美国联邦政府高等教育财政资助政策历史评述

刘旭东　甘少杰　李鹤飞

摘 要 财政资助是现代国家中央政府调控高等教育的主要手段。经过历史的发展与完善，财政资助已经成为美国联邦政府参与高等教育的主要方式。基于公共政策选择理论和教育成本分担理论，联邦政府不断为高等教育提供强大的财政支持，并以此调控高等教育的发展方向，使其成为美国政府实现国家发展目标的利益诉求工具。二者之间的这种互动关系，反映了美国联邦政府参与高等教育的理论基础与现实需要。

关键词 联邦政府；高等教育；财政资助政策；美国

中图分类号 G649.712 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）31-0074-04

二战后，高等教育逐渐成为后工业时代社会的中心和经济发展的“发动机”，高等教育越来越受到国家和社会的重视。美国拥有当今世界最发达的高等教育，然而美国宪法在制订之初却回避了联邦政府对高等教育的责任，将教育的权责留给了州。但历史上，美国高等教育的每一次重大变革和所取得的巨大成就都离不开联邦政府的大力支持。作为中央政府的美国联邦政府在处理与高等教育关系的历史进程中，主要通过财政资助，并辅之以资助立法手段。美国经过百余年实践所形成的政府与市场组合机制下多元的高等教育财政资助体制，为高等教育的可持续发展注入了强劲动力。同时，由于高等教育教学、科研与社会服务的强大反哺功能，美国联邦政府在对其提供资助的同时，也成为高等教育的最大受益者。鉴于此，高等教育成为促进实现美国公共政策的重要因素，对高等教育提供财政资助也因此成为了美国联邦政府的公共财政政策之一。

历史上，美国联邦政府制订的一系列有关高等教育财政资助的政策，体现了美国公共政策的目标选择。本文结合美国高等教育的历史发展特点，对联邦政府高等教育财政资助与国家发展目标关系的历史演进进行了述评。

一、二战前对专业化教育的重视

美国早期的学院脱胎于欧洲传统，沿袭了欧洲大学的重学轻术观念，殖民地学院大都开设宗教、神学等科目，脱离社会发展的轨道。1862年，国会通过的《莫里尔法案》成为扭转这一矛盾的标志。由联邦拨地给各州创建农工学院，高等教育开始注重服务地方、服务工农业、服务专用人才培养。这样，美国高等教育彻底跳出象牙塔的桎梏，开始融入社会，为社会提供了广泛的智力支持。在这以后，联邦政府又陆续出台了一系列有关加强职业技术教育和鼓励赠地学院发展的法案。联邦政府通过高等教育来提升社会专业技术水平的目标也最终得以实现。

正如滕大春先生所言，“美国高等教育目标，直到二次世界大战前还在争论之中，不过，其主流是造就实用人才，已是极为明确的目标了”[1]。所以，纵观二战前的美国高等教育，联邦政府将沉迷于欧洲重学术传统的美国大学一步步拉进了重专业教育的轨道，最终将大学的教育目标调整到符合美国国家利益需求的发展方向上来。也正因此，才使得联邦政府加强了与高等教育的关系。

二、二战后至20世纪60年代对发展科学的强调

前哈佛大学校长陆登庭（Neil L.Rudenstine）认为，“在各个国家的发展史上，肯定会有这样一些阶段，需要政府的大力帮助来启发或大力促进教育系统的发展”[2]。战后美国高等教育和科学技术的巨大发展正是得益于联邦政府的强大推动力。第二次世界大战后，世界政治经济形势发生了重大转变，美苏两国进入太空竞赛的冷战阶段，为争取在科学技术上领先，双方都加强了智力储备。作为“智力之城”的大学，成为争霸双方发展的战略重点。另外，战争结束后，美国社会也在考虑如何将战时建立起来的联邦与大学关系延续下去，如何将军事科研的巨大成果应用于民间。因此二战之后的近30年内，美国投入了大量资源发展高等教育，继续资助大学开展学术研究，战争时期延续下来的联邦科研资助体制进一步完善。

经过近30年的联邦强大资助，美国高等教育取得了重大发展和成就，美国科研水平跻身世界前沿。因此，人们把这一时期称之为美国高等教育发展的“黄金时代”。由于联邦政府对大学强大的财政资助，造就了美国历史上的“联邦拨款大学”时代。一批著名的研究型大学因为承担了大量的联邦科研任务而获得了巨额资助。这些研究型大学创造出的伟大科学成就使得美国科学技术在全球处于领先地位，超过了冷战威胁的主要对手前苏联，彻底扭转了冷战初期美苏科技力量的对比，“卫星上天”事件造成的科技威胁从此解除。

三、20世纪70年代前后对社会民主目标的追求

随着冷战威胁的降温，国内问题扭转了联邦政府对国外问题的关注，提高社会民主水平成为70年代前后联邦政府需要急迫解决的问题。于是联邦政府对高等教育的资助开始从强调科学向提高社会公平转移。

关于联邦政府在促进教育机会均等，进而影响社会民主进步方面的作用，卡耐基高等教育委员会的亨瑞博士（David D.Henry）曾经指出，“没有联邦的资助，教育机会的丧失会演变成一个政治危机，从此引发各种社会问题，教育机构的数量和质量水平也会遭到破坏”[3]。因此，在20世纪六七十年代美国构建“伟大社会”时期，联邦政府通过不断提高对高等教育的资助来增加大学生的就学机会，从而有力地推动了社会改革。1965年《高等教育法》及其1972年修正案中的资助项目，都是在强调入学机会的社会环境下制订的。政府根据大学生的相对支付能力来向他们提供拨款，使得学校改变政策以接纳更多的少数民族和妇女作为学生和教师。女性在大学招生人数中的比例由1970年的40.54%增长到了1980年的52.63%[4]。如果不考虑收入情况，单纯从新接纳人员的性别和种族上来比较，70年代妇女、少数族群和低收入等弱势群体的人员构成比例明显均高于60年代，反映了联邦资助对社会公平的引导作用。

四、20世纪80年代后对提高经济竞争能力的关注

美国高等教育财政专家理查德·A.金（Richard A.King）教授指出，“每一轮改革的深入都将市场化信息和手段逐渐带入到教育改革之中。联邦政府公共价值的优先次序从20世纪60、70年代的平等和博爱，逐步转变为80、90年代的效率和经济增长。”[5]进入后工业时期，大学被认为是时代的首要机构，克拉克·克尔甚至将大学称为社会的中心[6]。80年代以来，随着全球化竞争的加剧，欧洲、日本、韩国等国家的经济发展水平和科技创新能力快速追进美国，甚至在相当广泛的领域超过美国。国际经济竞争的加剧成为了这一时期美国发展程的最大威胁。

为扭转全球化竞争的被动局面，美国再次求助于高等教育的“智力之城”功能。这样，联邦政府在经济领域的利益追求也再次刺激了联邦项目。从几部法案的名子可以说明当时国会所关心的问题：1984年的《确保经济安全教育法案》、1988年的《增强美国竞争力教育和培训法案》、1990年的《数学、科学和工程上的卓越法案》、1991年的《国防授权法案》等[7]。在这些专项法案的资助下，80年代以后联邦加强了对有关高新科技和科研民用性与市场化的资助，以适应全球经济竞争和缓解美国经济危机，这也正成为了这一时期联邦资助权力调整的内在动因。

进入21世纪最初的十年，联邦政府延续了20世纪80年代以来的高等教育财政资助政策，借助高等教育刺激经济的复苏。新世纪伊始，面对“9.11事件”、全球金融危机等事件的冲击，美国遭遇到了前所未有的发展压力。重压之下，联邦政府对高等教育财政资助政策进行了一系列调整。奥巴马总统的资助新政代表了这一时期政策调整的方向，反映了当下美国政府在解决危机过程中对高等教育的利益诉求。2009年7月14日，奥巴马来到深陷失业率困扰的工业重镇——密歇根州底特律，在底特律附近的马科姆社区学院（Macomb Community College）发新政演讲，提出了社区学院新政与“美国毕业计划”（American Graduation Initiative），旨在通过社区学院加强职业教育来解决不断恶化的失业危机。美国教育部长阿恩·邓肯（Arne Duncan）的发言体现了联邦政府的这种渴望，他指出：“办好两年制大学，是使美国重新站起来的关键”[8]。同时通过美国毕业计划，实现美国“到2020年成为世界上大学毕业生所占比例最高的国家”这一愿望[9]。

如果说“美国毕业计划”只是奥巴马加强社区学院资助初级规划的话，接下来他提出“新卫星时刻”的警告则是一步步将他的规划付诸实施。2010年12月6日，奥巴马再次造访社区学院，来到了北卡罗来纳州佛塞斯技术社区学院（Forsyth Technical Community College）。他在这所学院的演讲中10次提到中国，视中国的崛起和快速发展为美国的威胁，并与1957年前苏联卫星上天事件对美国的威胁相比，称之为“新卫星时刻”的到来。因此，通过加强对社区学院的资助，以达到提高美国民众职业技能水平的目标，从而能够有能力应对全球经济竞争的加剧和国内就业的严峻形势。这些观点形成了奥巴马高等教育财政资助新政的核心内容。标志着联邦政府高等教育资助政策对社区学院和职业教育的倾斜性调整。

美国联邦政府高等教育财政资助政策的重新调整反映出这样一个主题，即今后将继续加强联邦政府的宏观调控职能，扩大大学与社会的接触，提高高等教育的社会服务功能。

纵观美国历史，长久以来，联邦政府在高等教育中的作用反映的是校门之外的社会政治与经济现实，这个现实是高等教育长久发展再也无法回避的不竭动力源泉。因此，正如贝鲁迪所指出的，“政府，特别是联邦政府将被公众当作教育的领导人，并将继续承担这一责任”[10]。联邦政府将通过不断完善财政资助政策，规范资助立法，加强对高等教育发展的宏观调控，进而满足对国家发展目标的追求。

参 考 文 献

[1]滕大春.今日美国教育[M].北京：人民教育出版社，1980：41.

[2]张斌贤，孙益.探索外国教育史研究的新领域与新方法[M].广西：广西师范大学出版社，2009：173.

[3]David D.Henry.Challenges Past， Challenges Present： An Analysis Of American Higher Education Since 1930-An Essay For The Carnegie Council On Policy Studies in Higher Education[Z].San Francisco.Washington.London.1975.117.

[4]School Enrollment by Sex and Level： 1970 to 2002 [EB/OL]. [2012-3-3].http：//www.census.gov/population/www/socdemo/school.html.

[5][7][美]理查德·A·金，教育财政：效率、公平与绩效[M].第三版.曹淑江，等，译.北京：中国人民大学出版社，2010：序言.229.

[6][美]克拉克·克尔.大学之用[M].第五版，高铦，等，译.北京：北京大学出版社，2008.129，73.

[8]社区大学拯救美国 奥巴马抛刺激经济新“药方”[EB/OL].[2010-12-18].http：//www.chinanews.com.cn/cj/news/2009/07-20/1782860.shtml.

[9]Remarks by The President on The American Graduation Initiative [EB/OL]. [2010-12-18].http：//www.whitehouse.gov/the_press_office/Remarks-by-the-President-on-the-American-Graduation-Initiative-in-Warren-MI/.

[10]Maurice R.Berube.American Presidents and Education[Z].Greenwood Press. New York Westport， Connecticut.London，1991：152.