美国联邦政府高等教育的治理机构及其组织设计

黄建伟+喻洁

摘要： 美国作为世界头号高等教育强国，其联邦政府在高等教育治理机构的组织设计中如何布局和分配高等教育公共治理权，对他国高等教育公共治理具有重要的参考价值。通过对联邦行政机关中高等教育的主管机构、立法机关中高等教育的主治机构以及作为高等教育外部治理主体但无“对口”的主治机构的联邦司法机关的介绍及其组织设计的描述，归纳出了上述三类高等教育治理机构的权能和主要权力清单。研究发现，美国联邦政府高等教育公共治理权具有多元共治和间接驾驭这两大主要特点。这两大特点使美国大学等高等教育机构既不偏离国家利益的轨道，又能按照高等教育的发展规律自主办学。

关键词：联邦政府；大学；高等教育；治理机构；组织设计；权能；权力

中图分类号：G649.1

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2017）05-0035-10

研究美国政府高等教育的治理机构及其组织设计问题有助于理解美国政府是如何介入大学自治事务以及对大学自治权干预的权力边界问题。组织设计是为了有效地实现组织目标，对组织结构、组织沟通渠道体系、分工、协调、控制、权力与责任进行合理配置和组合的过程。要深入了解美国政府与大学关系（下文简称“府学关系”）中的权力边界问题，就有必要对高等教育治理机构的组织设计进行研究。具体地讲，就是研究政府的高等教育公共治理权主要分配给了哪些部门？在不同层次的政府间以及在同一层次的不同的政府主治部门间其权力是如何分配的。而要研究美国政府高等教育治理机构的組织设计，就必须要了解美国的宪政。宪政是指人类创设的控制公权力行使，保障人权，保护公权力相对人权利、自由，体现现代政治文明的一种国家和社会治理机制[1]。宪政是活的宪法，其包括创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）、维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）整个政治运作过程及民主、法制、人权三大要素[2]。宪政治理是指一个国家在民主、法制、人权三大要素的框架内，经过对“活宪法”某个过程的政治运作，合理界定公权力的边界，以保护公权力相对人权利、自由为目的的顶层政治设计。

美国政府高等教育治理机构的组织设计受制于美国宪政。在美国的宪政设计中，美国实行联邦制的国家结构形式。虽然联邦可以制定一部统一的全国性宪法和法律，但各州作为相当于国家的政治实体也可以制定各自的宪法和法律。很显然，在美国宪政设计中，合众国实行的是分权管理体制。另外，在美国的宪政设计中，美国实行“三权分立”的政治体制，而“三权分立”只在联邦和州两级政府实施，州以下的地方政府的“三权”并不一定分立。同时，美国宪法并没有赋予联邦政府直接管理教育的权力，而是将联邦宪法没有列举的教育权保留给州政府，这样州政府就拥有了直接管理教育的权力①。但联邦宪法也为联邦政府间接介入教育事务预留了一定的空间。美国宪法决定了美国高等教育的责任主体主要在州一级政府，但联邦政府并没有因此完全放弃高等教育的治理责任。上述美国宪政的这些顶层设计，决定了美国政府高等教育治理机构的组织设计涉及到州和联邦两级政府，其中州政府在组织设计中的权力更广泛、更直接。上述美国宪政的这些顶层设计，也决定了政府高等教育治理机构的权力必定分散在联邦和州两级政府的行政、立法和司法部门且各自的权力边界会有所不同。

尽管美国联邦宪法并没有赋予联邦政府直接管理教育的权力，但在美国高等教育史中联邦政府对大学的影响极为深远：“在克拉克·克尔看来，尽管美国私立和公立的高教机构各接近一半，但是导致这些机构在过去130年内发生改变的绝大多数重大政策来自联邦政府”[3]。联邦政府对大学的深远影响离不开联邦政府高等教育治理机构的功能发挥，研究这些治理机构及其组织设计对从国家的层面审视、借鉴高等教育公共治理权的权力边界问题具有重要的参考价值。基于此并因篇幅限制，本文只对美国联邦政府高等教育治理主体及其组织设计进行专门研究。

在此需要特别强调的是，主治机构有别于主管机构。主治机构是指作为治理主体的主要的和“对口的”治理机构；主管机构是指作为管理主体的主要的“对口的”管理机构，而治理和管理是两个不同的概念。主管机构一般也是主治机构，而主治机构未必是主管机构。行政机关中的主治机构实际上就是主管机构，而立法机关中的主治机构在习惯上一般不称呼为主管机构。美国联邦司法系统并没有“对口”治理高等教育的专门法院，但联邦政府所有具有宪法地位的各级法院（共100多个）都可以在自己司法管辖范围内受理与高等教育有关的案件。因此，尽管美国联邦法院并没有高等教育的主治机构，实际上却是参与大学等高等教育机构外部治理的主体之一。为了更全面地理解联邦政府与大学关系中的权力边界问题，本文除介绍联邦行政机关和立法机关的主治机构之外，也花了一定的笔墨介绍作为高等教育治理主体但无主治机构的联邦司法机关（即联邦法院）的概况及其在高等教育公共治理中的权能。

根据美国的宪政设计，美国联邦政府高等教育的治理主体主要是行政、立法和司法三大国家机关。其中联邦有关行政机关往往被视为具有对口管理权（以间接为主）的主治机构，习惯上更倾向称为主管机构；联邦有关立法机关往往被视为具有对口治理权的主治机构，习惯上更倾向称为主治机构。而联邦法院虽然也是高等教育的外部治理主体，但却没有“对口”的主治机构，因而习惯上更倾向称为作为非主治机构的治理主体。这样，联邦政府高等教育的治理机构的主体实际上为联邦行政机关中的主管机构、联邦立法机关的主治机构以及无主治机构的联邦法院。下面笔者分别对这三类主要的高等教育治理机构及其组织设计分别加以介绍和专门研究。

一、联邦行政机关中的高等教育主管机构及其组织设计

行政机关即狭义上的政府。美国的行政机关包括总统执行办公室、部委（内阁成员机构，相当于我国的政府组成部门）、独立机构、独立监管委员会、政府公司和半官方机构。美国管理教育的行政机关主要在相关部委。美国是一个实行大部制的国家，截至今日，美国共有15个部委，其中教育部（Department of Education ，简称ED）是教育的行政主管部门[4]。“美国联邦教育部最早设立于1867年，其任务仅限收集资料与研究发展，功能极为有限。到了1953年改隶属于卫生教育福利部。1979年10月国会通过《教育部组织法》，教育部从卫生教育福利部脱离独立，教育部长具有内阁成员身份”[5]。目前，美国联邦教育部内设了26个管理某些或某类内部或外部具体事务的教育行政机构，这些内设行政机构由部长办公室（Office of the Secretary）、副部长办公室（Office of the Deputy Secretary）、次部长办公室（Office of the Under Secretary）三个部门分别管辖[6]。endprint

在表1中的26个内设教育行政机构中，大多数与大学有直接或间接的关系。其中，高中后教育司（Office of Postsecondary Education，简称OPE）是管理与服务高等教育的“对口”部门，是教育行政机关中高等教育的主治机构，与大学的关系最为紧密。OPE的主要权能概括起来主要两项：一是制定联邦高等教育的规划性政策；二是管理能满足全国性的重大需求并以此来增加国民接受优质高等教育机会之项目。具体而言，其权能可以描述如下：为合格的学生上大学提供联邦援助；通过为合格的高等教育机构提供财政支持来改善高等教育的设施和完善高等教育的项目；吸纳并训练弱势学生使其成功完成高等教育学习计划；促进在美国本土进行的外语和国际事务学习并支持国际教育研究和学生互换活动[7]。OPE下辖高等教育项目管理处，政策、计划和创新管理处，国际和外语教育管理处三个管理具体业务的职能处室，其权能描述见表2。

另外，在联邦教育部的26个内设行政机构中，黑人高等院校白宫行动办公室（White House Initiative on Historically Black Colleges and Universities）的主要权能是为美国黑人和历史上形成的黑人大学（简称HBCUs①）提供服务并管理相关业务，因此，其成为HBCUs特殊的“对口”管理部门[9]。

联邦行政机关中主治高等教育的机构是教育部的高中后教育司。根据前文对教育部高中后教育司的介绍，其主要权能可概括如下：为全国的大学生提供各种学生资助，增进弱势群体的教育公平；为促进高等教育发展提供资金，包括为鼓励各州提升高等教育质量提供补助；在高等教育公共行政中与各州加强沟通与协调；制定和实施全国性的高等教育政策和战略计划；提出有关高等教育的立法建议；负责高等教育项目的预算编制；负责一些数据的收集和报告；负责管理国际与外语教育的教学和研究工作并为此提供资助。根据以上权能的描述，联邦行政机关中主治高等教育的机构是教育部的高中后教育司，其高等教育公共治理权可大致歸纳为：高等教育的资助权（学生资助、研发资助、高等教育质量保障的激励补助）；高等教育的协调权（与各州协调）；高等教育政策和战略的制定和实施权、高等教育的立法建议权；高等教育项目的预算编制权；高等教育信息和数据的处理权；国际与外语教育的管理权。

二、联邦立法机关中的高等教育主治机构及其组织设计

尽管随着“行政国家”的出现，美国联邦行政机关的权力在不断膨胀，但美国的政治制度设计使美国的立法部门至今仍然拥有很大的权力。“在美国政治中，‘美国政府是一个大的概念，它指美国政府的所有部门，包括立法、行政和司法三大部门。而在政府三大部门中，美国的制度、宪法都把国会作为政府的第一和最有权的部门。……美国宪法、政治制度把主要政府权力给予国会，这是美国政治、政府制度有别于很多其他国家最主要的方面。……美国的立国者显然希望国会成为占主导地位的政府部门。在宪法第1条中，他们规定了国会的职责和权力，对此的阐述几乎占整个宪法的一半篇幅”[10]（P327-328）。美国联邦政府权力的分配中，国会占了较大的优势。在美国的教育公共治理中，国会掌握了很多“实权”，扮演着十分重要的角色，在高等教育公共治理中也不例外。在研究美国治理高等教育的政府机构时，不得不考虑将立法机关的相关职能部门也列入其中，这也是美国高等教育公共治理区别于他国的重要特征。美国国会分参众两院并在参众两院均设有若干个常设（Standing）委员会及特别（Special，Select，and Other）委员会。

1.参议院的主治机关

美国参议院共设有16个常设委员会和4个特别委员会[11]。常设委员会中，拨款委员会，预算委员会，财政委员会，健康、教育、劳工与退休金委员会（简称HELP）及退伍军人事务委员会与大学的关系比较紧密。其中的HELP实际上是参议院的教育主治机关。HELP的前身是1869年成立的教育委员会，后来因其职责范围的扩大，1999年改为健康、教育、劳工与退休金委员会。HELP下设健康、教育、劳工与退休金这三个小组委员会，其管辖范围（Jurisdiction）涉及21类具体的权能事项，其中专门针对教育的权能包括向国会提交涉及教育的衡量标准、农业高等院校、人文与艺术、生物医学的研究与发展、加拉德特大学②与霍华德大学①、学生贷款等事务的立法议案、立法建议书、咨文、请愿书等[12]。教育小组委员会作为HELP的分支机构，其主要使命就是通过为美国公民提供终身教育的机会，以确保美国的劳动力能满足21世纪的挑战，其管辖范围（jurisdiction）仅限于各种与教育（含高等教育）和劳动力开发的有关问题，如启蒙教育、“不让一个孩子掉队”、高等教育、人文与艺术、学生财政援助、残疾人教育、工作和职业培训及劳动力投资等问题。教育小组委员会的主要职责就是为解决以上问题进行立法、听证、对有关法案进行最后审订及为HELP获取听证证词打开一条通道[13]。因此，严格地讲，参议院HELP中的教育小组委员会才是教育（含高等教育）的“对口”管理部门即主治机构。

根据前文对这个小组委员会的介绍，参议院HELP中教育小组委员会的主要权能可概括如下：通过立法为美国公民提供终身教育的机会，以确保国家对人力资源的需求；为一些特殊类型的高等机构（如农业高校、人文与艺术类高校、聋哑大学、黑人大学等）的事务进行专门立法；为学生资助、残疾人教育及成人继续教育与培训进行立法等。根据以上权能的描述，参议院HELP中教育小组委员会的高等教育公共治理权可归纳为：相关高等教育事务的立法动议权；相关高等教育事务立法听证的管理权；相关高等教育事务立法法案的最后审订权。

2. 众议院的主治机构

众议院目前共有20个常设委员会和1个特别委员会（Committee on Intelligence）[14]。其中的拨款委员会、预算委员会、教育与劳动力委员会、退伍军人事务委员会、筹款委员会与大学的关系较为紧密。在上述与大学关系较为紧密的机构中，教育与劳动力委员（Committee on Education and the Workforce，简称CEW）实际上成为教育机构的主治机构之一。教育与劳动力委员会的前身是1867年成立的教育与劳动委员会。1883年该委员会被拆分成两个常设委员会即教育委员会和劳动委员会。1947年这两个被拆分的机构又合并成教育与劳动委员会，其后该委员会又经历了四次易名，最近一次易名是在2011年，其机构名称被命名为“教育与劳动力委员会”，截至今日，其机构名称暂时没有发生变化[15]。众议院的教育与劳动力委员会内设5个小组委员会，其中两个小组委员会专门为解决教育问题而设立，一个被命名为“早期幼儿教育和中小学教育小组委员会”（Subcommittee on Early Childhood， Elementary and Secondary Education），另一个则为“高等教育、终身学习和竞争力小组委员会”（Subcommittee on Higher Education， Lifelong Learning， and Competitiveness）。众议院的教育与劳动力委员会在教育问题上的管辖范围包括从早期教育到高等教育及继续教育的各个不同层次的教育事务，其教育领域的权能可以概括为监督联邦教育项目和对教育问题行使立法动议权。其具体权能如下：小学和中学教育的立法动议，包括不让一个孩子掉队法案、低收入家庭择校、特殊教育（残疾人教育法案）、教师质量与教师培训、基于科学方法的阅读教育及职业与技术教育等；高等教育项目（高等教育法），支持中低收入家庭的学生上大学并帮助这些家庭向大学支付学费；涉及启蒙教育法的早期教育与学前教育项目；学校午餐和儿童营养计划、对联邦教育部的财政监督；对高危青少年的看护和“治疗”、禁止虐待儿童、收养小孩；教育研究和改良、成人教育；反贫困项目，包括社区服务划区补助法案和低收入家庭能量援助计划[16]。严格地讲，众议院与高等教育“对口”的管理部门应该是CEW中的高等教育、终身学习和竞争力小组委员会。该小组委员会管辖范围如下：大学生的资助与就业服务；高等教育法；高中后职业和技术教育及培训和见习（涉及劳动力投资法）；失去生活来源的家庭妇女；成人基础教育（家庭扫盲）；对罪犯的改造与再教育；职业发展；移民基金的培训计划；教师职前和在职培训（涉及小学和中学教育法和高等教育法）；1972年教育法修正案的第九章；所有涉及工作激励、以工代赈要求的福利改革计划；美国国内公民程序法；罗伯特·A·塔夫脱研究所；和平研究所[17]。近几年，美国共和党在国会为所有美国家庭更容易上大学并使其能负担得起上大学的费用作出了很多努力，本论文认为其最令人满意的成绩就是力推并促成了财政援助简单化，使其不仅让学生更易申请，也使政府的管理更加简化。endprint