经济组织法律制度方面长期存在立法空白，尤其是集体经济组织收益分配制度供给缺位，多年来集体经济组织收益分配纠纷就是摆在政府部门和司法机构面前的棘手难题，而学界对此投入的研究精力与此问题的重要性相比也不足。因此，本文从分析我国农村集体经济组织收益分配纠纷解决遇到的制度性困境出发，探讨集体经济组织收益分配制度的建立及相关纠纷解决的最优路径。

一、农村集体经济组织收益分配纠纷解决的制度性困境

农村集体经济因为土地征收、土地入股或者对集体资产进行经营等渠道而取得了经济收益之后，由集体经济组织进行收益分配，但拿出多少收益用以分配、向谁分配、权利主体的收益分配标准等问题就必须解决。农村集体经济组织收益分配涉及集体经济组织与成员、成员之间利益之争，利益冲突在所难免。然而不同于一般经济组织，长期以来农村集体经济组织不仅性质模糊、产权不清晰，而且内部组织机构虚化、运行规则缺位，导致集体经济组织收益分配纠纷频发，却没有明确的纠纷解决依据，也没有通畅的程序和明确的纠纷救济路径。具体来说，我国农村集体经济组织收益分配纠纷解决的困境主要源于以下几个方面：

一是农村集体经济组织收益分配法律规则缺乏。目前我国在基本法层面并没有针对农村集体经济组织的专门立法，而集体经济组织又难以适用现有的法人制度、合伙制度、合作社制度等主体制度，导致集体经济组织内部的法律关系处于立法真空状态。历史上的原因是“集体本是一个政治经济学中的所有制概念，集体制度是集体所有制在法律上的体现”，[2]在民商事立法上使用集体经济组织概念，却没有相应的专门立法，就导致集体经济组织自身以及和成员之间的关系无法理顺。总之，现行的农村集体经济组织如何运转、如何分配收益缺乏法律规范，集体经济组织与成员之间的法律关系不清晰，成员在集体经济组织中的收益分配权如何计算、如何实现也没有明确的规范指引。

农村集体经济组织作为一种经济组织、私法组织，在立法缺位的情况下，本来可以通过自治来制定收益分配规则，然而一方面我国许多农村集体经济组织已名不副实，内部管理制度缺失，没有专门的内部管理机构，无法组织成员制定收益分配规则；另一方面，目前我国集体经济组织和村民自治组织之间的关系含混不清，农村集体经济组织成员的身份本身也不明晰，再加上不少农民权利观念淡薄，导致收益分配方案大多是在有现实的收益需要进行分配时，由村组干部临时确定分配方案并予以执行。这种临时方案往往缺乏对各方利益的充分考虑，不仅不能作为一种有效的集体经济组织自治制度使用，而且往往存在不合理的地方而引发种种纠纷。

二是农村集体经济组织收益分配的权利主体资格模糊。农村集体经济组织收益向谁分配？应是向享有集体经济组织收益分配权的主体分配，因为集体经济组织收益分配权的主要内容就是集体成员享有的请求集体经济组织分配收益的权利，集体经济组织收益分配权的权利主体应为集体成员。[3]我国农民在农村享有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等都是集体经济组织成员权的重要内容。但谁是集体经济组织成员目前立法上尚没有一个明确的标准，对于集体经济组织成员资格的认定，学界有历史沿革说、权利义务说、实际生产生活说、复合标准说等，但最具影响力的是户籍说，“原则上以户籍作为认定集体经济组织成员资格的标准，因为在我国户籍管理是确定公民身份的基本依据。”[4]而一些立法也肯定这种观点，比如依据我国《土地承包法》第26条的规定，承包方转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。这也意味着丧失了农村户口就不能再享有农村集体经济组织成员权。但以户籍确定成员权，进而确定集体经济组织收益分配权，目前却遭遇现实障碍。国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，其目的之一就是促进人口流动，主要是促进农业人口有序向城镇转移。而农民落户城镇不应该以放弃农村的财产权利为附带条件，农民能否带着财产权进城，在很大程度上决定着农民进城的态度和选择。[5]“十三五”规划纲要也专门指出，要维护进城落户农民集体收益分配权。另外，因为出嫁、参军等转移户口之后，原集体经济组织拒绝其继续享有收益分配权也不断引发质疑。总之，以户籍确定农村集体经济组织收益分配权主体资格的规则，在户籍改革背景下将无适用的余地。但如果不以户籍作为确定农村集体经济组织收益分配权主体资格的标准，新的可行标准是什么，目前也没有定论，导致实践中确定农村集体经济组织收益分配权主体资格的相关工作不知何去何从。

三是农村集体经济组织收益分配的司法救济途径不畅。司法救济是社会救济的最终途径，然而农村集体经济收益分配纠纷发生后，却面临诉讼障碍。理论界认为，农村集体经济组织承担的功能有社会管理、社区服务、经济功能，[6]而一般认为集体经济组织也属于村民自治组织，《广东省农村集体经济组织管理规定》第4条就规定，农村集体经济组织实行民主管理。实践中不少法院就以农村集体经济组织与其成员之间具有管理与被管理的内容以及村民自治的内容为由拒绝受理。一些司法机关认为，农村集体经济组织与其成员之间属不平等的民事主体，他们之间的纠纷不属于民事诉讼范围，同时集体经济组织是村民自治组织，不是行政主体，纠纷也不属于行政诉讼范围。而目前法院拒绝受理农村集体经济收益分配纠纷案件，也确实因为此类诉讼的受理、审理存在不少问题：第一，我国尚无法律明确规定农村集体经济组织在诉讼中的被告地位，其实如前述农村集体经济组织属于何种主体在我国立法中就是模糊的。第二，对于农村集体经济收益分配纠纷诉讼法院是否应予以受理，最高人民法院曾多次提出指导性意见，包括复函、答复等，但这些意见却前后不一。比如最高人民法院研究室2001年做出的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》认为，“农村集体经济组织与其成员间因收益分配产生的纠纷，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定，人民法院应当受理。”而最高人民法院立案庭于2002年8月对浙江省高级人民法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》的答复则认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等民事主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”由于司法解释前后矛盾，导致实务中各地法院对此类纠纷的受理存在认识上和做法上的不一致。第三，农村集体经济收益分配是集体经济组织成员自治范围内的事务，对成员自治范围的事务，司法是否可以介入，并没有条文规定。但对于其他经济组织中比如公司股东请求公司分配股利的案件，实务中一般认为，股利分配属于公司自治事项，需要由公司做出意思表示，原则上不作干预而通过公司自治机制解决。[7]因此，农村集体经济收益分配纠纷能否通过司法途径解决，不少法官心存疑虑。

二、农村集体经济组织收益分配规则的建立路径

针对我国农村集体经济组织收益纠纷解决困境形成的前述制度性原因，需要在立法层面上加强制度构建，分别予以解决。农村集体经济组织收益分配规则缺失源于历史上农村集体经济组织自身制度建设的缺位。依据我国《物权法》《土地管理法》等法律的规定，集体经济组织是代表农民集体行使集体所有权的组织，其代表农民集体行使集体所有的土地、草原、荒地等财产所有权，负责集体所有土地的发包、土地补偿费的保管和管理、集体财产状况的公开等事务。农村集体经济组织运作是否规范、是否通畅，关系着几亿农民的切身利益。撇开现实需求不讲，在法理上所有以组织体形式出现的团体性民商事主体都应该有相应的立法规制，对其内部机构设置、意志的形成与表达、运营方式和程序等做出相应规定，《公司法》《合伙法》《农民专业合作社法》等就是典型例子，但我国农村集体经济组织却偏偏例外。

从历史上讲，农村集体经济组织是原来的人民公社、生产大队、生产队的建制经过改革、改造、改组之后，以土地等生产资料的劳动群众集体所有制为基础形成的集体经济组织。[8]然而，随着人民公社体系瓦解，家庭联产承包责任制的确立，集体经济组织实体逐渐虚空，变成了乡镇政府和村委会的附庸，制度建设几近停滞。目前与农村集体经济组织相关的法律、法规、规章及其他规范性法律文件绝大多数是原则性、模糊性、分散性的规定，缺乏全国性、专门性、较为明确细致的农村集体经济组织立法。[9]如何改变这一现状？鉴于农村集体经济组织的特殊历史地位，制定一部专门的《农村集体经济组织法》，明确集体经济组织的功能定位，规定其组织机构、管理规则、分配规则等是最理想的方案。中国农村集体经济组织建立之初，承担了集体成员基本生存的保障功能，实践中不少集体经济组织还承担了辖区内的修路、绿化等公益职能，但现在随着农村社会保障体系的健全，其功能应逐渐向生产经营、资本营利转变，公益职能也应交给村民委员会、基层政府负责。未来集体经济组织应真正转变为市场主体，[10]依据市场规律建立主体的内部治理规则包括组织与行为规则，依据市场规律建立收益分配规则。集体经济组织应被赋予法人资格，并建立成员大会作为权力机构、建立理事会作为执行机构、建立监事会作为监督机构。然而由于集体经济组织职能转型尚未到位、集体经济组织性质界定的困难、转型期农村社会情况的复杂，制定专门立法只能是各种关系理顺之后的远景目标。

在近期内完善农村集体经济组织制度以及农村集体经济组织收益分配规则的可行路径是：第一，农村集体经济组织中的“经济”表示该主体主要从事生产经营活动，以追求自身及其成员的经济利益最大化为主要目标。因此，对于集体经济中属于经营性的资产，可以以其进行出资设立公司，以公司的形式进行运作。这种做法在部分地区的实践中已试点成功，以上海为例，“截至 2012 年底，上海市已有 7 个区的 27 个镇、129 个村集体经济组织建立了 124 家股份公司、社区股份合作社或经济合作社。……集体经济组织产权制度改革不仅促进了集体经济发展，而且增加了集体经济组织成员的收益分配。”[11]公司化改制过程中，全体集体经济组织成员以股东身份进入公司，在核清农村集体经济资产的基础上，将集体资产以股份形式全部量化到个人。此时成员权也转化为股权，以股东身份获取公司股利，公司组织的收益分配法律制度已相对完善，规则缺失问题迎刃而解。第二，集体经济组织中一些非经营性财产不合适投资改造为公司制形式运作，还有一些集体经济组织收益比如土地征收补偿款也不适合借鉴公司制度进行分配。因此在分配规则立法缺位的情况下，完善集体经济组织收益分配的自治规则势在必行。从法理上讲收益分配在本质上就是集体经济组织的内部事项，成员当然有权制定分配规则。我国《物权法》第59条规定土地承包方案等事项由本集体成员决定，却遗漏了农村集体经济组织收益分配这一事项。因此，目前需要做的是，尽快在《物权法》等基本法律层面明确集体成员对收益分配的自治权利。在集体经济组织内部组织机构未建立之前，可以由村民委员会组织集体经济组织成员以成员大会的形式制定集体经济组织章程，而集体经济组织收益分配规则是集体经济组织章程的必备规则。在集体经济组织章程中可以规定集体收益分配的比例、分配的时间、分配的形式等问题。另外，为了防止成员自治出现多数人欺压少数人等“自治失灵”问题，还要在《物权法》等法律中以强制性规范规定收益分配规则的底线，比如在法律对分配标准有明确规定时遵从法律，无明确规定时鉴于成员对收益的贡献并无大小之分，收益分配原则上要进行均分。

三、农村集体经济组织收益分配权主体资格确定标准的选择

农村集体经济组织收益分配权的主体为集体经济组织成员，是因为集体经济组织在历史上承担了为成员提供生存保障的功能。原来的集体收益分配方式对农民的最低生活具有“保障性”。[12]上世纪60年代初，广大农村经过人民公社化运动，耕地、住宅用地、基本农田水利设施等都成为集体财产，农民在丧失基本生产资料所有权之后，只能加入集体经济组织取得成员权，进而取得宅基地使用权、土地承包经营权以及收益分配权来获得生存保障。“离开集体农民几乎无法生存。”[13]成员权成为一个福利品，农民只能基于特定身份取得，有学者就认为“集体经济组织成员权是一种财产和人身关系相结合的权利”。[14]而户籍是确定身份的有据可查的可靠办法，集体成员的身份也是以农业户口为基础确定。然而现代户籍改革要求把户籍纯粹化为确认、登记公民出生、死亡、住址等人口基本信息的一项制度，淡化户籍的利益分配功能，废除附着在户籍上的差别性社会保障，使社会保障等公共服务实现城乡均等化。与户籍制度改革相配套的一个重要改革措施就是全面推进社会保障体系建设。因此，再以户籍确定成员资格不符合现代社会要求，以户籍确定土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权也不符合中央的改革政策。目前许多集体经济组织收益分配纠纷就是旧制度与现实需求不符，引发能否继续享有收益分配权的争执。

那么，究竟如何确定农村集体经济组织成员资格？这要从基于农村集体经济组织成员资格而取得的成员权性质入手。集体经济组织成员权的核心内容——土地承包经营权、宅基地使用权、收益分配权其实都是财产性权利，虽然集体经济组织成员权也包括了参与决策权、选举权、知情权等，但这些权能的存在目的都是为了辅助土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配请求权等财产权利的实现，其自身单独的行使和享有不具有任何意义。因此，现代集体经济组织成员权在去除了保障性社会功能之后，应属于市场经济中的财产性权利。基于特定历史时期农村集体经济组织特定的功能，农村集体经济组织建立之初其人员组成、范围划定等都是国家公权力干预的结果，而且是以行政方式强制性地将一定社区范围内符合规定条件的个体编入集体经济组织。然后，在褪去特定功能之后，作为私法上的组织，哪些人可以进入集体经济组织、进入集体经济组织的条件是什么、集体经济组织及其成员的权利义务内容等都应以自治的方式确定。要由集体经济组织成员共同制定章程来确定成员资格的得丧变更问题。除了现有成员资格及相应的收益分配权以既定历史事实来确定外，农民可以依据章程规定的条件、程序自愿加入、退出集体经济组织或者转让自己的成员资格、成员权。成员资格在取消了户籍这一标准之后，其得丧变更规则就可以根据市场交易规律和现代经济组织的基本法律规则建立，实现成员资格开放性，这也符合人口流动的规律。[15]除了当事人死亡引发继承外，集体经济组织成员资格及成员权并不因婚嫁、外出务工、参军等原因发生变动。集体经济组织收益分配权也以成员资格为准予以确定，这种情况下如果再以妇女出嫁为由剥夺其收益分配权就不妥当。

四、农村集体经济组织收益分配纠纷解决的司法路径

对于农村集体经济组织收益分配纠纷能否以司法途径得以解决，笔者认为，完全应该将其纳入民事诉讼在法院受理审理，原因在于：第一，现代农村集体经济组织成员权属于财产权、民事权利，因此其中关于收益分配的纠纷实质是财产权的行使纠纷。从纠纷内容看，农民与集体经济组织之间关于征地补偿费等收益分配而产生的争议属于经济纠纷，完全可以纳入民事诉讼受理。第二，农村集体经济组织收益分配纠纷产生的实质是集体经济组织成员对于成员权中收益分配权如何实现、是否受到侵害产生的争议，而《物权法》第63条第2款规定，“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”法院既然可以撤销侵害成员权的集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，对于集体经济组织收益分配中类似纠纷进行司法干预就不存在问题。第三，在农村社会保障体系健全之后，今后农村集体经济组织承担的功能将逐渐演变为纯粹的集体资产经营等经济性事务处理，“在政社分离的体制下，农村集体经济组织应该集中于其经济职能，将公益和福利性职能交给基层自治组织、政府来处理。”[16]农村集体经济组织功能纯粹为经济功能之后，其应定位于私法组织，与其成员之间地位平等，此类纠纷也应通过民事诉讼解决。

当然法院将农村集体经济组织收益分配纠纷纳入民事诉讼受理审理，还需要解决几个问题：第一，明确农村集体经济组织的诉讼地位。将来的《农村集体经济组织法》要将集体经济组织按照法人制度来设计，农村集体经济组织要以自己的名义做出决议、承担权利义务，在这部法律出台前，要以司法解释形式从宽认定诉讼法中的主体范围，明确农村集体经济组织可以以自己的名义应诉；第二，要明确司法机构可以受理哪些农村集体经济组织收益分配纠纷。如前述，农村集体经济组织收益分配本质上是成员自治的事项，因此对于成员大会分配或者不分配以及如何分配的决议，应属于一种经营判断，有时部分成员可能为了维持集体经济组织的发展，不希望分配盈余，而其他成员可能是出于各种原因而希望分配盈余，这种冲突本身并无“对错”之分，可能仅仅是经营理念的不同，外部不应干预。法院通常也不应介入这种涉及集体经济组织内部经营决策的是非。除此外的集体经济组织收益分配纠纷原则上都应予以受理。比如未经农村集体经济组织成员大会做出决议，集体经济组织机构人员或者村民委员会擅自决定分配规则，成员不服的，法院应予以受理进行救济；成员对于农村集体经济组织章程中关于收益分配的条款效力有异议的，法院应予以受理进行司法审查；农村集体经济组织成员大会做出分配或者不分配以及如何分配收益的决议，集体经济组织未予以执行，成员起诉的，法院应予以受理进行救济。

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