程序正义视角下科研项目审批权的法律规制

王芳

[摘 要]目前，我国科研项目立项审批领域的权力寻租现象比较严重，项目审批权缺乏有效的制约和监督是其重要原因。科研项目审批权本身具有特殊性，比较可行的思路是在程序正义视角下，重点加强科研项目审批程序的法律规制。认为建立和完善科研项目审批程序的制度应该为审批公开制度、利害关系人回避制度、不予批准说明理由制度、职能分离制度、禁止单方接触制度和异议复审制度，以保障科研项目审批权得到有效制约和监督。

[关键词]科研项目；审批权；程序正义；公开

[中图分类号]D922.17 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）01-0109-05

Abstract：Power rent-seeking in scientific research project approvals is rather serious now in China. The lack of effective restriction and supervision in the approvals of scientific research project is an important reason. As to the particularity of scientific research project approvals itself， more practical way is to focus on the legal regulating of the scientific research project examination and approval procedures in the perspective of procedural justice. In order to establish and perfect the relevant process systems of scientific research project approvals， the disclosure system of examination and approval， the avoidance system of interested party， the system of reason-giving， the system of functional separation， the system of prohibiting unilateral contact， and the system of objection review should be proposed.

Key words：scientific research project； approvals； procedural justice； information disclosure

目前，科研立项的级别和数量已成为众多科研人员以及科研单位竞争的主要目标。因为它不仅影响到科研人员的学术地位、职称评定和待遇升迁等，而且还是评价一个科研单位的科研实力、学术水平等的重要标准。我国科研项目立项审批（指纵向科研项目立项审批，下同）领域的权力寻租现象比较严重，其中，科研项目审批权缺乏有效的制约和监督是其重要原因。

2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“强化对行政权力的制约和监督……努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开……”

加强科研项目审批权的法律规制建设已经刻不容缓，但不能忽视的是，科研项目审批权有其本身的特殊性。一方面，科研项目审批权的行使具有较大的自由裁量余地，更容易被滥用，监督起来难度更大；另一方面，科研项目审批评审的学术性、专业性很强。因此，很难从实体方面对科研项目审批权进行规制。比较可行的思路是在程序正义视角下，重点加强科研项目审批程序的法律规制。

一、科研项目审批权的滥用

近年来，我们党和政府高度重视科研工作，不断加大对科研的资金投入，到2013年底，我国的科研经费投入总额位居世界第2。近40年间，我国的财政科技投入增长了近100倍。但遗憾的是，我国科研水平和巨额投入相比并不吻合，其中很重要的原因是我国科研项目立项审批方面存在很多问题，权力寻租现象比较严重，很多科研项目审批不是以学术优劣为标准来立项，而是凭借关系。不公正的科研项目审批违反了课题制存在的本意，阻碍了科技的进步。

在2012年6月27日召开的第十一届全国人大常委会第二十七次会议上，国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告明确指出了国家科技重大专项审计调查的有关情况。截至2011年底，在审计调查的8个国家科技重大专项中，有2个专项的134个“十一五”课题尚未验收，又被批准或推荐为“十二五”滚动支持课题。这不符合滚动课题在已验收课题中择优确定的要求。不难发现，我国在科研项目立项审批方面存在很多问题。

首先，由于科研项目审批权缺少有效的法律规制，科研项目审批权很容易发生权力寻租。实践中，科研部门管理人员对科研立项的结果往往有决定性作用。科研部门管理人员在组织编写课题指南、选择评审专家、上会评审等很多环节对科研项目审批有很大的影响，有时甚至可以操纵审批过程和结果。例如为了争得科研项目，有些申请者纷纷贿赂相关科研部门主管人员以及专家评委，跑项目拉关系好似已经成了众所周知的“潜规则”。其次，与科研立项腐败应运而生的“科技中介”这些年比较火热有关。这些“科技中介”大多是由从科研管理部门离职的工作人员成立的所谓“科技咨询公司”，专门负责为项目申请者与科技部门之间的权钱交易牵线搭桥，从中获取数目不菲的“中介费”。 第三，近几年来，在科研项目审批的领域出现了所谓的“项目老板”。这些“老板”先通过权权交易、权钱交易等违法手段，从科研部门“跑”得项目，然后再将项目“分包”给其他科研人员，“老板”自己可谓是“名利双收”。

针对我国科研基金分配体制存在的问题，清华大学施一公与北京大学饶毅联名在《SCIENCE》发文章指出，虽然我国研究经费以每年超过20%的比例增加，但并没有对科研起到应有的强大促进作用。现行的科研基金分配体制减缓了中国潜在的创新步伐。另据《第一财经日报》记者不完全统计，2013年广东科技行政系统腐败涉案人数已逾50人，其中包括广东省科技厅原“一把手”李兴华和广州市科信局原局长谢学宁。发案集中在科技资金使用、分配等环节，这暴露出科研项目经费审批管理方面存在严重漏洞。一位教授说：“虽然科技部门也设立项目审批的专家委员会，但是专家意见基本上是走过场，最终起决定作用的还是科技部门。”[1]在这种体制下，很多科研人员并不是潜心做好研究，而是热衷于和科研管理部门的官员和评委专家搞“公关”。中国工程院院士王梦恕直言：“老师和下面的学生成天‘写本子、跑关系、申请钱，结果跑上了就休息了。”[2]这种通过不正当手段而获得的项目立项，很多都是敷衍了事，最后又通过“公关”而顺利结项。这不但败坏了学术风气，而且严重浪费了我国宝贵的科研资源，阻碍了真正的科研创新和科技发展。

二、科研项目审批权急需程序规制

我国科研项目审批领域之所以出现比较严重的权力寻租现象，很重要的原因在于科研项目审批权缺乏有效的制约和监督。而美国对项目立项申请和审查是非常严的，这可以世界上最大的医学研究机构—美国国家卫生研究院（NIH）为例。NIH一般是在广泛竞争、同行评议的基础上，通过二级评审而择优立项，避免了人情和欺诈。目前，我国尚没有建立统一的规范科研项目立项的程序立法。为了防止科研项目审批权的滥用，科研项目审批领域急需相应的法律规制。鉴于科研项目审批权本身的特殊性，应当重点加强科研项目审批程序的法律规制。

（一）不受约束的权力必然产生腐败

科研项目审批权是由行使公权力的组织行使，其目的是实现公共利益，属于行政权的一种。如国家社科基金项目由全国社科规划领导小组行使审批权，教育部人文社会科学研究项目由教育部行使审批权。

权力是一把双刃剑，它在维护公益的同时，又有可能发生异化，变为掌权者谋取私利的工具。另外，权力还具有天然扩张的属性，权力若不受约束便会无限制地不断扩张。不受约束的权力必然产生腐败。伯特兰·罗素在《权力论》里认为，权力是一种“必要的恶”，从积极方面看，它是组织社会、维持秩序、实现公共政策目标不可缺少的手段；从消极方面讲，它也是谋取不正当利益、实施专制和暴政、发动战争的工具。因此，人们也力图对它做出必要的规制。由于现行科研项目审批制度不完善，审批权缺乏有效的规制，科研项目审批权很容易发生权力寻租。要防止科研项目审批权的滥用，就要对科研项目审批权进行有效的法律规制。

（二）现有科研项目审批的立法缺失

目前我国尚没有一部统一的科研项目审批立法，只有国务院制定的《国家自然科学基金条例》以及规章之下的规范性文件，并且，由于大多数规范性文件存在制定程序不严谨、规定过于笼统的问题，不能有效规制科研项目审批权。虽然《国家社会科学基金项目管理办法》及其相关规定也有较多的规制审批权的制度，比如较为科学的匿名通讯评审、相对严格的会议评审、回避制度等，但对项目评审过程中的信息公开缺乏明确规定，没有异议复审机制[3]。而且，现有的《行政许可法》《科技进步法》等都难以有效规制该类审批行为。立法上的缺失，导致科研项目审批权没有受到有效的规范和制约。

（三）科研项目审批权的特殊性

由于科研项目审批权的行使存在较大的自由裁量余地，而且，科研项目评审的学术性、专业性很强，很难从实体方面对科研项目审批权进行规制。因此，应当重点对科研项目审批的程序进行控制。

英国贝宁勋爵在其《法律的正当程序》一书中认为，正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。程序正义强调程序的正当性，它是解决权益冲突时的重要考量。程序不仅仅是产生决定的机制，亦是其价值与功能的实现所必需的制度设计和前提要素[4]。程序一直被英美法系国家视为“法律的心脏”，美国最高法院大法官道格拉斯曾精辟地指出：“正是程序决定了法治与随心所欲或反复无常的人治之间的大部分差异。坚定地遵守严格的法律程序，是我们赖以实现法律面前人人平等的主要保证。”所以通过保障程序正义，可以有效限制权力的恣意和滥用，使通过正当程序所得出的结果更加合理、公正，进而促进实体正义。

贝勒斯说，“倘若当事者觉得用来作出判决的程序是不公正的，那么无论是在心理上还是在行动上，他们都不太可能接受解决其争执的判决”[5]。一个完善的程序可以将错误降到最低程度，通过程序的正当性来保证结果的正确性。如果没有程序的保障，实体正义很难得以实现。如果权力没有法定程序的约束，权力失控和异化在所难免。科研项目审批权力的失控必然导致审批权力的异化，所以有必要建立和完善审批程序相关制度来规范科研项目审批权，并通过程序公正促进实体公正，从而提高科研资源配置的公正性和有效性。

三、科研项目审批程序相关制度的建立和完善

政府失灵理论①证明，缺乏正当程序约束的政府必然是腐败的、低效率的和浪费资源的。实体正义以程序正义作为前提和保障。没有程序正义的保障，实体公正也很难实现。中共十八届四次全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“强化对行政权力的制约和监督……努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。……全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开……”

为了减少权力寻租，保障科研项目审批权的规范行使，我国应该尽快制定全国统一的科研项目管理法律，吸收《国家自然科学基金管理条例》《国家社会科学基金项目管理办法》的合理内容，通过构建完善、严格的审批程序相关制度来规范科研项目审批权的运行。另外，各地方、各部门可在此基础上制定相应的配套实施条例，严格规定相应的审批程序制度。

（一）科研项目审批公开制度

“公平必须公开地、在毫无疑问地让人们能够看见的情况下实现。”[6]国家设立科研项目的目的是为了实现公共利益，而这些项目的经费来自国家财政，最终来自纳税人，所以理所当然应该接受社会公众的监督。发达国家的经验证明，保障科研项目审批过程的公开透明是防止科研项目审批权寻租的最有效的措施。通过公开科研项目审批权行使的过程和结果，既可以保障公众的知情权，又可以方便公众对科研项目审批权的监督，从而防止科研项目审批权被滥用。

虽然国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目等国家级项目的立项结果已经做到公开，但是很多地方的省级、厅级等科研项目并没有真正实现立项结果公开。在很多项目审批中，申请人只能查到自己的申请是否被立项，而最后得以立项的具体名单并不公示。而且，尤其需要注意的是，科研项目审批权行使的过程没有做到公开。因此，公众对项目审批立项的监督难度很大，那些弄虚作假或者不符合立项条件的申请人很容易蒙混过关。2005年“汉芯”造假事件中，上海交通大学陈进凭借造假的“汉芯一号”成功申请了数十个科研项目，骗取了上亿元的科研经费。如果科研项目审批公开制度落实到位，这样的造假行为也许就不会屡屡得逞，对当前重复申报课题的不良现象也定会有强有力的遏制作用，从而确保科研资源得到有效利用。

所以审批机关应当及时将立项过程和结果中的有关审批信息（涉密信息除外）全部进行公开，并通过建立科研信息公开平台，在网上主动公开准予立项的名单以及依申请公开未获立项的不予立项理由。

（二）利害关系人回避制度

在熟人社会的中国，师生关系、朋友关系、亲戚关系等形成了一个个关系网，科研项目的审批很容易受这些熟人关系的左右，致使“人情腐败”乃至权钱交易、权权交易等腐败现象屡见不鲜。项目指南制定者、评审者和申请者很有可能身份重合，出现“自己做自己的法官”的现象，这就需要构建利害关系人回避制度。

回避制度是保障科研项目审批公正的客观要求，每个申请人需要得到公正的对待。回避制度有利于避开“利害关系”，防止因个人利益和亲属关系等因素对审批立项产生不良影响，从而保障程序公正，进而实现实体公正与程序公正的统一，并可以在很大程度上消除公众对审批公正的疑虑。这就要求，凡是与申请人有利害关系的审批人员、专家评委等人员，应主动回避或应申请回避，以最大程度上避免因参与审批而可能造成的偏见。如果属于应该主动回避的情形而没有回避，一经查出，评审者应该承担责任。地方的科研项目应该尽可能地实行异地评审，以保障评审的公平、公正。实践中，有些地方科研项目实行异地评审效果很好，如济南市科技计划项目连续多年实现异地评审，确保了评审的公正性。

（三）不予批准说明理由制度

众所周知，任何人在受到不利影响之前都要被听取意见，这是自然正义的核心思想之一。说明理由是公权力机关对其作出的不利于当事人的决定而进行的理由阐述， 有利于防止决定的专横与任意，并能促使当事人信服并接受。英国韦德教授认为给予决定的理由是正常人的正义感所要求的，是所有对他人行使权力的人的一条健康的戒律[7]。一些学者甚至主张，为自己所作的决定说明理由，是普通法上自然正义原则关于程序正义的第三条自然法则[8]。不予批准说明理由制度可以使审批机关自觉抑制其主观任意或滥用权力，以防止审批权的草率行使，从而促进合理、谨慎的审批程序。因此，对于没有被立项的项目申请，审批机关应当附书面的说明理由，清楚、详细地说明申请书存在的不足，使利害关系人和公众更容易接受评审结果。

（四）职能分离制度

以权力约束权力是防止权力滥用的重要途径。职能分离制度源于英美普通法中的自然公正原则，它要求行政机关对其某些相关职能进行分割，使之分属于不同的机构或不同的工作人员便于行使。其目的在于加强权力的相互制约，防止权力过于集中所造成的弊端。实践中，有的科研项目审批机构的权力过于集中，从立项、管理、结题等都由一个处室完成，很多情况下，最后能否立项由某个特定处室和分管领导决定，缺乏必要的分权与制衡，这就容易产生权力寻租。

职能分离制度要求科研项目的评审、决定、监督等职能分属于不同的人员行使，并尽可能吸收相关专家、同行参与评审，科研项目管理部门的工作人员一般只做组织和服务保障工作，不得左右评审结果。职能分离制度有利于权力受到相应的制约和监督，防止权力过于集中所造成的专制、偏私、滥用权力和腐败等现象，从而保证审批决定的公正、准确。

（五）禁止单方接触制度

禁止单方接触制度要求科研项目部门工作人员、专家评委等相关审批人员不得事先与申请人或其他利害关系人单独接触，以防止因进行私下联系而导致的权力寻租。

实践中，一些项目申请者在得知评审人员名单后，通过拜访、请教、打电话、发短信等方式联系评审人，大搞暗箱操作，使科研项目审批失去了公正性，败坏了学术风气。而“跑经费”现象在外国和我国香港地区却绝少发生，“因为大家都不需要跑关系，评委你都不认识，做工作也没用。”香港高校教师申请基金项目是由香港本地、外国同行组成的国际小组来评审，这些成功经验值得我们内地借鉴[9]。

（六）异议复审制度

进行科学研究是宪法规定的公民基本权利，每个公民应该有权平等地获得科研项目。权力必须为权利服务，而不能反过来侵犯权利。“无救济则无权利”，当科研权利受到侵犯时，公民应当有权获得相应的救济。通过构建异议复审制度，保障公众的参与权。给当事人和利害关系人提供救济途径，有利于项目申请人或其他公众对审批权进行监督，以便发现不符合条件的立项和违规的审批行为，消除偏私，防止审批权的滥用，促进审批结果的客观公正，从而保障当事人和相关利害关系人的合法权益。

现行科研项目审批立法中，只有《国家自然科学基金管理条例》规定了异议复审程序，这远远满足不了实践的需要，异议复审制度需全面推行。科研项目审批初步结果出来之后应及时公开，申请人或其他公众对审批结果有异议的，可以向相关审批部门提出复审的请求，而相关审批部门应当及时进行复审。复审时，审批部门应当另行组织专家重点审查立项审批的程序问题和实体问题，并书面告知复审申请人，以避免异议复审流于形式。

四、结语

科研项目审批立项必须坚持公正、公开、公平竞争的原则。可通过论证过程的公开性、禁止单方接触的原则、禁止财物交接和评审保密等相关机制的建设，充分体现和确保公开、公正和公平的价值[10]。可喜的是，2014年3月，国务院发布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，确立了以统筹协调、激励导向、问题导向、监管与服务并重、简政放权为核心的改革思路。在充分尊重科研规律的前提下，加强科研项目审批权的程序规制，使审批权得到有效制约和监督，这是抑制科研项目审批权寻租的重要途径。另外，建立一套权责清晰的问责机制也非常重要。

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杨建顺.国家科研项目监理的法学研究[J].河南省政法管理干部学院学报，2005（1）：2.

[责任编辑 祁丽华]