建国后我国地方行政体制变革及其演变趋势

□ 高 抗 顾金喜 雷晓东

行政体制主要指经由宪法和法律规定的、具有基本社会公信力和权威性的国家行政组织形态、权责体系与运行制度的总称。由于宏观政治生态环境变迁的必然性，因而行政体制变革必然是一个持续的过程，它本质上就是政府与日益变化的生态环境相适应的过程。我国当前地方行政体制自1949年形成以来，历经多次变革。这种变革日益遵循其自身的客观规律，但行政体制改革一定程度上仍缺乏科学性，无法体现规律性。本文从历史的维度，详细剖析建国后我国地方行政体制的演变过程，并从中探寻其规律及演变趋势，希望能够为深化我国地方行政体制变革提供一定的理论借鉴。

一、建国后我国地方行政体制的演变

行政体制改革主要指行政体制的组织、结构形态与功能等方面的变革，其根本目的乃在于使政府适应日益变化了的宏观政治生态环境，以适应经济社会发展的需要。建国后我国地方行政体制变革纷繁复杂，大致经历了以下五个阶段的变迁：

（一）新型地方行政体制初创阶段（1949－1954）

新中国成立之际，由于当时可供借鉴的地方行政管理经验很少，因此这个阶段地方行政体制主要以创建、探索为主。

1、大区人民政府设而又撤，行政层级繁杂。建国初期，我国先后建立了东北、西北、华北、华东、中南、西南六大行政区，每个行政大区作为一级实体政府分辖若干省级政府或直辖市。六大行政区下辖50个省、直辖市、自治区和其他省级地区，地级行政区划共有215个，县级则有2180个（详见下表1）。

表1 1949年我国行政区划设置情况① 《中华人民共和国行政区划1949年》，行政政区网，2005－3－10。

从总体上看，当时我国地方行政体制纵向层级结构，主要以大行政区—省—县—乡的四级制为主。为了避免历史上反复出现的地方割据现象，1953年左右，中央对大区政府作了调整，由实变虚，成为中央政府的派出机构，1954年更是一撤了之。同时，中央扩大了省级区划的管辖地域，并将除北京、上海、天津外的其他11个直辖市改为省辖市，将省级政区合并减少到31个，地方行政体制亦相应的作了改变。省级政府成为地方最高级别行政建制，地方行政层级结构亦相应变更为省—县—乡三级制、省—县—区—乡四级制的组合形式，以三级制为主。但总体上当时我国地方行政机构名目纷繁复杂且比较混乱，专区、分区、行政区、行署、矿区、特区、临时行政委员会等大量存在。

2、新型县制基本成型。1949年12月通过的《县各界人民代表大会组织通则》，标志着在县级层面机构设置和运行规范基本确立。至1954年全国大陆（除西藏）外都陆续建立起了以县各界人民代表会议和县人民政府为中心的民主县政机构和体制。②其中，华北行政区于1950年设立时为中央人民政府华北事务部，一开始并非一级实体政府，1952年改为华北行政委员会才成为一级实体政府。感谢匿名评审专家的评审意见。 刁田丁主编：《中国地方国家机构概要》，法律出版社，1989年版，第259页。这时的县在行政上主要由省派出机构专署管辖，县政府设正副县长，下设生产建设科、财政科、民政科和法院、检察院、公安局等，县政府机关人员仅约100人左右。③刘文军等著：《县级行政学》，中国劳动出版社，1991年版，第68页。可见，当时我国县级政府组成，职能上相对简单，在人员组成上则相当精简。

（二）地方行政体制规范发展期（1954－1966年）

1954年，我国第一部宪法和《地方政府组织法》正式颁布实施，对我国地方行政组织与结构形态作了明确规定，成为地方行政体制的基本法律规范，也标志着地方行政体制走上了法制化、规范化发展的道路。

1、行政区划发生较大改变，层级设置规范化、法制化发展。根据宪法及《地方政府组织法》的有关规定，1954年后我国地方行政体制主要以省、自治区—县、自治县—乡、镇排列组合的三级制为主。截止1956年，我国总计有30个省级行政区，188个地级行政区，177个市，县级行政机构则缩减为2082个，另包含396个市辖区和大量的区、乡与镇。到1965年，我国省级行政区则变更为29个，其中天津于1958年由直辖市变更为河北省省辖市，地级行政区增加到205个，市缩减到167个，但县级行政区却增加到了2125。

2、县级行政组织渐趋成熟，首次改革实施。根据五四宪法和地方组织法的规定，地方各级人民政府一律改称“人民委员会”，县人民委员会是县人民代表大会的执行机关和县级国家行政机关。到五十年代末、六十年代初，县人民政府机构，一般形成了“四办一委十五局”的规模，规模较大的则达到30个左右的职能部门，形成一个分工明细、部门齐全的行政管理体系，职权和机构较之建国初有明显的扩张。随着经济社会的发展，由于过分集权、行政管理规模急剧扩大，机构臃肿、人浮于事、效率低下等状况越来越不适应经济社会发展需要。因此，1958年中共中央决定对过分集中的行政体制进行改革，把部分工业、商业和财政管理权下放给地方，国务院机构相应进行了精简和调整，到1959年底，减少到60个单位。60年代初又进行了第二次机构大调整，县级行政机构与中央部门设置基本保持一致，机构精简、膨胀也与中央部门基本保持一致。

3、市领导县体制开始推行。市领导县体制经历了一个复杂的调整过程。1950年10月旅大行署改为旅大市，为东北行政区直辖市，下辖旅顺市和金县、长山县，这是我国最早的市领导县体制。就制度规范而言，1954年宪法实行的是省县乡三级管理体制，并没有赋予“市”的辖县权。1958年受“大跃进”思潮和“人民公社化”运动的影响，市领导县体制出现发展过热现象。国务院先后批准北京、上海和辽宁全部实行市领导县体制，市管县体制逐步在一些经济比较发达地区试行、推广。鉴于市领导县的例子增加过多而1954年宪法中没有相应规定，全国人大常委会专门于1959年12月通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从而以法律的形式肯定了市领导县体制。随之，市领导县体制的范围迅速扩大，仅一年时间，全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的1/8。①张铁军、韩勇：“市管县”的困境与“省管县”改革的可行性研究，《哈尔滨市委党校学报》2010年第6期。1960年后由于受自然灾害的影响，国家处于经济困难时期，中共中央和国务院决定在全国停止推广市领导县体制，市管县模式进入低潮。截止1965年底，全国仅保留了北京、上海2直辖市和13个省、2个自治区的22个市，领导78个县或自治县。

（三）文革非正常时期（1966－1976年）

文革期间我国地方行政体制发生了极大的改变，由1954年《宪法》所确认的各级地方行政组织原则、机构、制度甚至调适地方行政关系的法律法规都遭到了破坏。总体而言，文革时期的地方行政体制处于一种非正常状态，主要表现在：

1、革委会成为党政合一、议行合一的组织机构，在行政管理活动中发挥着核心作用。1967年5月31日，中共中央、国务院、中央军委和中央文革小组联合发出通知，地方各级政府建立党政合一、权力机关和行政机关合一的革命委员会，标志着地方行政体制的异化，也标志着地方其他各级行政机关的基本瘫痪。1968年之后，全国各地相继建立起这种党政合一、权力机关和行政机关合一的革委会体制。无论是组织架构、职能定位还是功能发挥上，它都是一种非常独特的机构。1975年修订的《宪法》则明确规定：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府”，在宪法规范上肯定了各级革委会权力机关与行政机关的一体化，并使革委会成为法定的政权组织形式。

2、“组”在实际行政管理过程中扮演着重要角色。“组”作为我国一种独特的政治现象，主要为特定时期的特定政治任务或目的而设立，因而具有临时性、协调性、不进入正式政府部门序列等特征。但文革期间“组”在中央和地方行政体制中的地位却非常重要。在中央层面，中央文革小组权重势大，实际上领导或影响着全国政局。在地方，则成立了地方“革命委员会”，执政党通过设在革委会内的党的核心小组来实行一元化领导，革委会下辖党政军大联合、军政群三结合的“四大组”（办事组、生产组、人民保卫组、政治工作组），个别地方还有所膨胀，扩展到9或10个大组。②程同顺、李向阳：《当代中国“组”政治分析》，《云南行政学院学报》2001年第6期。组作为革委会贯彻行政命令和政治意图的载体，在地方行政体制中拥有无以伦比的地位和令人吃惊的权力，甚至成为常设性机构而长期存在，放大了我国政治体制中权力过分集中的弊端，把一元化的行政体制发展到顶峰。

3、“专区”由虚而实，成为一级行政建制。文革期间行政公署的法律地位发生了重大变化，从省级政府的派出机构改为党政合一的革委会。1970年全国范围内的行政专区全面改称为“地区”。1975年修订的《宪法》则规定，地区革委会既是地区代表大会的常设机关，同时又是地区人民政府，从而在法理上确定了地区作为一级行政建制的实体地位，标志着“地区”由虚而实，也标志着我国以三级制为主的地方行政体制演变成为四级制为主。

与行政层级增加相对应的是，文革时期我国的行政区划建制在量上也基本呈增加趋势，截止1976年，省级行政区重新变回30个；地级行政区划则为211个，县级行政区工2135个，都超过1965年时相应的行政区划。文革结束时我国的行政区划无论是纵向层级还是横向建制都呈增长趋势，这与现代行政管理“精简、统一、效能”的原则是相悖的。在某种意义上，这种制度变革乃是一种倒退行为。而且，在实际行政管理过程中，畸形的革委会制不仅集聚了权力机关和行政机关的功能作用，甚至获得宪法的认同，这与分权、制衡、民主的历史潮流相悖，也是文革时期行政体制非正常状态的突出表现。

（四）新时期的改革发展与市管县体制的兴盛（1976—2001年）

文革的结束，对我国的经济社会和行政管理体制产生了深刻的影响，地方行政体制重新回到了规范发展的轨道上。

1、重新确立了地方行政体制的法制规范。继1975年宪法恢复了人民代表大会制以后，1978年宪法又否定了各级革委会作为地方权力机关和行政机关合一的体制。1979年的《地方组织法》将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，并恢复了人民政府的称呼。宪法和相关法律的重新修订颁布为地方行政体制的规范化、制度化运转提供了法理上的支撑和保障，并实现了地方行政体制的拨乱反正。

2、地方行政层级在三级制和四级制之间演变，市管县体制逐渐确立并推广。文革期间“地区”由省级政府的派出机构逐渐由虚而实，成为一级法定政区，也标志着建国以来我国四级制为主的地方行政层级体制的形成。四级制为主的地方行政层级在文革后也经历了一定的反复，但这种反复持续的时间并不长，随着市管县体制的全面推开，四级制为主的地方行政层级逐渐确立、定型。

截止2001年底，我国省级行政区增加至34个，其中重庆为新设直辖市、海南为新设省一级行政区，香港、澳门为特别行政区。地级行政区划增加至332个，县级行政区划增加至2861，较之1976年都有较大幅度的增长（详见表2）。其中，全国265个地级市中已有253个地级市实行了市管县体制，管辖着1445个县级行政区（不含市辖区），占县级行政区总数的70%。①李金龙、邓春生：《新中国行政区划六十年回顾与展望》，《经济地理》2009年第12期。

表2 2001年我国行政区划设置情况② 《中华人民共和国行政区划2001年》，行政政区网，2005－3－10。

从统计数据亦可看出，市管县体制基本达到了高潮，并成为我国主导性的地方行政体制。然而需要指出的是，在全国市管县体制如火如荼开展之余，市管县体制的弊端也不断显现，不少地方开始探索新的行政管理体制。

（五）省管县体制兴盛期（2002年至今）

2001年之后，我国的地方行政体制基本定型，地方行政层级以省、市、县、乡的实四级制为主，即便地方行政体制有所调整，但基本也只是微调。

1、市管县体制弊端显现，但仍占据主导地位。在改革开放纵深发展之际，市管县体制也逐渐暴露出了一些内在的机制体制问题，遭遇了巨大的挑战。特别是像浙江等东南沿海发达省份民营经济、块状经济迅猛发展，这种经济发展格局与传统的国有经济扎根于市区所不同的是，它们主要根植于县乡一级，因此县域是经济社会管理和服务的重点。市管县体制显然与这种格局不相称，甚至一定程度上阻碍了块状经济、县域经济的发展壮大，其弊端日益显现，明显违背了市管县政策出台之际的政策预期。

因此，在反思市管县体制弊端的基础上，浙江等地开始逐渐开展省管县体制改革试点，产生了很大的影响。但省管县体制改革的抓手主要还是财政省管县，在市县上下级隶属关系方面并未作大量的变革。在制度惯性的作用下，我国地方行政体制仍然还是市管县体制占据主导地位。相关数据显示，截止2010年，我国地级行政区划为333个，其中地级市283个，较之2001年增加了18个，地区则缩减至17个，较之2001年减少了15个。如果根据地级行政区和地级市的数量进行计算，那么截止2010年我国市管县的比例达到了85%左右，超过历史任何时期。

2、省管县体制凸显生命力，成为地方行政体制变革的重要方向。“省管县”顾名思义主要指地方纵向行政层级关系由市管县体制下的“省—市—县—乡”四级制逐渐向“省—县—乡”为主的三级制转变，其中对县的管理由市管县模式逐渐变为省直管县模式。与之相应的是，我国地方行政体制出现了省—县—乡三级管理层级与省—市—县—乡四级管理层级并存的情况。省管县体制改革主要源于民营经济的先发省份浙江，1992年浙江出台了扩大萧山、余杭等13个市县部分经济管理权限的政策。至今，浙江已连续五次出台省管县体制改革政策，产生了极大的社会影响，并引发了连锁反应。自2002年以来，全国先后共有山东、江苏、福建等24个省和自治区开始省管县体制改革探索，①吴金群：《省管县体制改革中的管理幅度研究》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。形成了省管县体制改革的一个高潮。随着省管县体制在实践中发挥着越来越重要的作用，其正在成为地方行政体制变革的重要路径。

二、地方行政体制演变趋势分析

纵观建国后我国地方行政体制演变，前期主要表现为一种弱规范性下的强制性制度变迁，即主要通过个人意志、行政权力和立法手段等外在强制力推进地方行政体制变革创新的一种制度变迁方式。而新时期则主要是一种强规范性下的诱致性制度变迁，即主要通过各种外在动力机制的自发力量产生的诱导力推进体制变革创新的一种制度变迁方式，是各种有利因素逐渐累积，各种互补性的制度安排之间形成动力机制，然后从量变到质变水到渠成的促使制度变革的过程。归根结底，这种变革日益遵循其自身的客观规律，其科学化程度日益提高。简言之，我国当代地方行政体制演变主要体现了如下几方面的规律性演变趋势：

（一）个体偶然性因素的影响力呈边际递减

行政区划、管理层级与行政建制的划分、调整与演变，既受必然性、经常性因素的制约，也受偶然性、临时性因素的影响。建国后我国地方行政体制变革在较长的一段时期内都受到了偶然性甚至是个人因素的影响，特别是由于毛泽东个人权威过大，出现了党的代表大会、人民代表大会的权威根本就不及党主席个人权威的现象。“一般来说，制度在运行的过程中会遇到来自权力的侵扰甚至破坏，如果不赋予制度有效的权威，权力就会穿越制度的屏障，造成制度的失败”。②伍醒：《一项根本的改革：“八大”党代会常任制的探索》，《中共浙江省委党校学报》2011年第5期。建国至1976年文革结束这段时间内，这种由于个人权威而造成制度失败的现象在地方行政体制的演变过程中大量存在，因而使得体制变革本身无法遵循与宏观政治生态互动的规律。但随着文革的结束，这种因偶然的个人因素特别是个人主观因素影响制度的现象逐渐减少，呈边际递减趋势；而行政体制变革的制度性、科学性却随之提升，呈边际递增趋势。

（二）地方行政体制变革逐渐向诱致性制度变迁

特别是省管县体制的推广，归根结底是行政体制与宏观政治生态环境系统互动的结果，地方行政体制变革更多的反映了经济社会发展的基本规律，遵循了中央集权和地方分权适度性和国家权力行使的有效性原则，适应了经济社会发展的需要。因此，说到底这种变迁是经济市场化改革纵深发展的必然结果。换言之，乃是经济、政治、社会相互适应、相互协调和促进的必然结果，也是遵循地方行政体制变革规律和历史进步的表现。

究其根本，随着宏观政治生态环境的变迁，特别是民营经济、块状经济的迅猛发展，市管县曾经赖以支撑的经济要素及其制度环境已经发生了改变甚至消退。经济要素的改变无疑是行政体制变革的关键因素，诚如里格斯教授所指出的，“一个国家的公共行政模式基本上是由该国的经济结构所决定、所塑造的……经济要素是影响一个国家公共行政的第一要素”。③丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社1999年版，第320页。当县域经济实力逐步强大，甚至不少县的经济实力超越市本级之际，而在行政体制上却还实行市管县的话，那么势必阻碍县域经济的进一步发展，从而对行政体制改革提出必然要求。而随着市场经济改革的纵深化发展，这种客观必然性更加明显，对市管县体制改革的呼声更高、要求也必然更加强烈。因此，市管县体制的弊端显现和省管县体制的兴起归根结底乃是宏观政治经济生态环境变迁的结果，正是在这样的背景下，才产生了要解决省、市、县三者之间矛盾关系的“强县扩权”，也恰是“县域经济的迅猛发展，才会有省管县的要求”。④傅蔚冈：《从“市管县”到“省管县”的历史吊诡》，《东方早报》，2009－7－16。因此，省管县体制说到底乃是一种需求诱致性制度变迁，在提升制度整体功能之际，优化了经济社会发展。

（三）变革的分权化趋势日益凸显

浙江四轮强县扩权和新一轮扩权强县改革取得了举世瞩目的成效，其核心特征其实就是分权化改革。特别是强镇扩权改革与“中心镇”建设的持续推进，地方行政体制中这种分权化改革的特征就更明显。归根结底，分权化改革既是市场化改革的必然结果，也是政治发展与政治民主化的必然趋势：首先，从动力因素看，经济市场化是地方行政体制分权化改革的原动力。市场经济作为规则经济遵循等利害交换的市场法则，它极大的释放了人性中逐利的一面，张扬的是人性中趋利避害的功利计算的能力，而非严格管控的威权体制。这瓦解了我国计划经济体制下严格管控的行政体制的桎梏，逐渐消解了地方行政体制严格管控的社会功能，导致地方政府职能不得不转变创新、积极回应市场化改革并向服务型政府转变。其次，从变迁方式看，分权化改革是政府管理积极主动创新，回应市场化纵深发展的必然结果。而且，分权化改革也是地方政府顺应政治发展与政治民主化历史趋势、主动创新的结果。①胡税根、余潇枫：《扩权强镇与权力规制创新研究》，浙江大学出版社，2011年版，第40－42页。政治民主化和现代化的一个核心特征就是传统科层制的逐渐瓦解，行政管理体制逐渐扁平化，政治系统结构不断优化，政治、经济与社会都更趋平等，政治活动制度化、科学化、民主化程度不断增强。地方行政体制分权化改革说到底也是这种政治民主化与政治现代化的客观结果，而且这代表了一种人类社会历史的新趋势，也必将是今后地方行政体制变革的历史大趋势。

（四）政府职能的科学配置成为改革核心

建国以来我国行政体制改革多数以精简机构人员为重点，但政府职能转变却滞后于现实以致行政体制改革始终陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。随着市场化改革的纵深发展，市场经济因素对行政体制改革和政府职能变迁提出了必然要求。封闭、僵化、全能、严格管控的传统行政体制逐渐向公开透明、开放灵活、有限、回应、服务的现代行政体制转变。当前我国的地方行政体制组织形态与结构基本稳定，行政层级、机构与人员削减的难度和阻力都非常大，但政府职能科学配置的压力却相对小些，也更易于操作。就省管县体制的纵深发展而言，它更多的是省市县各个层级政府之间权限与资源的重新配置问题，事实上并非行政层级的调整。而国务院的大部制改革，其核心说到底也是政府职能的科学再配置问题，而非简单的人员与机构精简。

与此同时，为了适应市场经济发展的需要，各级地方政府势必不断凸显各自的公共服务职能，这是地方政府塑造良好政府形象、打造政府比较竞争优势、获取经济社会先发优势的必然要求。当前，全国各级地方政府积极探索新的公共服务方式，建立综合行政服务机构，推行“一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理”的运行模式，大大提高了行政效率和社会效益。②潘小娟、吕芳：《改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究》，《国家行政学院学报》2011年第5期。但归根结底就是以优质高效的服务抢占经济社会发展的战略制高点，而这种趋势在今后必将更加明显。

三、研究结语与进一步思考

从我国行政区域和地方行政体制的历史演变趋势看，行政区域、行政职能与地方行政体制的正确划分、及时调整既受经常性因素的制约，也受临时性因素的影响。建国后我国地方行政体制历经多次变革，逐渐摆脱了个人主观因素、临时性因素的影响，遵循宏观政治生态环境与行政体制变革之间良性互动的客观规律，焕发了制度强大的生命力。因此，深化地方行政体制改革必须遵循规律，并逐渐强化这种规律性，这既是深刻的历史教训，也是提升行政管理科学化水平的必然要求。展望未来，我们认为以下几点应是地方行政体制改革的着力点：

（一）以优化职能配置为核心，推进服务型政府建设

当前背景下，深化地方行政体制改革，必须以顶层设计为突破口，以优化政府职能配置为核心，推进政治民主化和政治发展，凝聚新的体制创新优势。改革的关键并不在于机构或人员的加减，而在于加快推进地方政府职能的转变创新，以科学配置政府间职能为核心，加快推进与当代市场经济发展相一致的服务型政府建设。首先，在政府职能配置方面，应从决策、执行、监督的行政权力三分的视角，加快地方政府横向职能的兼并重组，贯彻、推进大部制改革。其次，按照“能放则放”的原则，推进公共服务多元化战略，对于政府不能直接提供服务或无法保证效率的公共服务，以政府采购、“政府搭台、社会唱戏”等方式交由社会组织或公民社会负责，为政府职能的转变创新奠定基础。再次，地方政府还应致力于促进公民社会的成长和培育，包括社区建设、社会组织培育、社会服务功能的拓展，着力建构“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，提高社会自主管理、自我协调和自我服务的能力。从而达到多元社会力量整合，参与公共事务和公共服务，彼此精诚合作追求善治，实现公共利益最大化之目的。

（二）以削减纵向层级为抓手，推进省管县体制改革

从国际比较的视野看，我国实4级制的地方行政层级设置，比其他国家多出1－2个行政层级。与之相应的是，我国一级行政区划单位的管辖幅度较大、管辖人口较多，与西方国家实行“省直管县”或“州直管县”的地方行政层级体制形成比较明显的对比。过多的行政层级以及过宽的管理幅度阻碍了行政效率的提升，因此，当前改革应努力推进地方行政体制扁平化发展，促使地方行政体制向省—市—街道和省—县—乡镇三级制转变。其次，应继续深化“省管县”体制改革，进一步推进强镇扩权改革，协调省县、市县、县与中心镇关系，赋予中心镇与经济社会发展相适应的经济、社会管理权限，使地方政府服务管理更加贴近基层、贴近公民需求，提升服务效率。在浙江、广东等地前期改革试点的基础上可推进镇级市建设，通过行政区划和权限调整，提升纵向政府间权力配置和资源配置的制度化、科学化水平，并大力推进中心镇或镇级市新扩权限的规范化运作，明确权力清单，强化权力运行的风险防范，加强绩效评估，提高基层政府为民服务能力，促进经济社会协调发展。

（三）以行政审批改革为契机，推进地方行政体制的分权化改革

分权化改革日益成为地方行政体制变革的发展趋势，说到底这是市场经济发展的必然要求。但改革更应遵循一种诱致性的制度变迁方式，如具备必要的经济基础、凝聚改革共识，累积各种有利的政治生态要素，推进地方行政体制纵深发展，提升行政制度的整体功能。改革的具体路径是：以行政审批制度改革为核心，提升公共服务效能。行政审批是计划经济体制下政府对社会的管控在当今社会的延续，无论是管理方式、管理效能都与市场化改革是相悖的。因此，推进地方行政体制改革，深化行政审批制度改革是题中应有之义，而审批权的削减与下放则是当务之急，这也是优化纵向政府职能配置的必然要求。同时，必须推进审批权的规范行使，提升审批效率：一是推行行政审批标准化建设。梳理各级政府的行政审批权限，列出明确的审批清单、流程和规范，根据统一的标准和制度规范进行审批。二是充分发挥行政服务中心的平台积聚效应，如可推广海南、天津等地的先进经验，特别是针对基层政府部门、企业意见较大的行政审批效率问题，建立省级行政服务中心，集中行使审批权限，提高行政审批效率。三是推进审批项目联合办理机制。组织协调各级发改、建设、规划、环保等部门，扎实开展基本建设项目的各部门会商会审和分级协调机制，推进项目审批环节整体化、进度同步化、办结高效化，提升审批效能、优化政府服务职能。

（四）以网络信息技术为手段，加速地方行政体制的变革创新

社会沟通网络与技术对地方行政体制变革也具有重大的影响，特别是博客、微博、社交网站、视频网站、MSN、QQ等传播方式的不断创新，不仅使得虚拟社会的信息传播速度与传播容量远超历史任何时期，而且亦标志着麦克风时代的到来，具有划时代的意义。作为一种社会潮流，传播革命的趋势无法阻挡，以微博等新媒体、自媒体为代表的网络传播革命给政府管理带来极大的挑战。但网络归根到底只是一种工具，用之得善，则趋利避害，将极大的促进政府管理革命。因此，应以网络为媒介和技术手段，充分挖掘、利用社会沟通技术革命所产生的正边际效应，搭建政府与社会、公民即时互动的良性沟通平台，提升政府信息公开的透明度和公民参与的广度、深度，集中更多的民智，推进公共政策的公开化、民主化和科学化，更好的反映民意、解决民需、化解民忧，也意味着地方政府管理方式、管理流程、管理平台的全新变革和塑造。而在近些年蓬勃兴起的网络问政、网民民主、网络反腐、网络维权实践的推动下，以网络为媒介实现地方行政体制的变革创新已经累积了大量有利的政治、社会因素，各级地方政府只要适时推进，顺应历史潮流、回应社会呼声，完全可以实现诱致性的制度变迁，加速地方行政体制变革进程。□