绩效反馈：美国（联邦）政府公务员绩效管理的创新性路径

● 胡晓东 朱立言

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在美国联邦政府对公务员的绩效管理中，绩效反馈在绩效管理中是重要的一个环节。绩效反馈就是指对公务员或工作团队中的公务员的绩效结果给予确认，以认可其绩效结果对政府组织分配的任务和目标的贡献程度，这也是管理学中对结果进行控制原则的具体表现。经典人力资源管理理论和实践都认为，绩效管理一般包括绩效计划、绩效沟通、绩效评价和绩效反馈，政府对公务员的绩效管理也不例外。美国联邦政府不仅仅重视对公务员的绩效计划、绩效沟通和绩效评价，更为重要的是，绩效反馈在美国联邦政府公务员绩效管理中做得非常好，这样不仅促进了整个政府公务员绩效管理的良性运行，也激励公务员更好的完成个人或组织目标，对改进个人绩效方面起到了积极的作用。美国联邦政府对公务员的绩效反馈从两个方面着手：第一，对绩效达到优秀或卓越的公务员要给予相应的奖励；第二，对于绩效达到较差或待改进的公务员要给予相应改进措施。绩效反馈包括正式的和非正式的，也包括肯定的和否定的。但不论采取哪种方法，目标只有一个，即要求联邦政府公务员在原有绩效的基础上，更好完成下一个考核期的绩效目标。

一、美国联邦政府对公务员的绩效奖励

美国联邦政府对公务员进行绩效奖励分为两个层次，一是非正式奖励，当发现公务员在日常工作中表现出高绩效时就应该给予即时的认可，而不是等到正式的绩效考核结果运用时。即时认可绩效，例如，“你干的很棒”、“谢谢你”等形式，这些并不需要一个特定的认可形式。第二是正式奖励，即对绩效考核达到优秀或卓越的公务员的绩效奖励，正式的绩效奖励包括绩效薪酬、带薪休假、福利奖励等。但是，不论正式奖励，还是非正式的绩效奖励常常都被作为对公务员绩效的认可手段。

美国联邦政府指出，绩效管理的每一环节都是很重要的，例如，设置工作目标、进行工作规划、衡量工作目标的绩效结果，还有公务员绩效得到奖励或改进，而且我们可以通过设立高绩效标准提高公务员的绩效水平，但更为重要的是，应该帮助公务员提高实现绩效的能力，这一点在绩效奖励时也应给予更多的关注。

（一）公务员绩效奖励的相关规定

对公务员绩效作出合理的反馈将会促进公务员绩效的不断提高，美国联邦人事署对于公务员的绩效反馈作出了详细的规定。

1.对政治任命公务员的绩效奖励问题

美国宪法第5部分第4508条规定①，在总统选举期间，任何政治任命的公务员不能得到任何奖励。美国法律规定，总统竞选的时间为从第一年的6月1日开始到第二年的1月20日为止。对政治任命的公务员的奖励有三种规定：

第一，经济报酬。法律明文规定的对政治任命的公务员在总统选举期间，不能给予任何的经济报酬，例如，绩效报酬、特定行为和服务报酬等。

第二，带薪休假。关于政治任命公务员在总统选举期间的带薪休假问题等同于经济报酬，因此，联邦法律第5部分第451.105条作出了规定，禁止任何的政治任命公务员在总统选举期间可以给予带薪休假的回报。

第三，荣誉奖励或非正式的认可奖励。由于荣誉奖励或非正式的认可奖励不同于经济反馈，OPM认为，联邦政府可以给予政治任命公务员在总统选举期间给予相应的荣誉奖励或非正式的认可奖励，包括对绩效的奖励。奖励的内容要根据组织对其具体行为或绩效的正确判断为依据，奖励的形式要用象征性的物品，而不是贵重的物品。例如，可以用一个具有纪念意义的相片、简单的证书或便宜的相框，而不能用一个昂贵的水晶玻璃制品。

2.对公务员奖励的法律、政策规定

美国宪法第5部分第4502条规定②，法律授权OPM根据相关规定可以准许联邦政府机构对公务员给予“带薪休假”的权力；在第4503条中规定，最高行政机构可以根据公务员的工作绩效贡献给予其现金和荣誉奖励。

美国联邦政府5 CFR 451.104（a）政策中规定③，政府机构对于高绩效的公务员可以给予“现金、荣誉、非正式认可奖励和带薪休假”的决定。

（二）公务员绩效奖励的形式

1.荣誉奖励和非正式认可奖励的标准

荣誉奖励的标准包括：接受奖励者必须是确实应当受到奖励者；奖励必须具有一定的持续价值；奖励必须能够体现联邦政府与公务员的关系；奖品必须是运用公共资金，并用于政府部门的公务员。

非正式认可奖励的标准：奖励必须具有名义上的价值；奖品必须是运用公共资金，并用于政府部门的公务员。

2.用“代金券”给予奖励

“代金券”是一种特殊的现金奖励方式，它可以直接转化为现金。目前，许多的联邦政府机构正在采用这种方式来奖励高绩效的公务员。但是，使用“代金券”必须先得由政府机构通过预付款的形式购买这种证券。

美国人事管理署(OPM)允许对高绩效的公务员采用“代金券”的形式给予相应的奖励，但要有一定的限制和标准：“代金券”的使用条件必须符合现金奖励所规定的条件和要求；它必须容易转化为现金；“代金券”不能限定在指定的地点购买指定的商品；使用“代金券”不得拥有任何的特权，必须遵循买卖规则。

（三）公务员绩效薪酬奖励的方法

基于绩效的薪酬奖励方法是针对一个绩效评价周期内对公务员高绩效的认可奖励。薪酬奖励必须基于“完全成功”或等同于这个标准，或高于这个绩效标准。政府机构必须设计适合于自身的基于绩效的薪酬奖励方式，以对绩效评价较高的公务员给予较多的薪酬奖励。

用薪酬奖励民意调查来对公务员进行绩效薪酬的奖励是否合名义，而且通过调查所获得的对公务员的绩效薪酬奖励也未必始终正确，也存在着一定的问题。例如，通过薪酬奖励民意调查出的某个公务员应该得到“卓越”的薪酬奖励，但是，用另外一个薪酬民意调查在同一个组织中调查，那么，绩效“卓越”的公务员可能得到的薪酬比“完全成功”的公务员得到的绩效薪酬还要少。

因此，政府各个机构在设计自身的薪酬奖励民意调查时，要具有一定的弹性，以保证设计出来的薪酬奖励民意调查既符合组织文化，又能够使得绩效高者，绩效奖励也高。绩效薪酬奖励的计算方法可以采用一次性总付酬的方法，也可以采用基本薪酬百分率的方法，还可以采取根据评价水平来分配份额的方法。我们列举了前两种计算方法，主要采用5级绩效评价法。

1.基本薪酬百分比计算方法

联邦政府机构为了使绩效高的公务员得到较高的薪酬奖励，使得绩效与薪酬奖励形成对应的关系，设计了基本薪酬百分比计算方法。当运用此方法时，则需要考虑地区性的薪酬差异，把地区性薪酬差异与基本薪酬一起考虑作为总薪酬，奖励薪酬在总薪酬的基础上提取一定比例。表1显示了政府机构如何计算以基本薪酬为基础的薪酬奖励计划的，例如，公务员A和公务员B具有同一职等和职级，但处于不同的工作地区，虽然得到相同的评价等级，但最终奖励薪酬由于地区性的差异，显然也不同。从表1可以看出，公务员A比公务员具有了较高的奖励薪酬。

表1 基本薪酬百分比计算方法 （单位：美元）

表2 公务员一次性总付酬计算方法 (单位:美元)

表3 公务员一次性总付酬计算方法 (单位:美元)

另外，从表1也可以看出，美国联邦政府强调公务员工作承担工作职责的重要性，例如，公务员 B和公务员C得到的是同样评价等级，奖励的比例也相同，但是，最终得到的奖励薪酬却存在较大差异，这些都说明了公务员A承担了更多的职责和责任。

2.一次性总付酬计算方法

联邦政府机构为了使得公务员的绩效与所得的绩效薪酬相对应，运用了一次性总付酬的计算方法来分配总的奖励薪酬。表2显示了政府机构进行一次性总薪酬的分配方法，公务员A和公务员B属于同一职等和职级，但根据不同的绩效评价等级却得到了不同的奖励薪酬，公务员A的绩效评价等级较高，得到了较高的薪酬奖励。如表2所示：

从表2也可以看出，虽然，公务员A和公务员C都得到了同样的绩效评价5级，得到了最高的绩效薪酬奖励1000美元，说明联邦政府认为公务员C在这一阶段的工作中的贡献高于公务员A，即使公务员A承担的职责比公务员C重要。这个方法主要适用于联邦政府考虑每名公务员对组织所作出的贡献，而不考虑其承担的职责大小。这样会使得虽然级别较低的公务员可能通过自己的努力工作得到较高的薪酬奖励。这个似乎有些不公平，看似承担较多职责的公务员得到了相应较少的薪酬奖励，但是，根据管理学中的“鲶鱼效应”，美国联邦政府认为，这样会更加激励公务员A很好的工作，做出更大的贡献。其实，此方法更多的用于同一级别的公务员的薪酬奖励分配。

（四）实行“基于绩效的薪酬奖励计划”原因分析

1.“员工公平标准法案”（FLSA）的要求

“员工公平标准法案”要求对法定工作时间外的加班时间要付给相应的报酬，但是，随着政府机构对公务员实行“基于绩效的薪酬奖励计划”后，薪酬的奖励依据工作的时间、生产率和效率等要素，因此，FLSA被人们引起了重视。例如，在一个政府组织中，一个公务员的工作绩效被评价为5级，得到了1500美元的绩效奖励薪酬，但是，还应该重新计算这个公务员的加班工作时间的额外薪酬。

另外，如果政府机构在实行“绩效薪酬奖励计划”时，没有提前制定协议或提前承诺，是否在一个评价周期结束后，根据评价的等级付给相应的绩效报酬奖励，那么，可以不遵循FLSA的要求。例如，一个公务员在绩效评价周期后得到了5级的绩效评价等级，然后，政府组织给予其不少于500美元的绩效薪酬奖励，这样不违反FLSA的要求。

2.美国联邦政府的“绩效薪酬奖励计划”的其它决定因素

政府机构在实行“绩效薪酬奖励计划”时要考虑已经给予公务员的奖励计划，例如，其它形式的薪酬奖励，带薪休假计划，生活质量提升计划（QSI’s），职位晋升以及其它的个人奖励等。

例如，表3列举了政府机构如何考虑带薪休假计划与绩效薪酬奖励计划的冲突情况，公务员A得到了一个40小时的带薪休假福利，但是，政府机构又想给予其一定的薪酬奖励，这时，采取了时间成本的换算方法，虽然，时间难以与现金对等，但是，可以近似转化为政府组织支出的时间成本，以此来激励公务员。

二、美国联邦政府对低绩效公务员的绩效反馈

美国人事管理署（OPM）在制定公务员绩效管理制度时曾指出，绩效管理的价值在于对通过绩效评价而得出的“低绩效公务员”该如何处理，如何帮助这些公务员在今后的工作中取得高绩效，这似乎在很多管理者的眼里是个很难解决的问题，因此，曾被西方政府部门的管理者们称为“低绩效公务员的神话”。OPM在2005年的绩效研究报告④，题为“低绩效公务员的真正问题”曾揭示了，在联邦政府中有3.7%的公务员属于“低绩效公务员”，而有1.5%的公务员经过有效的管理方法后成为了高绩效公务员⑤。

（一）“低绩效公务员”的问题所在

OPM在对近200名随机抽取的联邦公务员的绩效研究中发现，有将近3.7%的公务员处于绩效不佳状态。根据统计结果，结合标准差的运算，他们指出，“低绩效的公务员”至少在所有联邦政府公务员数量为2.8%到4.6%之间。这些“低绩效公务员”的服务年限平均为14年；至少1%的“低绩效公务员”是处于试用期或实习期；有10%是低绩效的直线管理者。

1.“低绩效公务员”的绩效表现

“低绩效公务员”的绩效不佳表现在：低产出率、低质量、常出错、不合格的工作产品、在规定的期限内未完成工作；积压了很多工作；由于不足或不礼貌的“顾客”投诉、没有执行直线管理者对绩效的指导要求等。OPM对这些问题进行了深入的调查分析，把所有的低绩效公务员的表现概括为五个方面，即与能力相关的低绩效表现，与出勤相关的低绩效表现，与行为指导相关的低绩效表现，与健康相关的低绩效表现，其它方面的低绩效表现。如表4所示。

2.“低绩效公务员”的原因分析

由于健康原因导致的低工作绩效，OPM的调查分析原因为：如果一个有慢性病的公务员经常请假而影响工作绩效，组织的经常做法是，把他调入一个新的工作岗位。由于新的工作岗位对于他来说，他更加难以胜任而导致更大的问题，问题越多，直线管理者就越注意他的工作，其它的公务员也越想帮他改正，这些使得他感觉到工作压力很大，导致他以更多的缺勤来回应。“低绩效公务员”的原因分析如下表5所示。

（二）“低绩效公务员”的绩效改进方法

在美国联邦政府中，3.7%的“低绩效公务员”中，有1.5%的公务员通过各种各样的方法使其改进了工作绩效。在一些情况下，把“低绩效公务员”分配到相应的直线管理者部门，让其给予正确的工作指导和工作咨询，以帮助他们改进绩效；另外，组织为“低绩效公务员”制定绩效改进计划，并结合坦率的咨询，让其重新工作；还有一些“低绩效公务员”采取制定“较低于满意的绩效标准”的绩效标准，他们经过努力达到了绩效标准；最后，有的联邦组织采取了与公务员签订“最后的机会”协议，如果再达不到绩效目标就要调离原来岗位。总之，在绩效改进方法中，OPM发现，缺乏合适工作技巧、额外的培训和有助的能力开发是绩效改进的关键所在。

表4 低绩效公务员的表现数量比例

表5 低绩效公务员的原因分析

对于低绩效公务员必须给予改进是根据美国联邦政府的政策（5 CFR 430.207）规定，应给予处于“完全成功”绩效标准之下的公务员以必要的帮助。联邦政府机构采取的方法可以分为正式的方法和非正式的方法，正式的方法有提出绩效改进计划，创新一种基于绩效的新的行为，评价“低绩效公务员”等；非正式的方法有运用个人咨询的方法。对于这些方法在对公务员绩效改进中所其作用的大小，可见表6所示。

美国OPM对“低绩效公务员”的绩效改进措施如表6所示，但是，这种评价来源于“低绩效公务员”，但是，对于直线管理者本身来说，哪种方法或资源对其绩效改进的作用更大呢？如表7所示。

根据以上的分析，美国OPM提出了三个建议以改善“低绩效公务员”的绩效：第一，应该向公众公开宣布，在联邦政府中“低绩效公务员”的比例并不像想像或传说那样多；第二，联邦高层机构应该采取更多的措施来保证管理者或直线管理者更好的改进“低绩效公务员”的绩效；第三，直线管理者对“低绩效公务员”应该采取更多的即时咨询的办法来改进绩效。

三、美国联邦政府的公务员绩效反馈对我国的启示

我国《公务员法》第三十三条规定了对公务员进行“德、能、勤、绩、廉”的考核，在《公务员考核规定》中也对考核结果的反馈给予了一些规定，但是，绩效反馈的形式比较单一。我们认为，根据赫茨伯格的双因素理论，针对不同公务员的绩效结果的表现情况，应给予不同形式的绩效反馈，从美国联邦政府对公务员的绩效反馈中可以对我国的公务员绩效反馈提供经验启示。

（一）对绩效高的公务员采取多激励方式进行绩效反馈

在我国《公务员考核规定》第十七条明确规定了公务员在年度考核确定为优秀或称职的主要采取五种激励方式，一是晋升工资；二是晋升职级；三是晋升职务；四是一次性年度奖金；五是荣誉激励。

表6 对“低绩效公务员”绩效改进方法比较

表7 直线管理者对“低绩效公务员”的绩效改进评价

表8 《公务员考核规定》对考核优秀或称职公务员的反馈方式

我国政府对公务员绩效考核结果应用可以尝试在现有公务员绩效反馈的基础上，增加一些诸如“带薪休假”、“代金券”的方式来提供给绩效高的公务员，或者采用“自选式”物质或非物质式奖励方式。另外，可以对公务员的工资奖励在其原有基本工资的基础上选择调整系数进行调整。

表9 《公务员考核规定》对考核基本称职公务员的反馈方式

表10 《公务员考核规定》对考核不称职公务员的反馈方式

（二）对绩效不佳的公务员采取定制式培训进行绩效反馈

在我国《公务员考核规定》第十七条明确规定了公务员在年度考核确定为基本称职或不称职的绩效反馈方式。

从以上分析可以看出，我国政府对公务员绩效考核结果确定为“基本称职”或“不称职”的都给予了相应的结果反馈方式，而且在第二十条提出了要求相关部门给予相应的培训的规定。但是，我们认为，绩效不佳必然有其“不佳”的原因，关键问题在于应该找出其绩效不佳的真正原因，并帮之改进，例如，可能是工作态度问题，或能力问题，还是由于工作职责不清等问题，导致了其不佳的绩效表现。英国著名绩效管理专家理查德·威廉姆斯（2002）也认为，“正确的诊断对于改进绩效管理是至关重要的，而且也符合员工的利益。”只有深入了解公务员绩效不佳的原因，才能制定出适合公务员的绩效改进方案，为其开发“定制式绩效改进方案”做好准备。从美国联邦政府对公务员绩效反馈的现实来看，绩效反馈的最佳实践就是找到了绩效改进的关键点，进行持续不断的绩效改进，最终实现公务员绩效的提高，实现政府整体绩效的提升，实现高标准的公众满意度。这种绩效改进方法，不仅适用于我国的政府部门，在我国的其它公共部门也同样适用。

注释

① ②Performance evaluation of a wireless hierarchical data dissemination system, http://www.whitehouse.gov/, 2008-3-4.

③http://www.whitehouse.gov/, 2008-4-6.

④ Federal Civil Service Investigation Report,http://www.opm.gov/,2002-5-4.

⑤Of fi ce of Personnel Management.Report of Special Study on Poor Performers,http://www.sec.gov/news/studies/daytrading.html, 2005-7-6.

1.Allen Schick.Public evaluations of police performance: an analysis across three levels of policing.21st Century Business Herald，2007,67(3):47–48.

2.Luther Gulick and L.Urwich(eds), Papers on the Science of Administration,Taylor & Francis, 2003:56–58.

3.Luther Gulick and L.Urwich (eds), Papers on the Science of Administration,Taylor & Francis, 2003:88–90.

4.[英]理查德·威廉姆斯，蓝天星翻译公司（译）：《组织绩效管理》，清华大学出版社，2002年版。