高校教代会中教师代表参与的张力及其限度

于海棠

摘要： 教代会是高校教职工参与大学民主管理的重要形式，教代会制度也是现代大学治理制度的重要内容。以地方综合性大学A大学为例，从教代会教师参与的广度、深度和范围3个方面揭示了大学教代会制度中存在的张力，并从冲突理论的视角进行了分析。

关键词： 高教教代会；教师代表；张力与限度

一、 引言

高校教职工代表大会（以下简称教代会）是高校教职工参与学校管理的主要形式之一，并在法律法规和规范性文件上得以明确。1985年，教育部、全国教育工会颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》（以下简称《暂行条例》）总则中指出，教代会是“教职工群众行使民主权利，民主管理学校的重要形式”。同时，指明了高校建立和健全教代会制度的两方面法理依据：一是我国《宪法》第2条关于“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定。二是为实现党的第十二次全国代表大会提出的建设高度社会主义民主这一根本任务，完善管理制度。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第43条要求：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把教代会归入建设现代学校制度的重要内容，第13章指出，“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用”。2011年12月8日，教育部印发《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》），并同时废止1985年的《暂行条例》，该《规定》第3条指出，“学校教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式”。

通过对有关法律法规和规范性文件的简要梳理可得出以下基本判断，即高校教代会的职能主要是实现教职工对学校的民主管理和监督，它具有以下3项基本特征：第一，“民主”是教代会的精神实质，通过教代会推进民主治校；第二，“参与”是实现民主的主要途径，通过教职工代表的参与来推进民主治校；第三，“代表制”是实施民主参与的主要手段，通过教职工代表来代理全校教职员工参与学校民主治理。但是，实施了代表制，并不能表明就是实现了民主，如何参与，代表制如何设计直接影响民主的质量。

代表制，顾名思义必须具有代表性。为此，在教代会代表构成上，应当满足两个层次上的要求：一是教职工中每一类群体在代表中都应占有一定比例，体现代表的广泛性；二是教代会代表中教师代表应占最大比例，体现教师在办学中的主体性。这两个层次的要求，在《学校教职工代表大会规定》等法律法规中都有原则规定和量化要求。事实也表明，教代会已经成为高校治理中教师参与面最广、教师参与数和参与比例最多的一种形式。但另一方面，由于教师工作特点、身份性质和办学环境等方面的原因，教师代表参与教代会有其特定的张力和限度。

参与的衡量，具体表现为教代会代表参与的张力和限度。美国学者卡尔·科恩用“民主的尺度”来衡量参与的情况，并将其具体化为“民主的广度”、“民主的深度”和“民主的范围”3个方面。本文在借用科恩相关的理论的基础上，尝试用参与的“张力和限度”来衡量参与尺度，以期更直观深入揭示参与活动中的矛盾冲突与对立统一关系。“张力”本是物理学概念，本义是指液体的表面张力，即液体表面各个部分之间相互吸引的力，同时每个部分内部又具有的内聚力。这种关系，可以借用来分析社会组织的状态，即一个组织内部或者组织与外部之间存在着一种既相互对立、却又相互吸引并收缩为一个整体的力量，这是一种既冲突又融合的状态。与之相对应的，张力同时还表现出一定的界限，一旦超越了这个界限，原来的张力就会打破，这种界限即参与的限度。上述状态，可借用冲突理论进行解释。

教师作为教代会中的主体参与力量，如何在教代会中实现应有的张力，保持适合的限度值得研究。特别是，在实然状态下的教师参与的尺度怎样，是否达到了应有效果，教师及其代表的满意度如何，还存在哪些问题，应当深入剖析。在教代会内部不同的组织中，对待不同的事物上，与外界不同对象的关系上，教师代表参与的张力和限度也不一样。本文以A大学教代会制度中的教师代表参与为例，从冲突理论视角对教师代表参与问题进行分析。

二、 A大学教代会中教师代表参与情况

A大学是2004年5月由原当地医学院、工学院、师范学院等3所本科院校合并组建而成的地方上的一所综合性大学。A大学组建之后原3校校区都保留，并逐步另建成一个新校区（主校区），因此，融合与发展成为A大学办学中的两大关键词。一方面，合并组建A大学的主要目的就是使得学校在新的平台上有更好的发展，并且作为一所新组建的本科高校，改革发展的任务更是繁重而艰巨；另一方面，学校从思想观念、文化氛围到硬件设施、校区建设，从在职人员、各类学生到退休人员、外聘人员，都存在深度融合问题。如何融合和发展，涉及全校师生员工的切身利益，直接决定学校治理水平和办学质量，必须充分集中全校师生员工的意见和智慧，教代会显然是最好的形式之一。

2004年，A大学所在地省委教育工委、省教育厅印发了《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会制度的意见》。2006年年初，省委教育工委把A大学确定为学校领导班子和领导干部向教代会报告履行职责和廉洁自律情况的试点高校。当时该省仅两所高校被作为试点，另一所是本省某“985”大学。并且据A大学校园网2010年1月29日的报道，截至2010年1月，只有A大学实质性地开展了试点工作，也是到当时为止全省唯一开展此项工作的高校。

试点工作使A大学的教代会制度建设较之省内其他高校更进了一步，同时，由于学校合并不久，教代会涉及的事项比一般学校要多，因此，在教代会推动学校治理、促进学校改革发展的同时，实施过程中遇到的问题也会更多。从教师代表民主参与的张力及其限度来看，主要表现在以下4个方面：

（一） 谁是真正的教师代表——介于模糊和变动之间

教师代表参与的张力和限度，首先表现在教师代表的比例和身份认定上（包括在教代会及其组织机构中），即民主参与的广度。根据现有文件规定，教代会组织机构包括：执行委员会（简称执委会），系教代会闭会期间的常设机构，教代会闭会期间在执委会主持下开展工作；提案工作委员会、校务民主管理和监督委员会，均系教代会下设的专门委员会，对教代会负责。

《暂行条例》第8条规定教代会代表中“教师代表一般应占60%左右”， 第12条规定：“主席团成员应由学校各方面人员组成，其中包括党政工团主要领导干部，教师应占多数”。但没有对教代会下设的专门委员会中的人员组成作出规定；《学校教职工代表大会规定》第11条规定：“教职工代表大会代表以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%”，第22条同样作出主席团成员中“教师代表应占多数”的规定，并要求“执行委员会中，教师代表应占多数”，但没有对专门委员会中的人员组成作出规定；A大学所在省委教育工委、省教育厅《关于进一步健全和完善高等学校教职工代表大会制度的意见》要求教代会代表中“教师应不少于60%”，主席团中“教师以及具有高级职称的人员应占多数”，执委会委员候选人中“教师应不少于50%”，并会按照应选人数的10%进行差额选举，同样，未对专门委员会中的人员组成作出规定。A大学根据上级有关文件规定，主要是省委教育工委和省教育厅文件，制定了本校教代会实施办法，于2006年年初成立了首届教代会筹备委员会，选举了代表，随后召开首届教代会，成立了相关组织结构。关于教师代表在教代会、主席团、执委会候选人中的比例，A大学均与省里的文件一致，两个专门委员会中对教师代表比例也没有明确规定。此外，A大学从2011年起召开了学院教代会。在学院教代会代表组成上，规定教师代表不少于教代会总代表数的80%；执委会7—15人当中，教师应不少于80%，但同样对于提案工作委员会、院务民主管理和监督委员会中教师代表比例没有明确规定。因此，从政策规定来看，教师代表的比例总体上是有保证的，但越是往决策层、核心层、执行层，教师代表的比例越减少甚至模糊。

从教师代表的实际构成来看，这种模糊性越发明显，主要体现在两个方面。一方面，谁才算真正的教师代表？在实际推选中，除了不担任任何党政管理职务的教师外，学校党政管理部门科级及其以下 “双肩挑”人员、学院处级及其以下“双肩挑”人员都可作为教师代表推荐。其实这些“双肩挑”人员，平日更多的工作是在管理岗位，而并非纯粹教师身份。学校对教师身份认定，无形中挤占了教师代表的名额和比例，使得教师的代表性和民主参与尺度受到了影响，尤其是对于学院而言。另一方面，执委会和专门委员会中教师代表实际占多少？在事实构成中，执委会29位成员中，按照以上对教师身份的认定，教师代表共有10人，虽然候选人达到50%，但许多候选人充当的“分母”角色；两个专门委员会因无具体教师代表的明确规定，因此是否需要教师代表参加更加具有模糊性，在事实构成中，提案委员会无教师代表参加；校务民主管理和监督委员会的9名成员中有2名教师代表；执委会和两个专门委员会中的主任、副主任中，无教师代表。

教师代表具有身份和比例上的模糊性的同时，而且还呈现出教师身份的动态变化，即朝着非教师身份变化的趋势。一届教代会代表的任期是4年，在这4年当中，许多教代会代表的身份会发生变化，特别是教师代表的身份变化更大。一般而言，被推荐为教代会代表的教师，往往在教学、科研等业务方面比较突出，或者即使不是学校中层以上干部，但多数是承担着系科、教研室、学院分工会等方面工作的负责人，有相当一部分教师代表会在这4年中被任命为学校中层干部，或者到管理部门工作。此外，还有少部分教师代表调离A学校。为此，教师代表在4年中的比例实际下降了许多，且在这4年中未因此补充教师代表，这在无形之中削弱了教师代表参与的广度。

（二） 教师民主参与的范围——介于程式化和泛化之间

教师代表参与的张力和限度，还表现在参与的范围上，可以从教代会职权和实施程序上来分析。

关于教代会的职权，A大学所在省委教育工委、省教育厅的文件做了以下7项规定： （1） 听取讨论校长的工作报告和学校的发展规划、改革方案、教职工队伍建设等重大事项；（2） 讨论通过教职工奖惩办法等与教职工有关的基本规章制度，由校长颁布施行；（3） 讨论决定教职工住房调配、福利费管理使用的原则和方法以及其他有关教职工的集体福利事项；（4） 民主监督领导干部；（5） 制定、修改学校教代会实施办法，监督该办法的执行；（6） 选举教代会执行委员会委员和各专门委员会委员；（7） 听取审议执委会工作报告。据此，结合本校实际，A大学党委制订的教代会实施办法，对以上7项职权作了进一步细化和明确，并且增加了第8条，即根据代表的要求邀请有关职能部门的负责人听取代表意见，或向教代会通报本部门工作情况。这些职权，实质上是对教代会讨论和决定事项范围作了界定，几乎涵盖了高校改革发展中的所有重大事项，且涉及师生员工切身利益的问题，显示了教代会的权威性和教代会代表民主参与的广泛性。但进一步审视上述内容不难发现，它们比较虚泛。一方面，这些内容往往具有稳定性特征，一旦确定就会在若干年内无修改变动，并非学校常规工作，因而教代会议题中也很少涉及；另一方面，其中很多内容具体到某个学校，会很少涉及。从A大学历年来的教代会讨论内容来看，讨论或决定的事项是校长工作报告、学校校级领导班子及其成员述职述廉报告、执委会工作报告。此外，4年中，对学校“十一五”事业发展规划（包括初稿审议通过和本科教学评估期间的修改稿）、“十二五”事业发展规划、“十二五”师资队伍建设规划、校区建设规划、选举教代会相关机构成员，都有过一次讨论。至于教职工奖惩办法等与教职工有关的基本规章制度、教职工住房调配等方面的问题，教代会未作过专题讨论，因为这些工作近年来学校就未实施过。但可以肯定的是，一旦这些事项经由教代会通过，就具备权威性和群众基础。这种权威性和群众基础，很大程度上与教师代表占多数比例有关，因为它表明了这些内容得到了学校广大教师的认可，说明广大教师已经知晓并且认同，和教师之间达成了一致的契约，从而既为作为学校主体力量的教师群体执行教代会决策提供了依据（即教师必须依法执行），同时也为学校党委和行政细化教代会决策的具体执行措施提供了依据（即如何执行由学校党委和行政的决定）。

从教师代表参与教代会的方式来看，同样具有程式化和泛化特征。特别是，随着教代会召开次数的增多，这种特征更加明显。具体表现在以下3个方面：（1） 基本成熟的事项才能上会讨论。A大学所在的省委教育工委文件规定：“需教代会及其执委会讨论通过或决定的事项，应在学校有关职能部门深入调研论证、通过各种形式广泛征求教职工意见并经学校党政有关会议充分讨论且意见基本一致的基础上，由学校党委或行政作为建议提交大会或执委会讨论审议。”这表明，教代会的讨论或决定，主要是决议形成的一种合法化的过程需要，而并非希望教代会上再多作内容上的修改、调整甚至“折腾”；（2） 事项的讨论或决定有固定的程序。具有固定的程序，是教代会制度走向成熟的重要标志，但同时也增加了程式化的风险。教代会的工作程序都是预先设定的，以教代会的召开为例，主要程序一般包括呈现需要提交讨论或决定的事项、讨论或决定前的说明和代表投票。包括教师代表在内的所有代表都以群体形式出现，即使会议期间安排的讨论环节，对于整个会议决策也不会有关键性影响，会议的结果基本是在预料之中，几乎遵循无例外原则。这种情况下教代会的程序显得尤为关键，如果程序上出现差错，会议的决议就失去了合法性，因为，会议的形式（程序）大于内容几乎成为教代会实施过程中的“潜规则”；（3） 会议的有效性仅受参会代表总数的影响。教代会制度规定，实到会代表超过应到会代表的2/3，会议方为有效。但对于各类群体代表的参会要求没有具体规定，其实这样的规定看似多余但实质上非常必要——尤其对于教师代表而言，更是有必要。因为，从实施过程来看，每次教代会缺席人数最多的就是教师代表，而且有时教师代表出席人数较多，教师的代表性弱化。此外，在学校应对外部环境带来的压力或者通过外部环境来解决校内问题上，教代会尤其是教师代表具有特殊作用。随着A大学主体搬到新校区以及所在城市其他部分高校开始兴建教工公寓，A大学在不在新校区建教工公寓问题逐渐成为校内的热点，并且进入与本市有关部门“讨价还价”的状态。在校内，校党委想全力推进这项工作，认为这对于解决年轻教师住房和教职工到新校区上班路途较远问题，吸引高层次人才等都有很大裨益，也是学校给教职工争取的一项福利，且省市高校都有类似做法。但是，校内也有一小部分声音认为这项工作操作存在困难，目前时机不成熟，理由是市里不批准（因为市里推出公租房），新校区规划中没有教工公寓这项内容，等等。建还是不建？如何建？和市里如何谈？面临校内矛盾和学校与市里的矛盾。为此，学校党委决定在教代会上先征求意见，征求意见的方式是先写进向教代会的学校工作报告，由教代会代表们发表意见。讨论结果自然是得到了教代会代表的多数赞同，特别是教师代表在这方面的意见更趋向一致，有的专门提出了相关提案。结果是，一方面在校内形成了统一的意见，将筹备和建设教工公寓写进了教代会决议，从而化解了校内建与不建的争论。另一方面，进一步对市有关部门形成了压力，敦促其尊重学校教职工的意见，朝“批准建”的方向去和学校“谈判”，避免了学校领导班子和管理部门直接和市有关部门发生冲突。

（三） 教师参与的深度——介于深层知晓和浅层决策之间

要求教代会代表具有广泛代表性和教师代表的主体性，原因有多方面，最主要原因或许是让教职员工特别是教师能够深度参与学校的管理和监督。但参与的深度同样是有张力和限度，即介于深层知晓和浅层决策之间。

从知晓层面来看，教师代表对于学校的一些重大决策的知晓度会比非教师代表甚至学校有些党政管理人员要深入。让教师代表知晓要讨论或决策的事项，这是教代会必须要达到的效果，也是赢得教师代表赞成票的重要前提。这里，特别强调的是要让教师代表知晓。这是因为，教师代表的工作特点和身份性质，决定了他们和非教师代表（这些代表主要是学校管理人员）有着不同的“无知之幕”，更进一步讲，由于教师代表日常工作主要是教学、科研而非学校管理，教代会讨论的内容对于教师而言往往就是教师的“无知之幕”，而这些“无知之幕”又往往是非教师代表的“有知之事”。为此，召开教代会就是要为教师代表揭开这层“幕”，让他们知道教代会要讨论和决定的事项是如何提出的，主旨和主要内容是什么，如何推进实施及实施后的效果将如何，该事项在教代会上的票决情况如何，最终是如何决定的，等等。即从内容、过程到结果，都尽可能让教代会代表知晓，充分保证教师代表的知情权，这也是落实教师代表参与权、表达权和监督权的前提和基础。

但是，从决策层面来看，教师代表们只能浅层参与，主要是在教代会全体代表大会上参与投票。主要表现在以下几个方面：（1） 从教育部制定的《学校教职工代表大会规定》关于教代会的8项职权来看，前3项职权所用词汇为“听取”，此后5项所用词汇依次为“讨论通过”、“审议”、“评议”、“提出意见和建议，监督”、“ 讨论”，可见，教代会本身主要还是在监督中参与管理而弱决策的组织。（2） 受人员构成限制。作为带有决策性质的委员会，如执委会等，纯粹的教师占有一定比例，但数额很少，他们会深度介入决策层面，通晓决策过程和决策结果，但他们无力左右决策大局，因为执委会、专门委员会的主任、副主任影响甚为关键，而主任、副主任是中层干部甚至校领导兼任。而且，提案委员会无教师代表参加，更毋言教师代表参与决策了。（3） 与以上限制相关联的，教代会由教代会执委会主持。教代会的议题和议程由执委会根据学校的中心工作和教职工普遍关心的重大问题提出建议，报学校党委研究同意后执行，其决策权仍在执委会。（4） 教代会只是高权威的形式决策。教代会在学校党委领导下开展工作。一般而言，教代会通过的事项不得进行变更，但事实上，教代会决议的事项往往是“原则通过”，在大框架、大原则不变的前提下，最终如何采纳教代会的具体建议和意见，学校党委有最终决策权。

（四） 教师代表参与的态度——介于荣誉感和应付感之间

教师代表参与的态度与其参与的张力和限度互为影响，是影响教师代表民主参与广度、范围和深度的主观因素。

虽然教代会代表的当选资格有政策规定，但从笔者初步访谈的实际情况来看，教师代表对自己当选教代会代表的心理状态，主要有以下4种： （1） 责任担当。认为当教代会代表就是要为促进学校改革发展出谋划策，就是要为教职工特别是教师和学生说话、赢得利益。（2） 荣誉的体现。认为当教代会代表就是一种荣誉，甚至感到很荣耀，在同事中的身份地位也提高了。（3） 待遇的体现。认为当教代会代表是一种政治待遇，相当于进入学校或学院的管理层，有权参与管理和决策校院一些事务了。（4） 对自己水平能力的肯定。认为能当上教代会代表，是群众对自己教学水平、科研能力的一种肯定，只有教学或科研做得好的人才能当教代会代表。多数教师代表对以上认识兼而有之，特别是多数教师代表都具有比较强烈的荣誉感。这些复杂的认识，使得教师代表在参与中表现出差异，荣誉感和应付感并存。这种差异，既存在于不同教师代表之间，也存在于同一名教师代表对待不同事项上。

同时，由于教师代表参与范围介于程式化和泛化之间，参与深度介于深层知晓和浅层决策之间，使得他们在实际参与过程中更加呈现出荣誉感和应付感兼而有之的情况。这从以下两个细节可以看出：（1） 教师代表缺席情况。教师代表是教代会代表中缺席人数最多的，教师代表缺席数逐年上升；每次教代会开一天半，除闭幕大会以外的开幕式、分组讨论等环节教师代表缺席最多，闭幕大会之所以教师代表缺席较少，是因为“要参加投票”。 有些教师代表在接受访谈中表示，参加教代会就是“洗洗脑”、“举举手”和“投投票”，至于结果如何“我们无权过问也无力关心、不必在意”。缺席的原因主要有以下几种：一是有课务，认为“上课比参加教代会重要多了”；二是出差，认为“教代会缺我一个照开”；三是不想参加，认为“我参加不参加结果都一样”。当然，也有不少连任多届教代会代表的教师表示，每次开会都没有缺席，理由是“当了代表就有责任参加好会议，因为这代表的不是自己，而是一个群体”。（2） 提出提案情况。提出提案是教代会代表的基本职责之一，从A大学历次教代会提案情况来看，教师代表参与提出的提案占总提案数的78%，但其中以教师代表为第一提案人的提案仅占总提案数的6%，而这6%的提案涉及的绝大多数是与教师发展或福利待遇密切相关的内容。这说明教师代表在提出提案中的参与度较高，较为关注教师群体发展和切身利益问题，但总体上主体性较弱。

三、 教师代表作用发挥的方式及其功能意义

综上所述，教师代表作为教代会中的主体力量，由于其身份介于模糊和变动之间，参与范围介于程式化和泛化之间，参与深度介于深层知晓和浅层决策之间，参与态度介于荣誉感和应付感之间，在发挥其参与的张力同时具有参与的限度，在教代会中是一种“强参与弱决策”的力量，主要起建言献策、监督（权力制衡）和校方代言作用，并且通过这些作用制造一定程度的冲突，保持学校的和谐稳定与持续发展。借鉴冲突理论来解释，教代会是一种通过制造冲突、解决冲突从而维护学校和谐稳定的重要力量。

从建言献策作用来看，教师代表通过向学校出主意、提建议，特别是通过参与教代会讨论与提案，提出学校改革发展稳定以及涉及师生利益的问题与建议，对学校管理进行评价，在校内形成一种舆论导向和集中关注某些事项的氛围，这对学校领导层或者其他有关组织来说是一种“逆耳之音”，制造了学校内部的冲突。然而，这种冲突的力量往往较为缓和，是有组织的，多数是建设性、个体性、小群体性、潜在性的，在可控范围之内，并不会对组织激变带来影响，反而会促进组织的反思，在学校形成更加一致的目标。

从监督作用看，教师代表通过对学校办学行为的监督，对学校管理层和决策层形成了一种权力制衡，主要是教师代表的监督权和学校管理与决策层的决策权、执行权之间的相互制衡作用。较之非教师代表，教师代表对学校管理与决策层的依附和从属关系相对松散，更容易成为一种具有制约性和制衡性的监督力。在这种监督力作用下，学校的管理和决策会保持规范性，并且会通过权力调整，维护这种规范性，保持学校组织稳定。同时，由于教师代表的参与与监督，使得学校的决策权和执行权更容易在教职员工特别是教师中实施，得到教师的配合与服从。

从外界冲突对学校组织内部的影响来看，由于校外行政等力量的干预但学校领导层面又不便于拒绝的重要事项以及其他方面的一些重要利益冲突，可以借助教代会力量，利用教师参与，帮助学校婉言而巧妙地拒绝——教师代表成为学校一致对外的声音，使得学校组织内部的内聚力和抗击外部干扰的张力得到了强化。

此外，学校常常议而不决的热点问题借助教师代表提出来，在校内一段时间内形成一种宣泄氛围，虽然学校依然不一定会解决这些问题，但“安全阀”的作用已经发挥。而且，教代会每年定期召开、遇有重要事情及时召开的机制，使得教师代表们可以代表学校最基层、最一线、最庞大、影响力最大的教师群体经常发表意见、宣泄情绪，不至于情绪囤积而急剧爆发。