国有企业工资总额预算管理的深化和拓展

● 王一农

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“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，是新时期对提高国有资产监管能力和水平提出的新要求，这就要求我们积极探索和完善与之相适应的收入分配监管方式方法，深化和拓展国有企业工资总额预算管理。

一、工资总额预算管理的现状

国有企业工资总额管理体制改革与国资国企改革密切相关，先后采取了工资总额包干、工资计划控制、工效挂钩和工资总额预算管理等在内的多种形式，旨在加强工资总额宏观管理和调控，强化出资人工资总额管理。

（一）工资总额预算管理的提出

1985年，为进一步搞好国有企业，国务院规定实行企业工资总额与经济效益挂钩，成为国家对企业工资分配的重要调控手段。国家相关部门规定，凡是具备条件的国有企业，都要实行工资总额与经济效益挂钩办法；不具备挂钩条件的，实行工资总额包干、工资计划控制办法。工效挂钩的重要原则是：坚持工资总额增长低于经济效益增长、实际平均工资增长低于劳动生产率增长的“两低于”原则。工效挂钩这个政策本身不完全是市场经济性质的，而是转轨过程中的过渡性办法，在当时有效地增强了企业的活力。但这种办法在实践中也存在着一些问题，比如“工效挂钩”使得在不同行业、企业工作的同类人员之间由于经济效益的差异而出现较大的工资差距。由于国有资源的垄断性功能，如果再继续实施这项制度显然对其他性质的企业是不公平的。

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化和国家财税政策的调整，迫切需要探索国有企业工资总额决定新机制和调控新办法。2009年，国资委开始推行工资总额预算管理，“工效挂钩”等办法将逐渐淡出人们的视线。工资总额预算管理是指企业按照国家收入分配政策规定和出资人的调控要求，根据企业效益、人工成本承受能力和劳动力市场价位，对企业职工工资总额和工资水平及增长做出预算安排并进行规范管理的活动。试行工资总额预算管理，调控企业职工平均工资水平，是出资人依法履行职责的重要举措，是企业收入分配调控方式的重大改革创新，有利于实现企业工资分配的效益导向与市场化原则相结合，有利于建立健全企业职工工资收入的正常增长机制。

（二）工资总额预算管理的实施

经过国资委近几年来的实践和探索，企业工资总额预算管理，以四川国资委工资总额预算管理为例，包括工资总额预算、工资总额调整、工资总额清算和重大事项备案在内的一系列管理体系已较为完善，见图1。虽然各地国资委工资总额预算管理方式不统一，但是工资总额预算管理为促进国有资产保值增值提供了有利的保障支持。

1.工资总额预算。企业应当按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序，依照产权关系，以企业法人为单位，层层组织做好工资总额预算编制工作。企业工资总额预算编制范围，原则上应与年度财务决算合并报表范围相一致，包括集团本部和所属各级全资、控股子企业。企业预算管理指标由经济效益预算指标和工资总额预算指标构成。企业经济效益预算指标以利润总额为主，一般以财务决算数为基础，剔除非经营性因素后确定。其中，集团本部利润总额的考核口径与本年度企业负责人经营业绩考核中利润总额目标值一致。 企业工资总额预算指标由工资总额预算基数和预算增长额两部分组成。

企业工资总额预算按出资关系实行分级管理、逐级审核。集团公司负责审核下属子企业工资总额预算，国资委负责审核集团公司工资总额预算，对集团公司本部的工资总额预算单独调控。

2.工资总额调整。企业应严格执行国资委核定的年度工资总额预算，在预算执行过程中出现下列情形之一的，可予以调整：一是国家

收入分配政策发生重大调整的；二是市场环境发生重大变化引起企业效益大幅变动的；三是企业发生分立、合并等重大资产重组行为导致企业效益、职工人数发生重大变化的；四是其他重大影响因素。企业工资总额预算调整方案要经董事会审议后报国资委审核备案。

3.工资总额清算。企业工资总额预算执行情况列入国资委年度工资总额清算的审计内容。年度终了，企业应向国资委提交全年工资总额预算执行情况报告，同时，组织对所属子企业工资总额预算执行情况进行清算，并由中介机构进行专项审计，出具审核意见，其中，集团本部的工资总额预算执行情况由国资委委派中介机构进行专项审计。

4.重大事项备案。企业内部收入分配改革方案及收入分配的重大事项，应履行内部民主程序和决策程序，依照法定程序规范操作，并报国资委备案。

图1 企业工资总额预算管理流程

（三）工资总额预算管理的受限

实行工资总额预算管理，实质是解决好收入与分配问题，这是构建和谐企业，促进企业长久发展的需要。国资委实行工资总额预算管理以来有以下三点收获：一是建立了工资效益联动机制。预算管理是根据企业经济效益的预测和工资浮动系数确定工资预算增长额，按照“上下结合、分级编制、逐级汇总”的程序，层层编制工资总额预算，将预算明细到各下属分子公司，有效地防止集团合并利润亏损导致所有职工工资都不能增长的现象，真正建立了工资增长与效益增长的联动机制。二是提升了企业内部管理水平。工资预算管理是企业全面预算管理体系的一个重要组成部分，通过建立工资预算管理制度，规范和细化企业预算编制、申报、执行、调整等各项工作，有利于建立以工资预算目标为中心的人工成本调控管理体系，建立全面预算管理、工资性支出管理、工资类基础管理等制度，从而加强企业内部管理，不断促进企业提升管理水平。三是缩小了企业间收入分配差距。通过构建工资预算管理体系，进一步贯彻落实国家关于“提低、扩中、控高”的分配政策，工资水平较高的企业，其增幅得到了控制，工资水平较低的企业，其工资水平得到了大幅提升。

虽然，实行工资总额预算管理取得了一些成效，由于工资管理比较粗放，管理未延伸到企业内部，公司法人治理尚待完善，因此在实际工作中，我们也遇到一些问题：一是平均主义色彩还较浓。虽然企业工资总额和工资水平的增长得到了有效管理，但企业内部工资分配中还存在平均主义“大锅饭”现象，主要表现在企业高层副职分配未拉开差距、职工工资增长存在普调等。二是市场化导向体现不足。当前劳动力市场价位在国有企业收入分配中还没有充分体现，主要表现在企业低端岗位高于劳动力市场价位，而高端岗位又低于市场价位的现象仍然存在。三是激励导向不尽合理。大多数企业实行的仍然是以“岗位工资”为主的内部分配制度，企业内部收入分配的激励和约束机制没有真正建立，分配方式较为单一，改革创新力度不大，内部分配结构不够合理，没有体现向重点岗位和关键岗位倾斜。

二、工资总额预算管理的深化

针对工资管理中存在的问题，我们不断地进行总结分析，自2012年起，我们开始进一步细化工资总额预算管理措施，采取分级、分类、分层级的方式调控企业工资总额。

（一）分级管理工资总额

一是管住总量，国资委按照财务合并报表口径核定企业集团工资总量。二是管住集团本部，国资委对集团公司本部工资实行单独调控。三是放活子公司，集团公司按照有关规定对下属子公司工资总额进行管理，调控措施相对灵活，其具体方案报国资委备案。

（二）分类调控工资水平

一是一般竞争性企业，对盈利企业，按照效益导向的原则，根据工资预算办法，核定其效益工资增长额；对亏损企业，亏损增加或由盈利变为亏损的，其工资原则上不得有增长，但职工工资低于所在地社平工资的，可按不高于指导线下线安排增长。二是一般功能性企业，根据社平工资、监管企业工资水平、行业水平和样本监管企业水平测算情况确定其工资水平，按照不同行业特点实行市场化调节与出资人调控相结合的工资分配机制核定其工资增长额。三是对未转入正常生产经营企业（如在建工程等），由国资委结合企业人员状况，参照同类型企业、监管企业工资水平和所在地社平工资等因素确定。四是企业市场化选聘引进的经理、专业人才，实行协议工资，由企业参照劳动力市场价位协商确定据实核增单列。分类调控实施后，监管企业积极响应分类调控方法，认真探索调控手段，工资管理水平得到了提升。例如，交投集团对所属企业按照收费性质进行分类考核，分类计算工资增长，大大提高了工资调控的针对性、有效性。

（三）分层级编制工资预算

按照“控差距、调结构，控水平、调增幅”的思路，国资委在审核企业工资预算时，将企业是否做到工资增长向专业技术人员和一线职工倾斜作为预算审核的重点，以引导企业收入分配向创造价值的专业技术人员、一线职工倾斜。

1.集团本部按照“企业负责人、中层干部、中干以下职工”三个层级编制预算。国资委在审核其预算时，主要把控四个方面：第一，负责人的薪酬总额在预算工资中单列。国资委只确定企业法定代表人的绩效薪酬标准（分配系数为1），同时按照平均不高于0.8的系数核定其他负责人绩效薪酬总额，将其他负责人的分配权下放给企业董事会，其中贡献突出的经营班子主要负责人，其分配系数可以超过法定代表人，职工平均工资未增长的,负责人薪酬不得增长，保持企业负责人薪酬水平与职工工资水平的合理关系。第二，集团中层管理人员的工资增幅不得超过中层以下职工的工资增幅，集团本部职工的工资增幅不得超过下属子公司职工的工资增幅，以缩少企业内部的收入分配差距。第三，对集团本部职工工资水平低于监管企业集团本部平均水平的，其工资增幅可按不高于下属子公司职工工资增幅控制，集团本部职工平均工资超过监管企业集团本部平均水平的，其工资增长按以下原则调控：1-1.5倍的，按不高于XX%增长，1.5-2.0倍的，按不高于X%增长，2.0倍以上（含2.0倍）的，每两年增长X%，以缩小企业间的收入分配差距。第四，允许在集团本部工资预算中单列对子公司的专项奖励，本部职工不得使用，以鼓励集团公司加大对子公司的考核奖励力度。

2.子公司按照“企业负责人、中层管理人员、基层管理人员、专业技术人员和一线职工”五个层级编制工资预算。我们要求集团公司在审核子公司的预算时，重点审核子公司是否做到以下三个方面：第一，符合效益导向原则，企业工资增长必须与其效益增长密切挂钩。第二，按照“企业负责人、中层管理人员、基层管理人员、专业技术人员和一线职工”五个层级进行编制申报，并坚持工资增长向一线职工倾斜。第三，专业技术人员工资增长应当高于本企业平均增长，管理人员工资增长应当低于一线职工平均增长。

从执行情况来看，国资委分级、分类、分层级调控企业工资总额措施的成效已初步显现：一是工资管理的效益导向逐步显现，各企业根据发展战略和企业生产经营的需要，合理编制工资预算，加强人工成本管理，“效益增工资增，效益降工资降”的理念逐步形成。二是国家提出的“提低、扩中、控高”的收入分配政策得到了进一步落实，对一线职工收入普遍较低的企业，在工资分配上加大了倾斜力度。比如，对收入水平较低的川煤集团一线职工，通过合理定岗定员、调增井下津补贴、调整生产一线工资定额单价、调节地面职工与井下一线职工的工资结构比例、增大安全生产奖励额度等措施确保一线职工工资得到增长。三是工资预算管理的激励约束机制初步建立。例如外贸集团按照效益导向的原则，根据工资预算办法，虽盈利但效益下滑的情况下，工资水平下降1.46%，体现了效益降工资降的工资分配导向。

三、工资总额预算管理的拓展

为了逐步健全与管资本要求相适应的收入分配监管模式，完善与企业功能定位相适应的激励约束机制，积极面对国有企业收入分配中诸多新问题、新挑战，有必要探索应用人工成本对标管理、导入EVA完善工资总额决定机制，从而实现国有企业工资总额预算管理模式从财务模式到成本模式和价值模式的演变。

（一）人工成本调控工资总额预算

为了强化效益决定分配的原则，有必要进一步规范和细化工资总额预算管理流程，建立以工资总额预算目标为中心的人工成本调控管理体系，更加合理地确定企业工资总额和工资水平，督促企业加强人工成本控制，促进人工成本增长与企业竞争力提高相适应。人工成本指标可以选择人工成本总额增长率和人工成本总额占成本费用总额的比重：

人工成本总额增长率=（报告期人工成本总额÷报告期前一年人工成本总额-1）×100%

人工成本占总成本费用的比例=（报告期人工成本总额÷报告期内成本费用总额）×100%

评价系数的测算公式如下：

横向评价系数=1/2[Ln（企业报告期人工成本总额增长率/监管企业集团报告期人工成本总额增长率基准值）+Ln（企业报告期人工成本占总成本费用的比例/监管企业集团报告期人工成本占总成本费用的比例基准值）]；

纵向评价系数=1/2[Ln（企业报告期人工成本总额增长率/上年企业报告期人工成本总额增长率）+Ln（企业报告期人工成本占总成本费用的比例/上年企业报告期人工成本占总成本费用的比例）]

人工成本横向评价系数是指企业人工成本投入产出效率与监管企业平均水平的对比情况。系数等于0说明企业人工成本投入产出效率达到监管企业平均水平；大于0则说明高于监管企业平均水平；小于0则说明低于监管企业平均水平。

人工成本纵向评价系数是指企业人工成本投入产出效率的改善状况。系数等于0说明企业人工成本投入产出效率保持稳定；大于0则说明处于上升趋势；小于0则说明处于下降趋势。

这样，可以根据企业集团本部职工工资水平高于或低于监管企业集团本部平均水平的具体情况，合理确定不同企业的职工工资增长调控线。调控线包括上线、中线和下线三条线。

企业集团本部报告期平均工资低于监管集团本部平均水平的，按如下方法确定预算增幅：人工成本横向评价系数以及纵向评价系数均大于0的，预算增幅可适度突破调控线上线；以上系数其中一个大于0的，预算增幅可在中线与上线的均值以上安排，但不得突破上线；两个系数均小于0的，预算增幅可在中线以上安排，但不得突破中线与上线的均值。

企业集团本部报告期平均工资高于监管集团本部平均水平的，按如下方法确定预算增幅：人工成本横向评价系数及纵向评价系数均大于0的，预算增幅可在中线与上线的均值以上安排，但不得突破上线；以上系数其中一个大于0的，预算增幅可在中线以上安排，但不得突破中线与上线的均值；两个系数均小于0的，预算增幅不得突破中线。

（二）EVA调控工资总额预算

围绕管资本为主要求不断完善收入分配监管方法，就是要更加突出出资人代表性质，监管目标应从权益维护向价值创造转变，在完善工资总量决定机制的前提下，积极探索以EVA为主要业绩评价依据决定分配。我们可以从“工效挂钩”的计算公式进行演变，工效挂钩常见的是“工资总额与实现利润挂钩”，且以企业上年实现利润等为经济效益指标基数，导入EVA后，我们将企业工资总额同EVA挂钩，企业工资总额的确定以企业年度实际完成的EVA为计算依据，这样“工效挂钩”的计算公式（工资总额与实现利润挂钩）变为：

当年工资总额=工资总额基数＋（当年实现利润净增加额÷实现利润基数）×工资总额基数×挂钩浮动比例

=上年工资总额+（当年EVA实际完成数-上年EVA实际完成数）×挂钩浮动比例

EVA的导入有四个方面的好处：比利润指标更客观地衡量企业业绩；对不同企业调控更加规范；推行EVA管理突出强调了投资回报的思想；EVA的导入比较容易解决现行分配方式中的一些问题，尤其是单纯以利润为挂钩指标易导致的企业短期行为。由于导入EVA必然要考虑资本成本，这一办法较易实现从现行调控企业工资总额向调控人工成本总额及人均工资水平的过渡。

（三）收入分配监管拓展了工资总额预算

财政部于2007年1月1日发布了新会计准则，取消了原“应付工资”、“应付福利费”会计科目，增设“应付职工薪酬”科目核算企业根据有关规定应付给职工的各种薪酬，按照“工资”、“职工福利”、“社会保险费”、“住房公积金”、“工会经费”、“职工教育经费”、“解除职工劳动关系补偿”等应付职工薪酬项目进行明细核算，即将职工福利费列入职工薪酬范围核算。另外，依据《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》[财企2009-242号]规定：企业为职工提供的交通、住房、通讯待遇，已经实行货币化改革的，按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补贴，应当纳入职工工资总额，不再纳入职工福利费管理；尚未实行货币化改革的，企业发生的相关支出作为职工福利费管理，企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴，应当纳入工资总额管理。由此可见，[财企2009-242号]将“职工福利”中的现金纳入了“工资”，规范了福利费的财务列支问题，那么，出资人工资总额管理的范围是“应付职工薪酬”还是“工资”呢？

诚然，出资人工资总额管理的范围包括发放到企业职工的全部现金，但是，实际操作中的出资人工资总额管理的监管外延比较宽泛，已经将工资总额管理拓展到了收入分配。狭义的出资人工资总额管理应该是“应付职工薪酬”科目中的“工资”；广义的出资人工资总额管理包括“工资”、“职工福利”、“社会保险费”（五险）和“住房公积金”（一金”）；更加宽泛的出资人收入分配管理包括“工资”、“职工福利”、“社会保险费”、“住房公积金”、“企业负责人年度薪酬”、“企业负责人年度职务消费”等等，《关于进一步规范中央企业收入分配秩序严肃收入分配纪律有关事项的通知》（国资发分配[2013]198号）也再次明确将工资总额管理拓展到了收入分配，并对企业收入分配进行了规范要求，以实现对企业的收入分配实行有效监管：

狭义工资总额=“工资”；

广义工资总额=“工资”+“职工福利”+“五险一金”；

收入分配=“工资”+“职工福利”+“五险一金”+企业负责人年度薪酬+企业负责人年度职务消费。

1.四川省国资委：《积极探索 勇于创新 努力构建省属企业工资总额管理新机制》，载《2013年度全国地方国资委劳动用工和收入分配座谈会》，国务院国资委分配局，2013年4月，第7-13页。