检察机关提起公益诉讼的制度构思

杨萌

摘要：检察机关作为法律监督机关，其基本职责是维护现有法律秩序。在参与行政公益诉讼时检察机关具有一定的有利地位。因此，在我国建立检察机关提起行政公益诉讼制度是大势所趋，是不可阻挡的。木文旨在经过分析检察机关提起公益诉讼的现状，提出几点关于行政公益制度构建的拙见。

关键词：检察机关；制度构建：原因分析

一、检察机关提起行政公益诉讼的现状及原因分析

（一）目前的问题

1、法律地位不明

检察机关在行政公益诉讼中的角色定位，有以下几种观点：第一，原告说①。该说认为检察机关可以作为诉讼的当事人，即在诉讼中享有相应的诉讼权利并承担相应义务；第二种观点：公益代表人说②。认为检察机关最初是为了保护国家和公共利益，在诉讼中应该作为公益的代表者，而不是成为某一方当事人；第三种观点：法律监督人说③。该说承认检察机关在诉讼中负有相应的法律监督职责，它认为检察机关将提起诉讼作为实现法律监督目的的手段。第四种观点：诉讼代理人说。该说认为检察机关在诉讼中的地位相当于权益被侵害的公益相关群体的代理人。

2、诉讼权利不详

一般的行政诉讼中，原告享有许多诉讼权利，但是不同于一般的行政诉讼，如果检察机关在提起行政公益诉讼之后，那检察机关该享有怎样的权利？和其他诉讼中的原告享有的权利又有怎样的区别？是否和其他原告一样可以撤销诉讼？这一系列的问题目前都没有具体明确的回答。作为一个当事人，首先应该了解自己在诉讼中享有哪些诉讼权利，其次才能更好的行使。所以，如何处理以上问题是构建制度所必须重视的。

3、具体程序缺失

检察机关参与行政公益诉讼没有具体的程序来做指引，也就缺乏了相应的保障。检察机关在诉讼中的地位如何，以及如何全面行使权利，诉讼产生的费用和诉讼结果如何公平分担等，这是构思一套检察机关参与行政公益诉讼制度首先要解决的问题，但在我国的现有的法律规定中并没有对这些问题提出相关的解决思路。所以，具体程序缺失的解决至关重要，是构建行政公益制度的关键。

（二）原因探析

1、行政公诉与行政公益诉讼两者概念界限不清楚

在学术界，行政公益诉讼和行政公诉是并不陌生的概念，然而尽管熟悉，它们之间的毫厘界限仍无法确定。有的学者认为两者除了表达不同并无它异；也有学者认为它们之间是有一定联系却又有分别。笔者认为后者的说法比较贴合实际。行政公益诉讼根据原告的身份不同可分为行政公诉与民众诉讼。行政公诉是指社会公共利益在受到行政机关侵害时，却无法找到相应确定的被告来起诉时，检察机关为了保护公共利益不受违法具体行政行为的侵害，而另一方为了全面履行检查监督职责而提起的诉讼；民众诉讼是指公民个人或社会组织的合法权益被具体行政行为侵害时，其可以自己的名义向法院提起行政诉讼。可以明确的是，行政公诉与刑事公诉也不相同，行政公诉一方承担保护个人利益的责任，一方又承担着保护公共利益的责任。所以，要构建行政公益诉讼制度，我们必须清楚明确行政公益诉讼和行政公诉是截然不同的两个概念，不可混为一谈。

2、缺少法律依据作为支撑

检察机关在所参与的行政公益诉讼中，相对突出的问题还是缺少相应的法律依据。首先，没有法律的明确授权。在现如今的法律体系下，并不能找到任何关于检察机关提起公益诉讼的相关授权规定。由此看来，这是构建行政公益诉讼制度路途中的一大阻碍。第二，没有具体规范的相关法律程序。《行政诉讼法》第十条说明检察机关有对行政诉讼进行法律监督的权利。如果该规定理解为检察机关参与行政公益诉讼的法律依据，然而行政诉讼法对检察机关参与行政公益诉讼如何定位以及其他程序问题却没了下文。具体的法律条文作指引是构建检察机关参与行政公益诉讼制度不可缺少的重要保障。同样，法律程序的不规范使得检察机关无法真正介入到行政公益诉讼的重要原因所在。

二、检察机关参与行政公益诉讼制度的构思

检察机关参与行政公益诉讼的相关制度，究其根本应从其在诉讼中的法律地位、设置诉讼前置程序、举证责任的分配等方面入手。

（一）检察机关参与行政公益诉讼的地位予以明确

在此诉讼中，检察机关的地位不仅仅只是个监督者，而是多层次的：第一层次，如果其他主体同样可以提起公益诉讼，出现了生效的裁定或者判决明显违反了相关法律规定的情况时，允许当事人可以提出申诉，由检察机关进行审核，符合条件的可以提起抗诉。在这种情况下，检察机关所饰演的角色是法律监督机关；另一层次，如果检察机关参与行政公益诉讼是为了要保护社会公共利益不受侵害，此时身份即为国家公诉人。但是检察机关不能因此而享受任何的特权，因为其为了保持诉讼的平衡性不被打破。因此经法院作出的裁判，检察机关不可再以法律监督者来提出抗诉，这样也是为了避免诉讼中一些尴尬出现，比如检察机关自己身份的相互冲突，从而也在一定程度上避免了诉讼长时间的进行。

（二）设立诉讼前置程序

一方面为了防止当事人因长期诉讼而疲惫，另一方面为了防止司法资源的浪费，因此应当设立诉讼前置程序。就是当检察机关发现社会公共利益被具体行政行为侵害时，在提起诉讼前，可以先向相关的行政机关提出检察建议，要求行政机关纠正或者修改其行政行为，若行政机关接受建议并在规定的期限内给予答复，检察机关可终结诉讼程序，不再启动其他司法的救济程序。但是如果行政机关不予回复也不纠正其违法行为或者答复超出了规定的期限，检察机关有证据证明相关行政机关怠于纠正或者履行职责，或者拒绝履行职责的，检察机关可以启动起诉程序。

（三）举证责任的分配问题

检察机关提起的行政公益诉讼可以适用一般的举证责任，即“谁主张，谁举证”。因为检察机关具有先天的优越性，即其享有的公诉职能，收集证据等都比较有利。另一方面检察机关提起行政公益诉讼也会对被告产生一定的负面影响，这一方面要求检察机关在提出公益诉讼时必须要公正客观，做到证据确凿，事实清楚明白，不然就会损害被告的合法权益，不利于维护正常的社会经济秩序。所以，由检察机关负担举证责任时合情合理的。（作者单位：华中师范大学法学院）

注解：

① 陈丽玲：《检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察》，载《行政法学研究》2005年第2期，第3页。

② “检察机关参与公益诉讼研究”课题组：《检察机关提起行政公益诉讼的法律地位和方式比较研究》，载《政治与法律》2004年第5期，第4页。

③ 胡锡庆，张建，黄敏：《检察机关提起行政公益诉讼研究》，载《诉讼法论丛》，法律出版社2004年版，第568页。

参考文献：

[1]陆雪琴：《试论检察机关提起行政公益诉讼的制度构建》[J]，载《法制与社会》，2015年9月（中）

[2]孙长春，唐子石：《行政公益诉讼为何由检察机关提起》[J]，载《人民日报》2015年04月02版

[3]郭毅：《检察机关提起行政公益诉讼制度研究》[D]，山西财经大学，2015