货币政策视角的财政专户管理问题研究

2014-09-19李红燕

财经界·学术版 2014年14期

李红燕

摘要:中国的国库制度是委托金库制，即由中央银行经理国库。在经过了12年的国库集中收付管理制度改革后，财政性资金仍然是存放在中央银行国库存款户和存放在商业银行财政专户两种方式并存。商业银行财政专户的规模并未得到有效遏制，国库单一账户管理依然没有得到全面落实。本文从货币政策视角分析财政专户存在的诱因、危害，进而提出取消财政专户的建议。

关键词:财政专户管理货币政策

一、背景

2001年以前中国财政性资金缴库和拨付方式，是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。为加强财政监督管理，提高资金使用效益，2001年经中国国务院批准出台了《财政国库管理制度改革试点方案》，提出国库单一账户管理的概念。经过12年的国库集中收付管理制度改革，财政专户却呈现数量大、种类多、增量大、存量多的状况，严重影响改革进程。

国库单一账户管理是指将政府全部财政性资金集中在国库。国库单一账户是建立现代公共预算管理体制的基础，也是国际通行做法。目前中国财政性资金仍然是存放在中央银行国库存款户和存放在商业银行财政专户两种方式并存。

按照《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号），财政性资金中的“机关团体存款、财政预算外存款”划为金融机构一般存款的缴存范围，本文通称为财政专户。而对于中央、地方金库存款、待结算财政款项和代理发行国债款项等需100％缴存中央银行的财政存款不在本文的讨论范围。

二、当前财政专户存款存在的问题

(一)财政专户加剧国库资金的体外循环

中央银行存款业务不以盈利为目标，而以宏观调控高效性为己任，不与商业银行争利；商业银行把财政专户存款作为优质稳定的资金来源，竞相追求财政专户存款最大化，财政性资金从央行国库单一账户转移到商业银行的动力很强。因此，中央银行国库存款以各种名目流向商业银行财政专户。《＊＊省财政资金专户管理情况调查报告》显示，某市2009年年末中央银行国库存款户余额为21.05亿元，而商业银行财政专户余额合计为26.17亿元，是同期国库存款户余额的1.24倍。

(二)财政专户影响政府预算体制改革

党的十八大报告提出推进政府预算体制改革，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。调查显示，全国每个财政机构有几十甚至上百个财政专户，使财政专户资金分散于各家商业银行，在预算编制和年度决算中涉及财政专户资金都相对笼统或不全面。而人大在存在大量的财政专户和财政资金分散管理的情况下，也几乎不可能实施真正意义上的全口径预算决算的审查和监督。

(三)财政专户干扰货币政策实施效果

央行运用货币政策工具调节基础货币，从央行资产负债表两边恒等的原理解析分为：一是资产方内部的此消彼长；二是负债方内部的此消彼长；三是资产和负债方的同增同减。财政性资金在央行国库存款户和商业银行财政专户之间的资金流动，从央行资产负债表来看是国库存款户的减少和商业银行准备金存款户的增加，属于负债方的内部调整，这种资金流动会直接引发基础货币的变动，进而通过货币乘数作用成倍影响货币供应量，干扰货币政策调控效果。

三、财政专户存款与货币供应量的关系分析

中央银行资产负债表政府财政存款与商业银行财政专户存款存在着此消彼长的关系。假设中央银行资产负债表政府财政存款为YL，商业银行财政专户存款为SL，财政性资金为CL。

用公式表示为：CL=YL＋SL

那么：YL＝CL－SL （1）

用中央银行资产负债表两边恒等的原理分析货币供应量,假设中央银行总资产为A，总负债为L，准备金存款为L1，流通中现金为C，其他负债为L2，

那么：L＝L1＋YL＋L2＋C（2）

根据方程（1）和（2）可得：L＝L1＋（CL－SL）＋L2＋C

依据资产负债表两边恒等的原理可得：A＝L

那么：L1＋C＝A－（CL－SL）－L2

L1＋C＝A－CL+SL－L2（3）

由于基础货币B＝L1＋C （4）

由方程（3）和（4）可得：B＝A－CL+SL－L2

求导可得：dB／dSL＝1＞0

因此可知，财政专户存款与基础货币是单调递增关系，即，财政专户存款的增加直接影响基础货币投放的增加，从而导致市场上货币供应量的增加。

四、财政专户对货币政策的影响分析

复旦大学经济学教授韦森在《财权制衡与中国改革》一文中提出应完善政府所有财政资金的“单一国库账户”管理制度，建议取消各级政府现有的“财政专户”，使所有政府财政收支必须入出央行的“单一国库账户”。《财政国库管理制度改革试点方案》中所指国库单一账户体系含国库存款户和财政专户。本文分别按照完善的国库单一账户和不完善的国库单一账户对货币政策的影响展开分析。

(一)财政专户增加货币供应量

根据货币乘数(K)的计算公式：货币乘数(K)＝货币供应量（M2）／基础货币(B)，中国人民银行公布的2012年年末基础货币(B)252345.17亿元，货币供应量（M2）974148.80亿元，计算可得2012年年末货币乘数(K)＝3.86

2012年中国各级政府的财政专户中的资金余额达到1.42万亿元，下面分别计算完善的国库单一账户和不完善的国库单一账户体制下对货币供应量的影响。

[表1货币供应量影响比较&财政

收入1.42

万亿元&体制&收款开户银行&存款户余额&基础

货币&货币

乘数&货币供应量变动&不完善的国库单一账户体制&商业银行（财政专户）&1.42

万亿元&＋1.42

万亿元&3.86&＋5.48万亿元&完善的国库单一账户体制&中央银行（国库存款户）&1.42

万亿元&0&—&0&]

从上表可以看出，1.42万亿元的财政专户资金余额可增加货币供应量达5.48万亿元。

(二)财政专户干扰货币政策的研判和制定

在完善的国库单一账户管理制度背景下，政府的收支行为必然有货币资金退出流通领域和投入流通领域的过程；不完善的国库单一账户管理制度背景下，政府的收入可能是流入中央银行国库存款户，也可能流入商业银行财政专户，也就是有可能引发货币供应量的减少，也有可能并不影响货币供应量。政府的支出可能是基础货币从中央银行国库流向货币流通领域，也可能是商业银行财政专户转出，也就是有可能引发货币供应量的增加，也有可能并不影响货币供应量。由此使得利用经济增长、政府收支预算等进行货币供应量预测、分析和货币政策决策缺乏稳定可靠的数据支持，政府收支活动对货币政策的影响变得复杂和不可测（见图1,2）。

图1 财政收入预算数

图2 财政支出预算数

(三)货币供应量调控机制主体发生了偏移

按照宏观调控的职能，货币供应量调控机制的发动主体是中央银行，中央银行应当在调控机制中居于主导地位，中央银行通过调节基础货币的数量数倍扩张或收缩货币供应量，控制和调整整个调控机制的规模。在人大、国库缺乏对财政收支行为有效和全面监管的情况下，财政部门实质上拥有中央银行国库存款户和商业银行财政专户的支配权，其在中央银行国库存款户和商业银行财政专户之间的资金转移行为，客观上成为了货币供应量调控机制的又一个发动主体。

图三：财政部门调解货币供应量示意图

(四)严重扰乱了国库现金管理操作

利用财政专户进行国库现金转入与转出的财政专户操作，影响了流通市场货币供应量，反映出其与国库现金管理的商业银行存款操作具有同质性，形成了实质上的国库现金管理操作。但二者不同的运作方式，导致财政专户操作对货币政策的影响更加剧烈，同时也直接影响国库现金管理操作的正常发展。

中国人民银行和财政部制定了《中央国库现金管理暂行办法》（财库[2006]37号）、《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》（银发[2006]337号）等办法。在财政政策与货币政策的协调配合方面，规定了中国人民银行负责监测货币市场情况，建立了由财政部国库司、中国人民银行货币政策司和国库局组成的协调机制。规定商业银行以存款金额的120%国债为质押获得存款。这一系列规范中央国库现金管理操作措施，对加强财政政策与货币政策的协调配合，平滑国库现金管理操作对货币政策的影响，提高国库现金管理操作的协调性、安全性、科学性、规范性、公正性等方面起到了积极的作用。

然而，调查显示，财政专户存款的运作，相比较与国库现金管理操作，缺乏统一的规定，不论是在商业银行的选择还是期限、抵押等规定方面显示出很大的随意性。

下面对中央国库现金管理与财政专户存款从运作方式和对货币政策的影响方面作一比较。

[表2运作方式比较&&中央国库现金管理操作&财政专户存款&协调机制&有&无&质押&有（120％）&无&期限&定期&活期&操作方式&公开招标&随意＊&]

＊部分地区财政专户的操作与商业银行融资力度挂钩

[表3 对货币政策的影响比较&&中央国库现金管理操作&财政专户存款&协调性&高&低&流动性&低&高&风险性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊这里仅从直接收益角度进行比较，并未考虑地方综合收益

从表2和表3可以看出，财政专户操作由于缺乏与货币政策的协调机制，而且大多属无抵押的活期存款，对央行货币供应量调控操作的冲击较大。而其对国库现金管理操作的影响主要表现在：

一是影响国库现金管理的规范操作和发展。国库现金管理有一套严谨、规范、科学的操作方法，而财政专户操作缺乏必要的约束和协调监督管理机制，使得许多地方财政热衷于财政专户操作，阻碍了国库现金管理操作的健康发展。另一方面财政专户的存量越大，国库现金余额则越小，那么可供国库现金操作的资金就越少。

二是干扰国库现金流量预测的准确性。国际经验表明科学预测国库现金流量是国库现金操作的必要条件，是国库现金管理决策的重要依据。财政专户操作引发国库现金余额波动幅度大，国库现金流量不确定性因素增加，国库现金流量没有呈现出应有的经济规律。部分地方国库已经开展的国库现金流量预测与实际存在较大差距，也从实践角度证明了财政专户操作对国库现金流量预测的准确性干扰很大。

五、对策建议

(一)深化国库集中收付管理制度改革，取消财政专户

《财政国库管理制度改革试点方案》标志着国库集中收付管理制度改革迈出了关键的一步。但是方案中“建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。”等内容模棱两可，国库单一账户“体系”和“国库或财政专户”，体现出方案的软约束和不彻底，其中蕴藏了太多的操纵空间。导致经历了12年的国库集中收付管理制度改革，国库单一账户管理依然没有得到全面落实，财政专户的规模和数量并未得到有效遏制，对货币政策的冲击也日益加重。建议加快改革步伐，尽快向国务院提出深化国库集中收付管理改革方案，从制度层面完善和强化硬约束。明确国库单一账户管理，在全国范围内开展取消财政专户试点，在5年之内全面完成推广，实现真正意义上的国库单一账户管理，消除财政专户对货币政策的冲击。

(二)强化商业银行财政性资金缴存管理，阻断利益驱动

财政性资金缴存管理是人民银行准备金管理的重要手段，应充分发挥人民银行的职能作用，改革存款准备金制度。作为“全口径预算”管理改革和“国库单一账户”管理改革的配套措施，重新划定财政性存款的缴存范围，按照全口径预算的要求，将所有财政性资金界定为100％缴存央行的范畴，阻断商业银行利益驱动，促使所有财政性资金流入国库单一账户管理，由央行提供政府所有收支活动的核算服务，体现中央银行作为政府的银行服务社会的特性。同时要丰富商业银行财政性资金缴存情况审核手段，加强检查监督力度，健全并严格执行处罚规定，避免将财政性存款混为一般存款情况的发生。

(三)推进地方国库现金管理操作，疏通国库现金流渠道

对财政专户的管理应采取“堵疏同步，堵疏并重”的原则，即运用财政性资金缴存管理手段堵塞财政专户存在的外部诱因，采取国库现金管理操作疏通国库现金存量大的问题。《中国人民银行法》规定，中央银行净利润全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨款弥补，中央银行与中央财政是利益共同体。对中央财政而言，当国库现金管理操作与货币政策调控手段同向时，可以获得预期收益；当国库现金管理操作与货币政策调控手段逆向时，为保持合理的货币供应量，央行须采取对冲操作，综合收益很可能是负值。因此，中央国库现金管理操作应更加注重与货币政策的协调一致。对地方财政而言，国库现金管理操作是对地方财政利益的再分配。一旦取消财政专户，地方财政对国库现金管理操作的需求将会十分强烈。应尽快出台地方国库现金管理操作办法和实施细则，明确地方国库现金管理操作主体、操作规模、操作方式和操作进度等具体要求，全国统一分配操作指标，实行“中央统一管理，地方具体实施”的管理模式，确保国库现金管理操作对货币政策的影响可测、可控、可调。

(四)完善现代化服务型国库建设，满足全口径核算需求

国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）、国库管理信息系统（TMIS）三大核心业务系统在全国范围运用推广，为政府收支活动提供核算服务打下了坚实的基础。建议丰富TIPS系统业务种类，开发通过TIPS办理非税收入、基金收入等电子缴库功能，开发通过TIPS办理财政支出功能。完善TCBS核算功能，建立库款户一级分户账，按照预算单位建立二级分户账，按照财政专项资金管理要求，建立各类专项资金登记簿，对专项资金进行额度控制，取消支付中间环节。对财政性资金按照“集中管理，分账核算，额度控制，直收直支”标准核算和管理。

参考文献:

[1]韦森.财权制衡与中国改革,天则经济研究所成立二十周年主题发言，2013年7月

[2]陈建奇,李金珊.国库现金对货币供给政策的影响机制及证据[J].世界经济，2008年第7期

[3]陈建奇,李金珊.国库资金对货币政策信贷传导机制的影响[N].贵州财经学院学报，2007年第5期