基于“0°自由裁量权”的行政审批改革——以杭州市国土局的创新实践为例

□ 李继刚

自由裁量权是行政审批权行使的核心。杭州市国土局基于“0°自由裁量权”对行政审批权进行了一系列改革，形成了可供借鉴的内部控权的机制参考，产生了显著的组织绩效、政治绩效、社会绩效，同时也重塑了我国行政改革的价值取向，实践证明，杭州市国土局的行政审批改革同时实现了公平价值和效率价值，这也应该成为我国政府改革的新的价值结构。

一、“0°自由裁量权”与行政审批改革

（一）我国行政审批改革概况及其局限

2001年以来，我国的行政审批改革已经进行了5轮，其主要内容是以“高效、便民”为目的，清理、取消一批行政审批事项，依法规范行政审批程序，建立“一站式”服务中心，改善政府服务界面和服务态度。改革总体上取得了巨大成就，但还没有完全达到行政审批改革的初衷，还有待于系统性深化。其局限可大致概括为以下五个方面：

1、我国行政审批改革的进程到目前阶段仍以单一效率价值为主要取向。行政审批反映的是政府与民众的互动方式，调节的是公民之间、政府与公民间的利益关系，审批事项的设定、审批方式、程序等环节蕴涵公平因素，应进行严格的合理性、合法性、公平性审查。目前的行政审批制度改革还只是对显失公平、明显不合理不合法的行政审批事项进行精简优化，对现行的大量审批事项还只是关注如何简化审批程序、改进审批方法与形式、提高审批速度，而对其合理性、合法性、公平性审查不足。

2、现有行政审批改革主要以“行政审批中心”为平台进行。建设集中的“行政审批中心”是近年我国行政审批改革的基本做法，“行政审批中心”自身的整合、规范是近年行政审批改革的主要着眼点。无论是海南、天津还是成都的行政审批改革，都是着眼于如何提高“行政审批中心”的绩效进行改革创新，这当然非常重要，非常有意义，也取得了非常好的效果。但是，如果每个进驻“行政审批中心”的政府部门自身不进行根本性改革，就会很容易动摇以“行政审批中心”为平台的改革效果。当前，如何协调行政审批中心与各政府职能部门之间的关系，如何以行政审批改革为契机对政府职能部门进行系统性改革，尤其是后者，仍然没有实质性进展。

3、围绕行政审批改革的配套改革跟进不理想。政府部门的权力主要体现为行政审批权，权力越大的部门受到的改革冲击就越大，对改革的排斥力也越大。原来掌握行政审批权的科室不愿放弃权力，阻碍行政审批权的集中、规范，造成很多本来可以集中、规范的行政审批事项不能集中、规范，造成行政审批中心的“假集中”。很多政府部门在行政审批中心设立的服务窗口功能弱化，仅起到“收发室”、“中转站”的作用，审批权力仍保留在原部门的各个机构。这样，就影响了原部门的组织调整、职能转变，使行政审批改革只有物理变化，没有化学变化，改革难以深化、难以系统性推进。

4、行政审批改革推动力不足。当前的行政审批改革推进力主要来自部门领导，高度依赖部门领导的自觉性。由于行政审批改革复杂程度高、难度大，涉及的往往都是“自己人”的“权力”和“利益”，很容易受到行政惰性、人为因素影响，流于形式，或止步于初步集中。这导致行政审批改革可持续性差，还可能会发生反弹。

5、行政审批标准化工作滞后并难以推行。标准化、程序化应该是行政审批改革的方向，只有标准化、程序化，才有行政审批的阳光、透明、公正。但行政审批权种类繁多，情况复杂，需要针对不同的审批权做出不同的标准要求和程序规定，这不仅是一个极为庞大、繁杂的工程，而且，由于只有审批权的执行者最清楚如何标准化、程序化，这使得行政审批标准化工作很容易因为利益相关人的阻碍而变得难以推行。如何能克服阻力，达到行政审批权最大限度的标准化、程序化，是不易解决的难题。

（二）行政审批改革需要开辟新视野

由上述五点局限，若就行政审批本身寻找深化行政审批改革的思路，就会受到很大限制，因为那样难以把深化行政审批改革所必须的各种配套改革和后续改革纳入统一的分析范围或改革框架，很难继续将改革推向深入。因此，有必要探索新的路径、新的角度，以新的视野将行政审批改革及其必须的配套改革和后续改革纳入统一框架、统筹考虑，达到系统性、根本性的行政审批改革之目的。

对行政部门而言，处置行政审批权的实质就是如何行使自由裁量权，所以，自由裁量权的处置方式顺理成章的成为行政审批改革的实质内容。从自由裁量权出发考察行政审批改革更有助于从根本上把握行政审批改革的实质，更容易系统性的把握行政审批改革，从而将行政审批改革推向深化。

（三）自由裁量权和“0°自由裁量权”行政审批改革

“自由裁量权”是专有法律名词，从法学意义上说，行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中，依据法律所确定的原则、目的、精神、范围和幅度，基于客观实际情况，通过主观合理的判断，自行决定行为条件、选择行为方式和做出行政裁定的权力。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的，可以灵活裁决的职权①廖秋子：《行政自由裁量权的存在悖论与规范理路》，《东南学术》，2010年第2期。。

“0°自由裁量权”并非专有法律名词，它是杭州市国土局对新一轮审批改革的自我定性。“0°”在这里要表明的是一种取向，即“最小限度的自由裁量权取向”。“0°自由裁量权”不是“零自由裁量权”，它并不主张完全消除自由裁量权，它的本质是规范和控制自由裁量权。

“0°自由裁量权”行政审批改革，即围绕控制和规范自由裁量权，通过事项消减、程序优化、流程改造、组织调整、强化监督等途径，在保证合理性原则的前提下将其自由裁量空间最小化。它含有一个动态的“趋零机制”，以保证不断变动中的行政自由裁量权可以获取持续的规范力量，使行政权力始终处于有效又富有弹性的控制之下。

二、杭州市国土局“0°自由裁量权”行政审批改革历程

国土资源部门也确实是政府部门中行政审批权相对集中的部门。鉴于土地及其相关问题在中国的敏感性，国土资源部门的行政审批改革可谓举足轻重、具有特殊意义。国土部门的改革的绩效注定会超越组织绩效范畴，产生巨大的政治绩效和社会绩效。

杭州市国土局近十年来围绕行政审批进行了一系列改革和探索，其改革历程大致可以分为三个阶段，即窗口建设阶段、精细化改革阶段、“0°自由裁量权”改革阶段。

（一）杭州市国土局前两轮行政审批改革概况

1、窗口建设阶段

本轮改革主要以“便民”为目的，实现行政审批物理集中。杭州市国土局的窗口建设始于2002年，至2006年已经建成3个对外的工作窗口，分别是国土资源局办证窗口、行政服务中心窗口（行政审批）、市公共资源交易中心窗口（土地招拍挂）。这些服务窗口的建设，改善了国土局的服务界面，方便了办事群众，取得了良好效果。

本轮改革中，国土局树立以“尊重”为核心的服务理念，转变服务态度和方式，在政府机关率先实施以站立式服务为主要特征的微笑服务制度；出台了窗口工作人员礼仪、培训、考核等一系列规章制度；在细节上增加了大量人性化配套服务措施，如双休日、节假日和午间无休服务，免费复印，免费提供往返市房管局的办证直通车，设立办事大厅休息、饮水、手机充电等服务；等等。此阶段改革最重要的是形成了后续改革的倒逼机制。

2、精细化改革阶段

本轮改革的主要任务是对行政审批进行流程再造，进一步提升办事效率，并着手实施行政审批的标准化、规范化建设。杭州市国土局的精细化改革始于2006年，目前已完成主体工作，进入巩固和完善阶段。

本轮改革进一步清理了行政审批事项，整合、减少了审批环节，特别是对量大面广的土地登记事项，大幅度调整办理流程，将原分管副局长、处长的审批权限下放至科长或窗口一线岗位；借鉴ISO9001质量管理体系的理念和方法，开展行政审批事项标准化建设，在优化、改进流程的基础上，梳理、固化审批事项的法律法规依据、申请材料、审批环节、记录表单等各类审批要素，按审批事项逐个编制《行政审批指导手册》；深化电子政务建设，开发或整合审批信息系统，建设用地审批、土地登记等主要业务工作实现了网上审批，开始建设“数字监察”系统；建立了个人日常工作绩效考核制度①《关于行政审批事项精细化管理的实施意见》，杭土字（2009）37号。。

通过本轮改革，大幅提升了行政审批效率；通过岗位职责梳理、行政审批标准化建设，提升了国土局全体工作人员的权责清晰度，全局的工作更加有序和高效，审批规范化程度得到提高；绩效考核改革提高了对工作人员的激励力和激励精度；行政审批的规范化、标准化、程序化建设与审批电子化、网络化建设互为促进，也为进一步的公开化、阳光化创造了条件；为全面系统的行政审批改革奠定了基础。

（二）“0°自由裁量权”改革阶段

2010年8月，杭州市国土局在借鉴外地经验的基础上，推出新一轮深化行政审批改革方案。本轮改革以审批权和监督权“两权分设”为基本抓手，不断拓展深化改革范围和层次，初步形成执行权、政策权、监督权三权相互强化、相互制约的内部权力新格局，并以规范、缩小自由裁量权为直接目的，将国土局的改革引向系统性深化，开始对体制目标、激励机制、责任机制、权力结构、组织文化等组织要素进行DNA重组式改革，为建设阳光政府、廉洁政府、高效政府、服务型政府奠定了微观基础。其本质是一种限权、控权改革，是行政审批改革的质变。

1、本轮改革主要举措

（1）设立专职审批机构—行政审批处，以“三权分立”为核心构建审批运行新机制

行政审批处是专门负责行政审批事务的内设机构，统一行使原由局各个业务处室分散行使的行政许可、行政确认、行政收费等行政审批职能，独立的行政审批处的设立，在组织机构层面为执行权的分离、独立行使提供了保障；同时，重塑政策制定系统、监督系统，明确界定业务处室剥离行政审批执行权后，主要承担相关行政审批事项的政策制定，对审批标准不明确的事项研究和提出处理意见，以及对行政审批处的审批行为进行监督，纪检监察机构负责对行政审批监督工作进行牵头协调②《关于行政审批服务事项集中办理的实施意见》，杭土资发（2010）62号。。由此，完全实现了行政审批的执行权、政策权、监督权三者在行政部门内部的分立，即行政审批处负责行使执行权，业务处室行使政策权和监督权。

改革前后的行政审批及监督体系结构变化如下图：

（2）充分授权，保证行政审批处审批权效力

国土局的审批授权是实质性的，为了保证有效授权，国土局同时从两个维度授权，以避免无效授权招致的改革失败。

一是部门间授权。为保证审批权真正从原业务处室剥离，实现审批权与监督权、政策制定权的横向分离，国土局规定除土地登记事项（办理量巨大）由市土地交易登记中心在“市民之家”和局办事大厅受理和办理外，所有行政审批事项以及其他面向公民、法人和其他社会组织的国土资源服务事项，均由行政审批处在市行政服务中心受理，各业务处室、事业单位一律不得擅自收件，切实做到一个窗口对外、一个标准服务。除实地检查、专家评审、集体会审等工作量大或专业性强的环节可由相关业务处室、事业单位承担外，各类审批事项的受理、审核、审批、收费、制件、发证、盖章等环节必须由行政审批处现场办理，确保在承诺时限内办结。这些措施保证了行政审批处的权力效力，与原业务处室建立了新的职能分工格局。

二是层级间授权。为克服行政改革中经常碰到的“下改上不改”、“打老鼠不打老虎”的顽疾，国土局建立了行政审批“首席代表”制度，由行政审批处处长担任审批“首席代表”，除保留上报公文签发、地价审批等极少量事项（环节）由局长审批外，其他事项的审批权全部下放、授权给行政审批处处长，取消了原由多名副局长各自行使的行政审批领导职能，实现了行政审批权的纵向剥离，保证了国土局行政审批授权的完整性、有效性、彻底性。

（3）建立行政审批协调机制

为避免行政审批权集中后，政策制定和监督部门与审批部门工作发生脱节，国土局建立了制度化的行政审批协调机制，明确每季度召开由局长召集行政审批工作例会，布置落实审批改革的相关任务，研究确定涉及职责分工、政策调整等审批运行中的重大事项，强化部门间的协作配合；由审批处或业务处室提议、局长或分管局长不定期主持召开专题协调会，研究落实上级工作部署、政策变化涉及审批工作的具体事务，确保包括政策制定、业务监管在内的各项工作与审批工作有机衔接。据统计，自2010年11月行政审批处成立以来，该局已召开行政审批工作例会及审批事项协调专题会议20余次。

（4）构建电子协同系统

无论是数十项行政审批事项之间、各部门之间，还是上下级之间、国土局与公众之间，都需要一个共同平台完成各自的角色功能，利用网络平台构建电子协同系统是唯一可行的方法。国土局目前已基本建成了统一的电子政务平台，所有行政审批事项已实现了各环节的网上运行，并与局门户网站、市“数字监察”系统连接，审批权网上行使、网上监管的格局已初步形成。

（5）构建动态的自由裁量权弹性趋零机制，即审批标准形成和完善机制

为避免自由裁量权被行政审批处滥用，防止“集中审批、集中腐败”，同时又防止各项审批权在规范化、程序化运行的同时又能保持弹性、不机械化，国土局通过多种措施构建了动态的自由裁量权弹性趋零机制：建立标准化审批制度及审批标准完善机制，规定行政审批处必须严格按已有审批标准审批，无法按现有标准办理的问题（案例）由审批处转交业务处室研究，业务处室必须在限定期限提出处理政策交审批处执行，审批标准得以由此不断补充丰富和完善；健全监督机制，明确行政审批监督的具体方式、反馈和整改要求等，充分发挥监督对审批的纠错和预防预警作用；加强和改进行政审批政府信息公开，涉及公共利益的审批信息在门户网站公开；完善考核激励机制。这样就能适应不断出现的新情况，将新情况、新问题自动纳入标准化程序，自动消除新的自由裁量空间。

2、本轮改革的特点

（1）改革进程不可逆

本轮改革以行政审批集中为载体，成立了独立的行政审批处，并得到了充分授权，事实上是抽掉了原各业务处室的工作主轴，使原业务处室不得不进行工作调整、职能转变，人事变动也成为必然。这种从结构和程序着手的改革解决了改革的动力问题，使其摆脱了对领导个人因素的依赖，发挥了机构和规则的作用，使改革不可逆。

（2）形成了内部分权制衡

国土局经精简以后仍有30多项行政审批权，原分布在各个业务处室，构成各处室的工作主轴，相应的政策制定功能也分散在各业务处室，同时审批监督也主要依靠自我监督。这样就导致了各处室都围着各自的审批权转，政策制定、监督功能实际上被虚置，各处室既无意愿也无闲暇履行监督和政策制定功能。另一方面，也造成了各处室之间的互相隔绝，因为不同处室很难了解和把握其他处室的行政审批事项，更谈不上互相监督、互相促进。

成立独立的行政审批处后，实际上是把原各业务处室的“行政权”集中了起来，只剩下政策制定和审批监督职能，这样不但一举打破原来的相互隔绝状态，也同时激活了被虚置的监督和政策制定功能。事实上在国土局内部形成了“行政权”、“监督权”、“政策权”相互独立的局面，这三项权力合则滞，分则力，产生效率的同时还形成制衡，这就开辟了从根本上解决了因由自由裁量权的政治属性导致的腐败倾向的道路。

（3）同时实现效率和公平

国土局内部新形成的分权制衡不但大幅提高了行政审批效率和质量，还促成了三项权力由迟滞走向生动，由封闭走向开放，为实现政策执行的公平公正开辟了道路和空间。是一次兼具效率价值和公平价值的行政改革，也为改革本身赋予了强烈的政治色彩。

（4）突破了我国现阶段行政审批改革的局限

为“行政审批中心”平台以下层面的改革提供了成功的典型案例，这种类型的行政审批改革也更基础，更根本。它反过来也会使“行政审批中心”平台拥有更稳固的实施基础。同时也避免了围绕行政审批改革的配套改革和后续改革难以跟进的窘境，克服了后续改革动力不足的困难。动态的自由裁量权弹性趋零机制也解决了行政审批改革缺乏标准的难题。

3、国土局改革的动力机制

任何改革，其动力机制都是关键问题。国土局的改革需要克服来自观念、体制、政策、操作等各层面的种种困难和障碍，在缺乏顶层设计的情况下，可能还存在各种责任风险。因此，没有有效的动力机制，很难想象改革会取得进展。国土局改革的动力来源，可以从外部和内部两个方向来考察。

其一，外部动力来源

一是经济社会快速发展对加快审批的迫切要求。近年来，杭州处于城市化进程加速时期，土地资源需求旺盛，土地审批数量大、涉及面广，加快审批一直是地方政府和企业的强烈愿望。但另一方面，上层改革缓慢，由于受相关法律法规等多方面因素的制约，杭州市的用地需逐级上报省政府、国务院审批，审批层级多、时间长、程序十分复杂。杭州市国土局一方面面临来自基层需要的直接压力，一方面被束缚在改革缓慢、不合时宜的制度、政策框架下，基层需要等不了，上层改革等不到，只好通过改革寻找出路。

二是国土部门腐败现象多发的现实压力。近年来，国土资源部门成为腐败行为多发高发领域，国土局长还被媒体列为高危岗位第一名。杭州市国土局领导层近年来在反腐倡廉建设上采取了多种防范措施，也取得了成效，但仍感如履薄冰，从制度上、源头上完善体制机制、预防腐败是必须着力的重点，而改革、完善审批制度又无疑是重中之重。

其二，内部动力来源

一是在思想上的共识。面对多方面的压力，国土局领导层形成了改革共识，进而推动国土局上下形成了改革的共识，改革是大势所趋，不改革就没能出路。

二是在业务上有基础。国土局领导层基于对效率的敏感和服务的重视，近年来在管理理念、方法、流程等方面进行了探索，自2008年起就组织进行管理标准化、精细化、规范化改革，编制了审批事项的操作手册，明晰的审批标准、程序以及审批电子化系统，使审批业务可以在脱离原有机构、机制后继续顺利运转。2010年在前述改革的基础上系统推行“0°自由裁量权”改革，则是将改革从量变推向质变。

行政审批处的设立使行政审批权依托机构与政策权和监督权实现了物理分离，改变了三者合一的权力格局，形成相互独立作用的分立权力格局，使得互相监督、互相支持成为业务需要，从而实现了监督分工的专门化、政策制定分工的专门化和审批权行使的专门化，三种权力的各自完善反过来加强和促进了机构和职能的进一步调整，从而不断推动国土局改革的持续深化和完善。其改革力量来源由单一领导层来源经由程序性和结构性力量的注入变成国土局全员推进。这种改革力量的获取对我国政府改革具有重大借鉴意义。

也可以说，国土局改革的内部动力来源来自两个方向，一是领导层的人格化动力来源，表现为他们的改革共识和改革决心；二是经由行政审批处的设立带来的程序性、机构性非人格化动力来源。正是籍由人格化和非人格化两种动力机制同时发挥作用产生的强劲推动力才得以克服种种阻碍推进至此。

在行政改革中，人格化因素具有一定的偶然性，它可能导致先行改革，导致创新，但很容易受到个人精力、权力关系、利益关系、任期等其他因素影响导致改革中断或推进困难，改革成果也难以得到巩固和推广。相比之下，非人格化因素可以产生稳定、持续、可靠的改革推动力，对于改革成效更具决定意义。杭州市国土局的非人格化动力机制的形成路径如经推广，将可能成为我国推进政府改革的重要经验和方法。

三、国土局“0°自由裁量权”改革的组织绩效

杭州市国土局的“0°自由裁量权”行政审批改革提升了行政审批的标准化水平，并形成了一系列提高行政效率、节省行政成本的保障机制，效力显著，是国土局改革取得的最重要组织绩效。

（一）创新了审批方式，为审批效率提升开拓了广阔空间

1.以“单点”审批方式化解了传统审批方式的弊端

复杂的审批事项过去一般采用串联审批方式，从一个部门流到另一个部门，每个部门内又往往要经过多个层级逐级审查审核，所以，个把月批下不来的情形并不少见。并联审批是对串联审批的革命，理论上应该可以产生高效率，但现实中极易出现因为并联的某一部门的低效、搁置或者审批不予通过造成整个审批程序中止或者重新开始新一轮审批，因此，依靠并联模式实现高效审批存在很大局限，不可控因素极多。国土局的行政审批改革实质上是对串联、并联审批模式的双重摒弃，通过审批职能、环节的集中，使原来由多个处室并联审批的事项由行政审批处独立审批，且其内部实行“一人一事”审批制，即对同一审批事项除层级分工外，同一层级内不再进行分工和并联操作，审批事务由一位工作人员独立完成。我们将这种审批方式暂命名为“单点”审批，这一方式既没有串联审批的长时间流转，也不会出现并联方式带来的责任推诿、审批不同步等问题，可以避免产生审批意外搁置、重复审批等情形，审批过程完全可控，审批时间可以预期，为有效提升审批效率提供了制度保障。

对比一下同一件审批事项在改革前后的流程图，可以很直观地看出改革所产生的效率。

2.通过充分授权精简了审批人员和环节，大幅度加快审批速度

在审批权集中的同时，国土局通过向行政审批处横向部门间授权、纵向层级间授权，最大限度地减少了行政审批的参与人员，审批过程因人员之间交接、不在岗等待等因素所产生的时间成本被大幅压减，由此产生的效率提升十分明显。据统计，改革前，31个审批事项共有10个处室、60余人从事或参与审批；改革后，只有1个处、15人从事审批。31个审批事项平均提速18%左右。

（二）构建行政审批标准化机制，推进了权力运行规范化

推行行政审批标准化，既是提升行政审批效率的需要，也是行政审批是否规范、审批工作水平高低的标志。

1、强化了行政审批标准形成动力

行政审批处的设立，使所有的行政审批权及其行使直面广大人民群众，推诿拖沓的空间没有了，促使审批处不得不把不断提高行政审批效率为管理目标，而要提升效率必须加快审批标准化，审批标准越清晰、越具体，审批速度就越快，这就形成了审批处对政策制定部门的工作监督，不断促进政策制定部门提高标准化能力和水平。审批处为降低风险提高效率有找问题、求标准的积极性，而政策制定部门为免于重复处理同类问题有解决问题、建标准的积极性，两者殊途同归，行政审批标准形成的动力得到了保证。

2、有效构建了行政审批标准的动态形成机制

行政审批过程中会产生新情况、新问题，政策多变也是行政审批经常面对的棘手问题，为增强行政审批标准化能力，使不断出现的新问题自动纳入程序化轨道，国土局改革通过多管齐下形成了动态的标准化形成机制。具体讲由五部分组成，分别是：（1）将集中审批分为5种情况弹性处理，即当场办理、承诺办理、联合办理、受理转办、研究办理，并规定返交业务处室研究处理的审批事项限额，鼓励不断将行政审批程序化、规范化；（2）通过业务处室对行政审批处的监督，强化行政审批处执行审批标准的动力；（3）通过剥离原业务处室的审批功能强化其研究制定审批标准的能力；（4）通过网上政务公开，利用公众监督防止行政审批处自由裁量权滥用；（5）通过优化考核机制，加大奖惩力度，促进行政审批事项的标准化、规范化、程序化。

3、促进了非审批服务内容的标准化

行政审批处除了集中了行政审批权，实际上还集中了部分非审批和服务性的环节和事项。因为有部分审批权包含有服务、咨询等内容，事实上是没必要也不可能从审批权中剥离出来的，对于这部分工作内容，国土局一样把它们纳入标准化程序。因此，非审批内容的标准化既是对行政审批标准化的有益补充，也使标准化上升为一种基本管理理念和方法，促进整体工作水平的提升。

（三）建立了监督权、政策权与执行权的互强机制，促进了政府职能转变

1、保证了监督权行使到位

独立行政审批处的成立加强了审批执行权，同时，改革直接导致监督权的强化。行政审批权的抽离，使监督对象由原业务部门自我监督转变为业务部门监督行政审批处，监督方式由原来的根据时间、精力而定的自由式监督转变为必须定人员、定时间、按要求的程序化监督，电子化网络化审批平台也为监督提供了便利的渠道，原来的“一监督多”变成现在的“多监督一”，原来的抽查式的随机监督变成现在的全程、全面、实时监督，监督职能由此实现具体化、可操作化、刚性化。

2.为推进政府职能转变创造了条件

重审批轻监管、重权力轻服务是当前政府机关的通病，将政府部门工作重心由行政审批转向政策制定、行业监管和服务，是建设法治型政府、服务型政府的内在要求，是行政体制改革的重要内容。国土资源集资源、资产、资本于一体，涉及各行各业，关系群众切身利益，加强监管和服务尤为重要和迫切。行政审批是原来国土局大部分处室的核心工作，占了处室的绝大部分精力。改革将行政审批权从原业务处室剥离，既构成了职能转变的压力，不转变将无所事事；也提供了职能转变的条件，业务处室将有时间、有精力投入政策研究和资源开发利用监管等工作。这种职能转变已经启动，将成为也必须成为国土局今后的努力方向和工作重点。

四、国土局“0°自由裁量权”改革的政治与社会绩效

（一）增进了社会效率和社会和谐

行政审批处的设立改变了国土局的服务流程、服务方式和服务界面，消除了普通民众对政府服务的黑箱恐惧症，拉近了民众与政府的心理距离，改善了政府形象。场地的集中、审批环节的改变节省了民众的时间成本、资金成本甚至心理成本，增进了社会效率的同时也增进了社会和谐。

（二）促进了内部权力阳光化

30多项行政审批权是国土局的核心权力，对审批权的标准化、程序化、电子化的改革及其新的审批运行和监督机制，改变了原来内部各处室围绕各自审批权“自扫门前雪”的权力封闭运行格局，行政审批过程和结果向各处室开放、要求各处室分工参与和各负其责，行政权力在内部实现了阳光、透明、公开。改革后，国土局各处室的职能分工更加专门化，职权更加透明化，相互之间关系更加协作化，有助于工作效率的进一步提升，工作人员认同感和归属感的进一步加强。由改革带来的内部权力阳光化不但强化了腐败预防功能，还照亮了每个工作人员的心情。

（三）改革中的各个环节共同构成了腐败过滤网

审批权集中大大缩小了腐败可能发生的范围；流程再造、审批标准化建设几近把寻租空间压缩为零；监督职能的专门化、利益的分离大大增强了监督效力，降低了腐败漏网的可能性；审批机构、监督机构、政策制定机构的职能分立和物理分离使腐败门槛大大提升；动态的审批标准形成机制降低了新的腐败空间形成的可能性。这些改革措施就像一层层的腐败过滤网，极大地降低了腐败发生的可能性，起到了较好的腐败预防效果，在近年来省内外国土资源部门腐败现象多发的情形下，杭州市国土局没有发现涉及权力寻租的腐败事例。

（四）形成了一套可行的“内部控权”机制

以行政审批处的设立为突破口，以监督权与执行权的分离为基础，杭州市国土局已然通过“0°自由裁量权”改革成功形成了“执行权”、“监督权”、“政策权”三权相对分立、互强互助又相互制约的局面，形成了内部控权所需的有效监督制约机制，从而也形成了较为可行的行政权“内部控权”机制。其中最关键的监督权与执行权的分离构成了两种不同性质的权力在行政系统相互制约的格局，这是在我国宏观政治体制对行政权还难以产生严厉约束的状况下，另一条从内部限制行政权滥用、预防腐败的具有可操作性的控权机制。杭州市国土局的改革实践证明，基于内部分权形成的内部控权模式对规范权力运行、政府机构改革、职能调整、预防腐败具有显著作用，是在行政系统内部行之有效的控权方法，大大弥补了立法和司法机关对行政权监督上的不足。它对推进我国行政改革具有非常重要的路径参考价值。

（五）在国土局内形成两级监督体系

监督职能与审批职能的分离使得对行政审批权的监督由原来各处室自我监督转为业务处室对审批处的监督，监督职能独立化、专门化，产生了真实的监督意向和监督需求，业务监督由虚转实。业务处室仍保留政策制定职能，使监督职能和政策制定职能在业务处室保持统一，这样更能保证业务处室监督的准确性。同时，原纪检监察室的监督职能和监督方式也产生了联动效应，由原来的直接承担审批监督职能变成了监督和协调各业务处室的审批监督职能。由此，国土局内部形成了由业务处室和监察室构成的两级监督体系，在增加监督厚度的同时提高了业务监督精度，监督效果显著增强。

五、结论

杭州市国土资源局在最初窗口服务的基础上形成了行政审批改革倒逼机制，自2010年以来，以“0°自由裁量权”为价值指引，以标准化、规范化、程序化改革为基础，以行政审批集中改革为载体，在国土系统率先成功开辟了将行政审批改革导向全面、系统改革的道路，使我国的行政审批改革不断走向深化，是我国当前行政审批改革的一次质变过程，为构建权力阳光运行机制探出了一条新路。

杭州市国土局“0°自由裁量权”行政审批改革借助成立独立的行政审批处和行政审批标准化形成的机构和规则力量，使改革成功摆脱对领导个人因素的依赖，使改革具有不可逆性，这对行政审批权力相对集中的其他政府部门具有普遍的借鉴意义。

杭州市国土局以自由裁量权为改革着眼点，从自由裁量权的政治属性出发，以有效约束自由裁量权为目的，探索出一个独具特色的对行政审批权进行全面改革的模式，形成了一套内部控权的有效方法。

杭州市国土局的行政审批改革同时实现了效率与公平两种价值诉求，在我国当前法制还不健全的情况下，这种以行政改革推动政治改革，以组织绩效推动政治绩效、社会绩效的改革路径对实现科学发展、建设和谐社会具有重要示范意义。□