关于我国大学章程建设的探析

摘 要 大学章程建设是国家教育改革的重要举措，高校必须抓住机遇，根据自身特色制定切合实际的大学章程，以大学章程为纲领，推进依法治校建设。本文通过对《肇庆学院章程》建设个案研究看，其积极响应国家政策，全面涵盖大学章程的基本内容并架构明晰，体现其作为肇庆地方院校所具有的办学特色；提出了其须进一步去行政化、如何全面推进依法治校、完善大学章程定期修改机制等见解。

关键词 大学章程 依法治校 现代大学制度 肇庆学院

基金项目：基于依法治校背景下高校内部管理的研究（201619）。

作者简介：黎炳潮，广东肇庆学院助教，研究方向：法学类、高教研究类。

中图分类号：G647 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.109

我国近代高等教育仍未形成大学章程的概念。直到新中国成立后，才相继有部分高校进行章程的草拟发布。在后来的《高等教育法》中也有相应的条文对章程的内容、核准、地位做了相关规定。此外，真正将我国大学章程建设推向法制化和规范化的是自2012年施行的《高等学校章程制定暂行办法》（下称《办法》）和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称《纲要》），《办法》和《纲要》进一步说明了章程对于建立现代大学制度和依法治校的重要性。

一、大学章程的内容结构

《高等教育法》第28条规定了章程应当涵盖的基本内容要素，《肇庆学院章程》核准稿符合大学章程的范本，其内容结构涵盖学校名称、校址、办学宗旨、规模、治理结构、举办者与学校之间的权利、义务等等。结合以上内容要素看，《肇庆学院章程》都能很好地涵盖了章程所必备的一个完整要素体系。

以大学章程为纲领，推进现代学校制度的构建，全面推动依法治校建设。以《肇庆学院章程》为例，涵盖的内容结构有：序言；总则；举办者与学校；办学活动；治理结构；学生；教职工；财务、资产和后勤保障；学校标识；附则等十项，共有九章，92个条文，详细地描述了大学办学各方面。从举办者与学校一章来看，明确了肇庆学院与政府之间的办学体制以及学校的权利义务，将学校的办学自主权列点具体化放进了大学章程当中。再从治理结构一章来看，《肇庆学院章程》将党委、校长、学术组织的地位、任期、职责等方面做了具体的描述，也清晰地彰显了现代学校制度对于学术自由的崇尚、学术地位的看重。另外，大学章程建设工作的推进更是向大学管理去行政化迈进了重要一步。

二、大学章程的法律分析

从广东省教育厅对《肇庆学院章程》核准书中述：“学校应以章程作为依法办学、实施管理和履行公共职能的基本准则和依据。” 可知，章程具有合法性，在章程合法性的基础上，进一步探讨其具有的法律性质与法律地位。

（一）大学章程的法律性质

1.行政性：

根据《办法》第23条规定：“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案”；第29条规定：“高等学校章程的修订案，应当依法报原核准机关核准。”可知，大学章程的颁布和修改都需要通过教育行政部门的核准通过，该行为应当认定为行政许可行为，属于行政管理手段，对大学自主办学有一定的督促性和积极性。

2.民主性：

从《肇庆学院章程》来看，民主性贯穿通篇，主要有第四章第四节规定民主管理相关内容，载明了党务、校务和信息公开制度，并规定了教职工代表大会和学生代表大会的职权。第五章学生和第六章教职工均相应载明了申诉、诉讼权利以及权益保障机制架构的建立。

3.自主性：

大学办学自主权早出现于早期大学雏形，它不仅表现在大学办学内部，且表现在大学对外事务上。现在大学自主权更得到进一步扩大。一方面，十三五规划建议：“扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权。” 扩大大学办学自主权已提到国家发展规划层面。另一方面，大学章程由大学自主制订，提交上级行政部门依据一定程序核准；章程核准后，由高校进行公布实施和自主管理，且作为校内纲领性制度文件对内具有普遍约束力。

（二）大学章程的法律地位

大学章程的法律地位可分为处于高校内部与外部的法律地位。从高校外部来看，大学章程具有相关教育法规的下位法性质，教育法规具有一般性，而大学章程具有特殊性，大学举办者须在不违反上位法的基础上制定大学章程；从高校内部来看，大学章程相对于高校其他制度性文件，具有统领性，规定学校办学各方面的重大性事项，且严禁各项制度性文件与章程冲突。 显然，大学章程作为高校内外部的桥梁作用，作为学校“基本法”“宪章”的角色连接高校内外部联系管理的地位。

三、肇庆学院章程建设的可取之处分析

（一）章程建设响应《办法》、《纲要》发展要求

肇庆学院章程的制定历时接近一年，章程的制定严格按照《办法》要求，充分征求学校教师、学生及校内外专家意见，相继组织校内教师代表、学生代表、相关专家等组成章程起草小组，并相继召开多次会议讨论研究学校章程。从这一举措来看，肇庆学院章程的制定充分考虑到学校相关的各利益方，汇集了学校各利益方的声音。肇庆学院章程核准后，学校立即通过召开专题座谈会，开展专题学习、师生员工的专题活动等形式加强学习宣传，让全校师生准确把握《章程》实质；此外，立即启动校内规章制度完善修改，落实章程的精神。从以上行动看，肇庆学院章程建设充分将民主落到实处，也合理运用了学校办学自主权。

（二）以章程建设突显办学特色

在章程建设中必须把握好“求大同，存小异”的特点。结合《肇庆学院章程》来看，其在现有大学章程的框架因素下体现学校自我办学的特色，例如：第八条阐明办学目标定位为“按照‘做优师范专业，做强工科专业，打造特色专业，改造传统专业的建设思路，努力构建适应区域经济社会发展需要、富有特色的学科专业体系。”第十七条规定人才培养模式为“实施学科专业学院制、生活社区书院制，构建跨学院、跨学科、跨专业的课内课外全方位育人体系。”第二十五条规定文化传承方面“加强西江流域文化研究、交流和传播。”《肇庆学院章程》能够切合实际，从学校发展的办学定位、人才培养模式、文化交流等等方面，载明具有属于肇庆学院特色的条文，充分发挥好章程在高校特色办学上的效力。

（三）以章程建设明高校治理结构关系

从《肇庆学院章程》第四章治理结构来看，章程充分阐述了内部治理结构和外部管理结构的职能和关系。

1.党委与校长两章节强调顶层设计建设，形成“党委重领导与决策，校长重指导与管理”的治理局面。

2.章程大篇幅规定校园两级管理体制，建立二级学院（部）的党政联席会议制度，理清校院治理关系，提高办学效率。

3.明确高校学术组织的设立、组成、权力、职责，发挥学术委员会作为学校最高学术机构的职能，提高学术组织在学校改革发展中的作用。

4.规范民主管理体制，建立师生参与、专家咨询和集体决策的民主管理机制，通过党务校务和信息公开制度、教职工代表大会和学生代表大会等制度保障师生对学校管理事务的参与。

5.规定社会参与的外部结构，明确理事会、校友会、基金会等机构在学校办学中的位置和作用。

四、《肇庆学院章程》建设后阶段的几点见解

（一）以去行政化推进依法治校

高校去行政化是保护高校作为学术阵地的重要举措，如何对症下药实现去行政化，依章办学，加大依法治校建设力度，可分为以下两方面：

1.整改学校外部行政关系：

依据章程实行自主管理是法律赋予高校办学的权利，在《办法》出台时，教育部政策法规司司长孙霄兵就指出：“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权。”6然而，高校办学自主权并没有得到具体的法律保护，《高等教育法》忽视对高校办学自主权的权利以及如何限制政府单位干预办学方面进行保护。保护高校办学自主权与去行政化痛痒相关，完善保护性立法迫在眉睫。

2.规范学校内部行政关系：

中国高校被冠以浓厚的行政色彩，常听说某某高校是副部级大学，某某高校又是正厅级单位等等。以《肇庆学院章程》为例，其中规定了党委、校长分别的九大职责，学生的六大权利，教职工的八大权利等，展示了高校的民主管理。然而，受制于中国几千年的官本位思想影响，学校专任教师在学校内的地位、声望仍未占主导地位，大多专任教师都想谋求一官半职，为的是在职称评定、课题申报等方面“搭便车”。因此，下一步校内去行政化行动应抓紧章程贯彻落实。

（二）章程引领建设现代大学制度

《纲要》中明确提出：“加强章程建设是完善中国特色现代大学制度的重要举措之一。”而章程建设不仅需要章程的制定，还需要如何通过《章程》为引领，全面推进依法治校。

立足《肇庆学院章程》实施情况，一方面，应加快推进校内规章制度建设，制定《制度性文件汇编》，形成以章程为核心的层次清晰、内容规范、完整有效的管理制度体系。另一方面，加大《章程》宣传落实力度，务必组织动员全体师生学习《章程》精神和具体内容，尽快架设好负责依法治校工作的专门二级单位，保证以《章程》为核心全面推进依法治校工作。

（三）完善大学章程定期修改机制

章程建设是一项持久发展的工作，大学章程定期修改已经成为国外高校的一项长效性机制。只有定期对章程中不合时宜的条例进行删改，融入切合时代发展、办学特色的内容，才能保持高校的先进性。因此，要保证《肇庆学院章程》的纲领性“宪法”地位，打造切实可行的高校章程，必须建立一套常态化、科学化和规范化的章程修改机制。

注释：

别敦荣.论我国大学章程的属性.高等教育研究.2014（35）.19-21.

柯文进.关于大学章程制订中法律地位、外部关系与内部治理结构的思考.高教发展研究.2013（636）.15-16.

郭锐.完善大学章程 推进依法治校.求知导刊.2015（11）.83.

雷嘉.教育部核准人大等6所大学去行政化“宪章”.法治观察.2013（12）.33-34.

符琼霖.我国大学章程文本分析——以教育部首批核准的六所大学章程为例.高校教育管理.2015（1）.49-50.