我国现代大学制度建设的原则、路径与重点

崔艳丽

摘要： 回顾现代大学制度从概念形成到上升为政府政策这一历史进程，可以发现我国现代大学制度建设原则为世界通例与中国特色相结合，路径上自上而下为主导与自下而上相结合，内容上以大学“去行政化”和完善大学内部治理结构为重点。

关键词： 现代大学制度；世界通例；中国特色；去行政化；内部结构治理

现代大学制度最初是我国大学界在对大学发展历史进行反思和国际比较基础上提出的理论诉求和实践需要，近10余年来，它与我国建设世界一流大学、建设创新型国家的需要日益紧密地结合在一起，越来越多地受到大学和政府的双重关注。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出要在我国建立现代大学制度，现代大学制度建设被提上了政策日程；教育部部署展开初步试点工作，使现代大学制度从理论范畴和一些大学的零散探索正式上升为一项政府政策。回顾现代大学制度概念的提出到相关政策的出台，考察当前现代大学制度建设的实践，可以发现我国现代大学制度建设在原则、路径和内容3个方面具有如下特征。

[HS（2][HT4”H][JZ]一、 我国现代大学制度建设的原则

大学从产生至今，已有近千年的历史，然而，它并不一开始就是现代的，现代大学是大学进化的新阶段。之所以称之为现代，是因为大学具备了一些现代化基本特征，这些特征被合称为现代大学制度，即学术的独立性、学术为国家服务的精神以及学术的“法”治原则（即按学术内在规律治理学术的原则）。这些现代性尽管继承于西方大学，但它们是大学之所以成为现代大学的本质所在，是如遗传基因一样的规定性，这种规定性是具有普世价值和普遍意义的[1]。虽经数年的争论和探讨，学界仍然没有形成关于现代大学制度的明确定义，但学者一般都认同它应包涵3个方面的内容：大学自治、学术自由和教授治校（学），它们是大学与社会利益相关群体及内部诸群体之间相互联系的基本原则，也是在复杂性日增的现代社会中各国大学运行发展的机制性保障，是现代大学的根本特征。

现代大学制度源于西方。其公认的源头是洪堡改革后的德国大学制度，其巅峰是美国现代大学制度。按照康德、施莱尔马赫、费希特、谢林、洪堡等人的大学构想[2]，德国在19世纪初建立了柏林大学，它的建立标志着近代德国大学制度正式形成，如果说前述德国几位著名的思想家围绕着创建柏林大学所产生的那些大学论说为世界高等教育留下了宝贵精神遗产的话，这种精神能够在德国大学制度得到体现和保障，是德国大学制度流传于世并受到广泛肯定和移植的重要原因。“德国大学制度的最大特点或最大优势，是给予了学者充分的学术自由与学术自治权力，为学者提供了‘闲逸而好奇的学术环境。正是得益于这种制度，德国大学成为代表19世纪到20世纪上半叶世界最高水平的大学。”[3]然而，德国大学制度也存在着一定的缺陷，它虽赋予了学者个人充分的学术自主，但它只是一个学者的集合体，在组织上极大地受制于政府，大学组织对自身的发展也不负有主要责任。美国大学制度移植自德国，但美国将保障教师的学术自由与外行管理等传统相结合，形成了董事会、校长、教授委员会相结合的内部治理机制，确立了富有本国特色的现代大学治理理念：大学自治、学术自由、教授治校。可以说，美国大学制度不仅保留了德国大学制度的精华，还有效地弥补了其缺陷，发展了完善的现代大学制度。美国大学中独具特色的一些制度，比如旨在保障教授学术自由的终身教职制度展示了与美国社会之间的良好契合，这是美国大学制度成为现代大学制度典范的重要原因之一，有学者认为，现代大学制度核心特征是它与社会经济发展要求的适应性[4]，这一点在美国现代大学制度中表露无遗。与各国国情相结合并体现本土特色，是现代大学制度的特征，也是其基本的要求。

从理论视角看，作为一种抽绎出来的概念，现代大学制度本身颇具本土色彩。现代大学制度虽然高度概括了各大学、各国大学的在制度上的一些共同特点，但并不能掩盖各大学或者各国大学制度和组织上的独特性，大学制度只有与各国的社会环境和经济社会活动的实践相结合才能够扎根，才具有生命力，现代大学制度建设也必须要与国情相适应，我国现代大学制度建设须正视这一问题，努力建立符合国情的现代大学制度。赋予现代大学制度以中国特色是我国现代大学制度建设的重点之一，设计既能树立和保障具有普世价值的大学制度的内核，又能够结合和体现中国国情的现代大学制度，是我国建立现代大学制度的根本原则。

我国在建设现代大学制度过程中，首先要体现世界通例。现代大学制度本身就是一种对世界通例的诉求，其题中之意是它是当今世界各国大学通行的制度，其首要特征国际性是大学区别于其他社会组织的运作机制和组织特征，也是保障大学自身良性发展，很好地行使职能和扮演社会角色的重要前提。我国建设现代大学制度的首要出发点就是要在我国大学中建立体现普世价值和普遍意义的现代大学制度，使其具有作为大学共同特征的内核，通过发挥这种制度的机制和作用，推动我国大学向高水平迈进。对我国大学制度进行改造，使之体现国际通行的惯例，使我国大学制度与国际接轨，是我国建设现代大学制度的首要选择。

建设现代大学制度，还要兼顾中国特色。事实上，现代大学制度命题本身就是中国语境的产物。它是学者们在思考中国大学问题的过程中孕育出的一个概念，也是学界在对大学发展进行历史反思和国际比较基础上提出的理论诉求和现实需要，它既反映了作为世界通例的现代大学制度之普世价值对于中国当代大学发展所具有的重要意义，同样也先天地蕴涵了其中国特色的一面，即对现代大学制度探讨的出发点和目的都是要解决中国大学中现存的诸种问题，因此，它具有鲜明的中国特色。这种特色可以从两种角度去理解：第一，从中国社会现实出发，现代大学制度不能完全按照西方模式来构建，必须体现中国政治经济体制的特点，比如，美国大学权力机构主要是董事会、校长和教授会，分别代表了立法、行政、司法3种权力，是三权分立思想在大学治理中的体现，而中国大学是不可能做到这一点的，在中国大学的内部治理结构设计当中，需要结合和体现党对大学的领导，这也是我国现代大学制度建设要体现的中国特色的一个重要组成部分。第二，大学是现代大学制度建设的基础和主体，大学在建设现代大学制度过程中尤其是在设计大学内部治理结构过程中应结合本校的需要和特点，构建能够激发组织活力的大学制度，只有这样，所建立之现代大学制度才能够在整体上具有中国特色。现实实践中现代大学制度建设确实是照着兼顾世界通例和中国特色两个维度的思路在进行，各大学在内部治理结构改革的先期探索中，几乎无一例外地体现出通行设计和校本特色。

一些学者认为，我国早在民国时期就已建立起现代大学制度。蔡元培执掌的北京大学，坚持“思想自由、兼容并包”的办学方针，确立了大学教授在大学管理中的核心地位，首开“教授治校”的先河；郭秉文时期的东南大学，主张学术自由、教授治校，并建立了董事会制度。这些做法被作为民国建立起现代大学制度的典型例证。然而，姑且不论学界对民国时期是否建立起现代大学制度存在着不同的声音，假定当时已经建立了现代大学制度，但后来政治上的动荡给中国大学迈向现代化的进程打下了难以磨灭的印记，现代大学制度在中国大学中一度中断，今天我们即使是重提这一问题，重建现代大学制度，与民国时期一样，我们所面临的重要课题仍然是如何结合世界通行的规则并赋予现代大学制度中国特色的问题。

二、 现代大学制度建设的路径

如上文所述，现代大学制度最初是我国大学在对大学发展进行历史反思和国际比较基础上提出的，它首先表现为一种理论上的诉求。国内对现代大学制度的研究始于上世纪90年代，本世纪初密集出现了大量的相关文献。之所以在这个时间节点出现大量的现代大学制度研究，与当时的社会背景密切相关：1998年《高等教育法》颁布；世界一流大学不断建设；中国当时正在加紧进行加入WTO的谈判；我国高等教育改革所面临制度性障碍；1997—1998年前后出现了关于知识经济的讨论；现代企业制度的影响[5]；等等。上世纪90年代以来，市场经济体制改革全面铺开，其他领域改革持续跟进，为高等教育改革尤其是高等教育体制改革创造了良好的环境，高等教育改革的现实需要对理论研究提出了一定的要求；同时，随着人们对高等教育规律认识的不断深化，全面思考高等教育现象，审视教育问题的机会已经来临。在这一背景下，现代大学制度受到了越来越多的关注，在高等教育界掀起了一股研究热潮，形成了较为系统的研究。对现代大学制度的理论研究不仅表达了学界对于现代大学制度改革殷切期盼之情，还在客观上为实践层面的现代大学制度改革做好了基础性工作，从一定程度上助推了现代大学制度改革的进程。

大学界也在坚持不懈地探索建设现代大学制度的途径和形式。比如，以北京大学和中山大学为首的教师聘任制改革，触动了敏感的神经；以扬州大学和吉林大学等先期建立章程的大学为代表各大学纷纷重视章程建设，产生了积极的影响；大学校长自主权的扩大以及对管理理念和个性的追求与展现，使大学越来越多地展现了更为人性和独特的一面；大学普遍建立了教授委员会、学术委员会和教师代表大会等项制度，这些制度有助于彰显学术权力，协调与行政权力之间的关系；有的大学包括公办大学还成立了董事会，建立了董事会制度，激发了社会参与大学建设发展的热情；南方科技大学的建立，刺激了对现代大学制度进行整体性构建的愿望。在现代大学制度建设中先行一步，体现了其作为现代大学制度建设组织基础的敏感性和责任感，并为整体上的改革提供了良好的借鉴，其在实践中的诸多探索，为现代大学制度建设的整体推进积累了宝贵的经验。

在现代社会，大学已成为实现国家目标的一个重要工具，大学改革不可能游离于国家之外，现代大学制度改革也是如此。尽管学者们的研究为现代大学制度改革奠定了理论基础，大学的探索为现代大学制度改革积累了有益经验，但这些不足以真正开启现代大学制度建设的进程，政府的推动才是我国现代大学制度建设的关键因素，从大学界提出诉求到进入政策议程，再到形成正式的政策安排，离开政府的作用是无法建设现代大学制度的。建立现代大学制度，基础是大学，关键是政府。政府转变职能和大学体制改革，是一个问题的两个方面，是摆在政府面前的两项同等重要的工作，它们不是相互对立的，而是相辅相成的[6]。自上世纪80年代以来，教育体制改革持续不断，对高等教育体制改革产生重要影响的政府政策和法规有：1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》肯定了高校办学自主权；1992年发布的《中国教育改革与发展纲要》进一步明确了政府与高等学校的关系和高校的性质以及活动运行方式等问题；1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》首次在法律上对国家举办的高等学校的管理体制做出了全面、明确的规定，明确了“党委领导下的校长负责制”，赋予了大学7项自主权，这些都是政府主导的改革。持续的高等教育管理体制改革是我国建设现代大学制度进程中的重要环节，为现代大学制度改革创造了良好的政策形势和宽松的政策环境，同时，伴随着经济社会的发展和高等教育改革的持续推进，现代大学制度建设将成为政府主导的我国高等教育改革的重要组成部分。

现代大学制度建设因列入《纲要》而正式进入政策议程。《纲要》提出，要推进政校分开、管办分离；落实和扩大学校办学自主权；完善中国特色现代大学制度。组织现代大学制度改革试点，研究制定党委领导下的校长负责制实施意见；制定和完善学校章程，探索学校理事会或董事会、学术委员会发挥积极作用的机制；全面实行聘任制度和岗位管理制度；实行新进人员公开招聘制度；探索协议工资制等灵活多样的分配办法；建立多种形式的专职科研队伍，推进管理人员职员制；完善校务公开制度等，在诸多省份、不同类型的大学中开展了试点工作。显然，现代大学制度建设是一场由政府主导的、自上而下的高等教育改革，这也是我国现代大学制度建设路径方面的一个根本性特征。

总的来说，我国高等教育体制改革是以政府为主导的，但不可忽视的是，政府在综合运用行政、法律等手段调节和改革高等教育的同时，也为大学办学留下了发展空间，这是大学进行现代大学制度探索的客观条件，是现代大学制度改革的重要背景。如本节开头所述，历史地看，学者们对现代大学制度的研究和大学对现代大学制度的探索是先行的，这也体现了我国现代大学制度建设路径的另一个重要特征，即自下而上相结合，这种模式虽然不占主导地位，但它发挥了一种先导性和基础性的作用。大学是现代大学制度建设的基石和组织基础，离开这一基础去谈现代大学制度建设就失去了根基，使现代大学制度如无根之萍和空中楼阁。相反，需要在改革实践中重视大学的基础性作用，使其在现代大学制度建设过程中充分发挥主动性，在试点阶段，尤其不可小觑大学积极性和能动性的重要意义，须激发学者、教师、管理者等群体的参与；同时，现代大学制度本身也意味着它是大学内在的追求，建立现代大学制度将为我国大学水平的快速提升提供良好的平台，因此，无论是从客观需要还是从主观要求出发，只有依赖自上而下为主导与自下而上相结合的路径才能够真正建成现代大学制度。

三、 建立现代大学制度的重点

我国现代大学制度建设的目标是明确的，即在通过自上而下与自下而上相结合的模式，实现具有中国特色的大学自治、学术自由和教授治校（学）。然而，我们在建设现代大学制度过程中，首先面临着一种极大的障碍，那就是大学的“行政化”，或者可以说，因为存在大学“行政化”现象且这一趋势日益严重，我们才迫切地需要建设现代大学制度，因此，建立现代大学制度，首先要去除“行政化”。

什么是大学的“行政化”？它主要涉及两个层面的关系，即大学与政府之间的关系和大学内部治理中的学术权力与行政权力的关系；主要表现为高校外部的公共行政系统的权力和指令成为高等学校运营（日常运作、改革和发展）的主导力量，并已经转化为高等学校组织管理、教学科研的基本推动力和行为模式[7]。管理人员的文化与大学组织文化的主流——学术文化相分离、相背离，并出现了“独特的利益”和“利益集团”。他们将行政管理的权力无限扩大以挤压学术权力的空间，甚至变相“寻租”、牟利。政府对大学的行政干预日益强化，大学越来越像行政单位而非独立的教学科研机构。大学成为政府行政机构的延伸，过多接受政府的行政管理，失去了大学的独立性[8]。大学“行政化”的实质是行政权力与学术权力两者之间在大学中的力量对比及关系发生了不正常地异化，它极大地损害了高校的活力，影响了大学办学水平的提升和社会职能的行使，增加了大学可持续发展能力衰竭的风险。

具体来看，大学“行政化”现象的出现有多种原因。大学内部存在行政权力和学术权力的对垒，是产生大学“行政化”现象的客观原因；新中国建立以来我国实行计划经济体制和高度集权的高等教育管理体制，是导致大学“行政化”的历史原因；大学办学自主权落实不到位，政府行政权力缺少监督制约，是滋生大学“行政化”现象的现实原因；我国历史文化传统中形成的“官本位”意识突出，也导致一些大学行政人员甚至是学术人员对行政权力“情有独钟”，学校内部行政机关为教师、学生和教学科研服务的意识薄弱[9]。

问题越复杂，解决的难度和成本也越高。正因为大学“行政化”问题的复杂性，它成为几十年来持续困扰我国大学发展的根本性问题之一，这也是我国政府迟迟才启动现代大学制度建设的重要原因。为此，政府在相关文件中明确了它是我国现代大学制度建设中的一个难点和重点，是这一政策实施过程中的关键环节和需要攻克的难题。《纲要》明确提出，要克服人才管理中存在的行政化、‘官本位倾向，取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式；要探索建立符合高校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。可见，由于大学“行政化”与我国政府治理模式有着重要的关系，政府在大学去“行政化”过程中扮演着主导的角色，因此，大学去“行政化”的实施也应采取以政府为主导的自上而下的方式。

如果说大学去“行政化”在于破除现代大学制度建设的障碍，那么完善大学内部治理结构则体现了现代大学制度建设的一面。大学去“行政化”的重点主要在于消除外部行政力量的不正常干预，而完善内部治理制度的目的则在于确保去“行政化”的效果，力图通过一些制度安排使二者各归各位，以实现大学自治、学术自由和教授治校，为现代大学制度的建立提供组织上的支持。它与大学去“行政化”一道作为现代大学制度建设的一体两翼，也是去“行政化”改革的应然归宿和结果，是求解如何在大学内部运行和治理中实现行政权力与学术权力相和谐的实践性问题，是构建现代大学制度的核心。

实际上，我国大学在办学实践中一直持续不断地探索着对原有的内部治理结构进行改革，这种探索主要表现在理顺党委与校长的关系，建立大学章程，对教授治校（学）作出制度安排等。比如，在大学章程建设方面，较为有名的是作为高校大学章程的标志性成果与范式的《吉林大学章程》的出台；东北师范大学、武汉大学、北京大学、复旦大学等为代表的我国高校教授治校的实践探索；等等。我国目前较通行的内部治理结构的核心有：党委组织，一般设有党委办公室、组织部、宣传部、统战部等部门；校长为首的行政权力组织，校级的主要权力机构一般包括校务委员会和各种专门委员会；学术委员会和教职工代表大会，主要体现形式是学术委员会，学历、职称评定委员会等，教职工代表大会履行民主管理职责参见中国高等教育改革与发展网之《现代大学制度的专题研究》。。这些内部管理体制方面的探索无疑是进步和有益的，然而与西方大学相比，我国大学内部治理结构的一些设计安排还存在着较大的问题，制约着内部管理体制改革的成效，比如实践中党委与校长的关系及各自权力并不明确，学术委员会和教职工代表大会的存在更多出于象征意义，大学章程的法律地位和性质与西方大学相差甚远；等等，这些问题的实质归根结底还是行政权力与学术权力界限模糊不清，行政权力占主导且极易越位，学术权力得不到保障。总体来看，现有的我国大学内部治理结构并不具备规范行政和学术权力，使二者范围明确、各司其职的功能，这离现代大学制度的要求还有相当大的差距。

大学去“行政化”与完善大学内部治理结构是现代大学制度建设提纲挈领的两个方面，对这两方面的探索和改革关系到现代大学制度建设的成败，虽然现在在两方面都有所行动，但不得不说，现代大学制度改革还处于起步阶段，其成效也并不明显。就改革本身来讲，任何改革都是有难度的，就现代大学制度建设来说，复杂的历史和现实因素决定了现代大学制度的建立不可能一蹴而就，然而，这也正说明了现代大学制度建设的重要性和急迫性。目前这项改革正处于试点阶段，还有很长的路要走，发挥自上而下模式的优势，下定决心去“行政化”，动员大学和教师的积极性，主动探索内部治理的新结构，形成有中国特色的现代大学制度，将仍然是我国现代大学制度改革的必由之路。[HJ1*2][HJ]

参考文献

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[7]钟秉林.关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J].中国高等教育，2010（9）：4-7.

[8]陈学飞.高校去行政化：关键在政府[J].探索与争鸣，2010（9）：63-67.

[9]龚放.大学“去行政化”的关键[J].传承，2011（7）：64-66.

（责任编辑东彦）